STS, 29 de Enero de 1999
| Ponente | PASCUAL SALA SANCHEZ |
| Número de Recurso | 7747/1998 |
| Fecha de Resolución | 29 de Enero de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Enero de mil novecientos noventa y nueve.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de casación en interés de la Ley, formulado por el Organismo Autónomo Local de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona, representada por el Sr. Vázquez Guillen y bajo dirección letrada, contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Tercera, de fecha 16 de Diciembre de 1997 , dictada en el recurso contencioso administrativo 534/95 que había interpuesto el Institut Català del Sòl, Organismo Autónomo de la Generalitat de Catalunya, sobre cobro de deudas tributarias del primer organismo contra el segundo por la vía de apremio.
La Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Tercera, con fecha 16 de Diciembre de 1997 y en el recurso antes referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido estimar la demanda interpuesta por el INCASOL y declarar la nulidad por no ser conforme a Derecho de la diligencia de embargo de 14 de Noviembre de 1994 del O.A.L.G.T. de la Diputación de Barcelona y de la traba efectuada sobre la cuenta nº 0049-0329-0000000000 del Banco Central-Hispano de la que es titular la actora. Sin costas".
Contra la anterior sentencia, la representación procesal del Organismo Autónomo Local de Gestión Tributaria de la Diputación Provincial de Barcelona formuló recurso de casación en interés de la Ley, argumentando la procedencia de la vía de apremio, y de las consiguientes diligencias de embargo, para el cobro de sus deudas tributarias aun cuando estas procedan de organismos autónomos de la Generalidad de Cataluña, e interesando de la Sala sentara doctrina en los términos que después se expondrán en la fundamentación jurídica.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 19 de los corrientes, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Se impugna, en virtud de este recurso de casación en interés de la Ley, conforme consta en los antecedentes, la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 16 de Diciembre de 1997 , que estimó el recurso interpuesto por el Institut Català del Sòl (INCASOL), Organismo Autónomo de la Generalitat de Catalunya, contra resolución del, a su vez, Organismo Autónomo de Gestión Tributaria de la Diputación Provincial de Barcelona, por el que, tras lascorrespondientes actuaciones administrativas de notificación y requerimiento de pago de determinadas liquidaciones en concepto de Impuesto sobre Bienes Inmuebles del Ayuntamiento de San Celoni, y tras la expedición de las oportunas certificaciones de descubierto y providencias de apremio al no haber sido satisfechas en período voluntario por el organismo de referencia, se decretó y practicó diligencia de embargo en cuenta corriente bancaria de su titularidad por importe total de 332.925 ptas, según el recurrente, y de 247.893 ptas, según la sentencia. Este extremo es aquí indiferente, habida cuenta que solo tendría trascendencia si hubiera sobrepasado la suma de un millón de pesetas, porque entonces, al haber sido posible el recurso de casación para unificación de doctrina - art. 102.a).2 de la Ley de esta Jurisdicción, versión de la Ley de 30 de Abril de 1992, aquí aplicable, hoy art. 96.3 de la vigente , que ha elevado la cifra a tres millones de pesetas-, dado que en la exposición de la entidad recurrente se reconoce la oposición de la sentencia ahora impugnada a otras de la misma Sala del propio Tribunal Superior, e incluso de otros, no hubiera sido admisible el presente recurso de casación en interés de Ley, que es subsidiario respecto a las otras dos modalidades casacionales, como reiteradamente tiene declarado esta Sala y como, asimismo, se desprende del art. 102.b) de la citada Ley Jurisdiccional y hoy del art. 100 de la vigente.
El núcleo básico de la impugnación en el recurso contencioso administrativo decidido en la instancia, por propia concreción de la sentencia aquí recurrida, si bien, como antes se dijo, se refería a la legalidad de la diligencia de embargo practicada para el cobro de Impuestos del Ayuntