STS, 17 de Junio de 2003

El diez de julio de dos mil uno, se registró en este Tribunal el escrito de interposición del recurso. El día tres de septiembre siguiente, y por Diligencia de Constancia se tuvo por presentado el recurso y se designó Magistrado Ponente dándose cuenta de la interposición. En la misma fecha se dictó Providencia por la que se tuvo por personado y parte al Procurador Sra. Doña Montserrat Sorribes Calle, en nombre y representación del recurrente, Sr. Don Baltasar , entendiéndose con él las sucesivas diligencias. Al tiempo la Sala requirió a la Administración demandada la remisión del expediente en los términos del artículo 48 de la Ley de la Jurisdicción, ordenándole la práctica de los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la misma norma.

El dieciocho de octubre de dos mil uno siguiente, se dictó Providencia en la que se tuvo por recibido el expediente administrativo y por personado y parte, entendiéndose con él las sucesivas actuaciones, al Sr. Abogado del Estado, y se dispuso la entrega del expediente al Procurador del recurrente Sra. Sorribes Calle para que dedujera la demanda en el plazo de veinte días.

El veintidós de noviembre de dos mil, uno la Sala dictó Providencia, teniendo por formalizada en tiempo y forma la demanda y en la que se solicitaba por medio de otrosí el recibimiento del pleito a prueba. En el mismo proveído la Sala dio traslado al Sr. Abogado del Estado con entrega del expediente para que formule la contestación a la demanda en el plazo legalmente establecido.

Contestada la demanda en legal forma, la Sala dictó Providencia, por la que se tuvo por evacuado dicho trámite, y se concede al recurrente plazo de diez días para que, de conformidad con lo establecido en el artículo 40.2 de la Ley de la Jurisdicción, fije la cuantía del recurso, dando traslado de ello, por Providencia de uno de febrero de dos mil dos, al Sr. Abogado del Estado para que alegue lo que a su derecho convenga. Por Auto de esta Sala, de diecinueve de febrero de dos mil dos, se fija la cuantía del recurso en veinte mil novecientos cincuenta y ocho euros con dos céntimos. Auto que una vez notificado queda firme.

La Sala dictó Auto, en veinticinco de febrero de dos mil dos, en el que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 60.3 de la Ley de la Jurisdicción, ordena el recibimiento del pleito a prueba y concede plazo de quince días para que aporten los medios de prueba que estimen procedentes. Habiéndose practicado la prueba con el resultado que consta en autos, la Sala por Providencia de ocho de mayo de dos mil dos, la tuvo por finalizada y concede a la parte recurrente plazo de diez días a fin de que presente escrito de conclusiones sucintas. Por Diligencia de Ordenación de veintiuno de mayo de dos mil dos, se tuvo por evacuado dicho trámite y se dio traslado al Sr. Abogado del Estado al mismo fin, trámite que se tuvo por cumplimentado por Diligencia de Ordenación de dieciocho de junio de dos mil dos, dejando pendientes los autos para votación y fallo.

Para ese trámite se señaló la audiencia del día diez de junio de dos mil tres, en el que efectivamente se deliberó, votó y fallo.

La presente demanda se dirige por la representación procesal de Don Baltasar contra el acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros en su reunión del día 11 de mayo de 2.001, en el que se resuelve la reclamación formulada por el recurrente de indemnización por responsabilidad del Estado legislador, en el sentido de desestimar la solicitud de indemnización.

Podemos sentar los siguientes hechos, en los que se funda la petición deducida en la demanda: 1. El 30 de junio de 1990 se publicó en el Boletín Oficial del Estado la Ley 5/1990, de 29 de junio, sobre Medidas en materia presupuestaria, financiera y tributaria por la que, entre otras cosas, se creaba (artículo 38.Dos.2) un gravamen complementario sobre la tasa fiscal que gravaba los juegos de suerte envite o azar, de aplicación a las máquinas recreativas de tipo B, por importe de 233.250 pesetas por máquina, que debía satisfacerse los veinte primeros días del mes de octubre de 1990.

2. En cumplimiento de dicha norma el recurrente, actuando en su condición de empresa operadora de máquinas recreativas tipo B, venía obligado a ingresar al Tesoro la cantidad de 233.250 pesetas por cada una de las máquinas de las que era titular y, según manifiesta y consta así, procedió a presentar las correspondientes autoliquidaciones practicadas por ese concepto.

3. El Tribunal Constitucional dictó sentencia el 31 de octubre de 1.996 por la que se declaró inconstitucional y nulo el artículo 38.Dos.2 de la Ley 5 de 1990, de 29 de junio.

4. Con fecha 28 de julio de 1.997, el recurrente presentó escrito ante la Delegación Territorial en Barcelona del Departamento de Economía y Finanzas de la Generalidad de Cataluña solicitando la rectificación de dichas autoliquidaciones, pretendiendo que se aplicase el Real Decreto 1.163 de 1.990, de 21 de septiembre, que reguló el procedimiento para la devolución de ingresos indebidos, e interesando la devolución de las cantidades que no debió ingresar por el citado gravamen complementario declarado inconstitucional. La citada petición fue desestimada por el Jefe del Servicio de Gestión Tributaria de la Delegación por resolución de 24 de octubre de 1.997, y frente a esa decisión el recurrente dedujo la oportuna Reclamación Económico Administrativa ante el Tribunal Económico Administrativo de Cataluña. La reclamación fue rechazada por Resolución de 16 de septiembre de 1.998 y contra ella se planteó la presente solicitud de indemnización patrimonial de la Administración Pública mediante escrito dirigido al Sr. Ministro de Economía y Hacienda.

5. Por Acuerdo del Consejo de Ministros, de 11 de mayo de 2.001, se resolvió desestimar la reclamación sobre la base de la no revisabilidad de procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada (artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional) y el artículo 158 de la Ley General Tributaria, y, además, por que en el presente supuesto entiende la Administración que no existe prueba alguna de haber realizado los ingresos en cuyo importe concreta el recurrente el daño que pretende que se ha de indemnizar.

La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ha venido a consagrar expresamente la responsabilidad de la Administración por actos legislativos, estableciendo el artículo 139.3 que "Las Administraciones Públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que estos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos". Responde sin duda esta regulación a la consideración de la responsabilidad del Estado legislador como un supuesto excepcional vinculado al respeto a la soberanía inherente al Poder Legislativo.

Se ha mantenido que si la Ley no declara nada sobre dicha responsabilidad, los Tribunales pueden indagar la voluntad tácita del legislador (ratio legis) para poder así definir si procede declarar la obligación de indemnizar. No debemos solucionar aquí esta cuestión, que reconduce a la teoría de la interpretación tácita la ausencia de previsión legal expresa del deber de indemnizar. No es necesario que lo hagamos, no sólo porque la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común es posterior a los hechos que motivan la reclamación objeto de este proceso, sino también porque, por definición, la Ley declarada inconstitucional encierra en sí misma, como consecuencia de la vinculación más fuerte de la Constitución, el mandato de reparar los daños y perjuicios concretos y singulares que su aplicación pueda haber originado, el cual no podía ser establecido a priori en su texto. Existe, en efecto, una notable tendencia en la doctrina y en el derecho comparado a admitir que, declarada inconstitucional una Ley, puede generar un pronunciamiento de reconocimiento de responsabilidad patrimonial cuando aquélla ocasione privación o lesión de bienes, derechos o intereses jurídicos protegibles.

Este mismo principio ha sido defendido desde tiempo relativamente temprano por nuestra Jurisprudencia, separando el supuesto general de responsabilidad del Estado legislador por imposición de un sacrificio singular, de aquél en que el título de imputación nace de la declaración de inconstitucionalidad de la Ley. La sentencia de esta Sala de 11 de octubre de 1991, además de remitir la responsabilidad por acto legislativo a los requisitos establecidos con carácter general para la responsabilidad patrimonial de la Administración por funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos (que la lesión no obedezca a casos de fuerza mayor; que el daño alegado sea efectivo, evaluable económicamente e individualizado; que no exista el deber de soportarlo; y que la pretensión se deduzca dentro del año en que se produjo el hecho que motive la indemnización) y de afirmar que "en el campo del Derecho Tributario, es obvio que la responsabilidad del Estado-legislador no puede fundarse en el principio de la indemnización expropiatoria", añade que "el primer hito señalado por el Tribunal Constitucional para la responsabilidad del Estado-legislador ha de buscarse en los efectos expropiatorios de la norma legal. Pero con ello no queda agotado el tema. Ciertamente, el Poder Legislativo no está exento de sometimiento a la Constitución y sus actos "leyes" quedan bajo el imperio de tal Norma Suprema. En los casos donde la Ley vulnere la Constitución, evidentemente el Poder Legislativo habrá conculcado su obligación de sometimiento, y la antijuridicidad que ello supone traerá consigo la obligación de indemnizar. Por tanto, la responsabilidad del Estado-legislador puede tener, asimismo, su segundo origen en la inconstitucionalidad de la Ley." La determinación del título de imputación para justificar la responsabilidad del Estado legislador por inmisiones legislativas en la esfera patrimonial (que ha vacilado entre las explicaciones que lo fundan en la expropiación, en el ilícito legislativo y en la teoría del sacrificio, respectivamente) ofrece así una especial claridad en el supuesto de Ley declarada inconstitucional.

Ciertamente, se ha mantenido que la invalidación de una norma legal por adolecer de algún vicio de inconstitucionalidad no comporta por sí misma la extinción de todas las situaciones jurídicas creadas a su amparo, ni tampoco demanda necesariamente la reparación de las desventajas patrimoniales ocasionadas bajo su vigencia. Para ello se ha recordado que los fallos de inconstitucionalidad tienen normalmente eficacia prospectiva o ex nunc (los efectos de la nulidad de la Ley inconstitucional no vienen definidos por la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional "que deja a este Tribunal la tarea de precisar su alcance en cada caso", sentencia del Tribunal Constitucional 45 de 1989 fundamento jurídico 11).

Como expuso el Tribunal Constitucional en Pleno, en sentencia de 2 de octubre de 1997. número 159 de 1.997, la declaración de inconstitucionalidad que se contiene en la sentencia del Tribunal Constitucional 173 de 1996, que declaró inconstitucional y nulo el artículo 38.Dos.2 de la Ley 5 de 1.990, de 29 de junio, no permite, según el Tribunal, revisar un proceso fenecido mediante sentencia judicial con fuerza de cosa juzgada en el que, como sucede en el presente caso, antes de dictarse aquella decisión se ha aplicado una Ley luego declarada inconstitucional. No estando en juego la reducción de una pena o de una sanción, o una exclusión, exención o limitación de la responsabilidad, que son los supuestos exclusivamente exceptuados por el artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, la posterior declaración de inconstitucionalidad del precepto no puede tener consecuencia sobre los procesos terminados mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada (sentencias del Tribunal Constitucional 45 de 1.989, 55 de 1.990 y 128 de 1.994).

Esto afectaría sin duda a este supuesto toda vez que el recurrente no hizo petición alguna hasta que conoció la sentencia del Tribunal del Constitucional que declaró inconstitucional el artículo 38.Dos.2 de la Ley 5 de 1.990

Esta Sala considera, sin embargo, que la acción de responsabilidad ejercitada es ajena al ámbito de la cosa juzgada derivada de la sentencia. El resarcimiento del perjuicio causado por el Poder Legislativo no implica dejar sin efecto la confirmación de la autoliquidación practicada, que sigue manteniendo todos sus efectos, sino el reconocimiento de que ha existido un perjuicio individualizado, concreto y claramente identificable, producido por el abono de unas cantidades que resultaron ser indebidas por estar fundado aquél en la directa aplicación por los órganos administrativos encargados de la gestión tributaria de una disposición legal de carácter inconstitucional no consentida por la interesada. Sobre este elemento de antijuridicidad en que consiste el título de imputación de la responsabilidad patrimonial no puede existir la menor duda, dado que el Tribunal Constitucional declaró la nulidad del precepto en que dicha liquidación tributaria se apoyó.

Las sentencias firmes dictadas, aunque esta situación sea ajena a este supuesto concreto, al no corregir el perjuicio causado por el precepto inconstitucional mediante el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad a la que acudieron otros Tribunales, consolidó la actuación administrativa impugnada. Con ello se impidió la devolución de lo indebidamente ingresado consiguiente a la anulación de la actuación viciada. Esta devolución se produjo, en cambio, en otros supuestos idénticos resueltos por otros órganos jurisdiccionales que creyeron oportuno plantear la cuestión. La firmeza de las sentencias no legitimó el perjuicio padecido por los recurrentes, directamente ocasionado por la disposición legal e indirectamente por la aplicación administrativa de la norma inconstitucional. Son precisamente dichas sentencias, de sentido contrario a las pronunciadas por los Tribunales que plantearon la cuestión de inconstitucionalidad y la vieron estimada, las que ponen de manifiesto que el perjuicio causado quedó consolidado, al no ser posible la neutralización de los efectos del acto administrativo fundado en la Ley inconstitucional mediante la anulación del mismo en la vía contencioso-administrativa.

Lo hasta aquí expuesto lleva a la Sala a la estimación del recurso interpuesto, también en este caso, sin perjuicio de lo que luego habremos de añadir en cuanto a la prueba del daño, pues concurren los requisitos para que declaremos la obligación de la Administración del Estado de indemnizar los perjuicios ocasionados por la aplicación de la norma declarada inconstitucional. Ahora bien, debemos seguidamente examinar las pretensiones indemnizatorias que contiene la demanda, y si las mismas son merecedoras de una estimación total o parcial. Como expusimos en su momento, el recurrente solicitó ser indemnizado por la suma ingresada y que ahora concreta en la cifra de tres millones cuatrocientas ochenta y siete mil ciento veintiuna pesetas pretendidas como consecuencia del abono de la cantidad de 233.250 pesetas del gravamen complementario establecido por cada una de las máquinas de las que era titular más los intereses devengados y los intereses de esas cantidades desde la fecha de su pago. La indemnización debe comprender, en primer término, el importe de lo indebidamente ingresado a favor de las arcas públicas, es decir, la suma que resulte de multiplicar el valor del gravamen complementario por el número de máquinas que el recurrente poseía en el momento en que efectuó el pago. Y la realidad de ese hecho la determinaremos comprobando la documentación aportada en el período de prueba por la Administración Pública requerida a esos efectos.

Esta Sala, sin embargo, en aras del principio de total indemnidad que preside el Derecho de la responsabilidad, viene considerando, junto con el abono de intereses (sentencia de 20 de octubre de 1997), como uno de los instrumentos adecuados para hacer efectivo el principio de indemnidad que palpita tras la institución de la responsabilidad patrimonial de la Administración, la consideración de la obligación pecuniaria de resarcimiento como una deuda de valor, que lleva a fijar la cuantía de la deuda actualizada al momento de su determinación o fijación, y no al momento de producción del daño (sentencias de 15 de enero de 1992 y 24 de enero de 1997). Otro de los procedimientos admitidos jurisprudencialmente para lograr la total indemnidad es el hoy consagrado por el artículo 141.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, con arreglo al cual la cuantía de la indemnización se calculará con referencia al día en que la lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin al procedimiento de responsabilidad con arreglo al índice de precios al consumo, fijado por el Instituto Nacional de Estadística, y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada, los cuales se exigirán con arreglo a lo establecido en la Ley General Presupuestaria.

Vista la solicitud de la demanda dirigida a que se reconozcan los intereses de la cantidad objeto de la indemnización, la Sala considera pertinente acogerse a este mecanismo de actualización del valor de la deuda y, consiguientemente, cree que procede incluir en la indemnización que debe satisfacerse el interés legal correspondiente desde la fecha del ingreso hasta la de esta sentencia sobre la cantidad total resultante y efectivamente abonada. A partir de esta sentencia, se aplicará lo dispuesto en el artículo 106 de Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

Veamos ahora que es lo que ha conseguido probar el recurrente en relación con las cantidades ingresadas. Mediante la oportuna prueba documental y por medio de certificación expedida por el Sr. Interventor Territorial en Barcelona del Departamento de Economía y Finanzas quedó acreditado que a lo largo del año 1.990 el recurrente por el concepto de gravamen complementario ingresó en el Erario de la Comunidad Autónoma la suma de 1.166.250 pesetas y durante el año 1.991 realizó cuatro ingresos por el fraccionamiento del 50% del gravamen que ascendieron en conjunto a la cantidad de 1.866.000 pesetas. Además, junto con el último pago realizado en 1.991 se abonó la suma de 198.296 pesetas en concepto de intereses de demora por el fraccionamiento. En conclusiones el recurrente solicitó de la Sala que oficiase a la Delegación Territorial en Gerona para que certificase de las cantidades allí ingresadas. La Sala no accedió a lo solicitado, porque en el escrito de proposición de prueba el recurrente se limitó a solicitar que la Sala se dirigiese a la Delegación en Barcelona de la Tesorería de la Generalidad de Cataluña, de modo que en el momento procesal en que se solicitó que se oficiase al mismo órgano pero en la provincia de Gerona ello ya no era posible. Por todo ello la Sala estima que han sido acreditados ingresos por la suma total de 3.032.250 pesetas de principal y 198.296 pesetas en concepto de intereses por el fraccionamiento.

Debe estarse a lo dispuesto en materia de costas por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa vigente y, en consecuencia, declarar que esta Sala no aprecia circunstancias que justifiquen una condena en costas.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCION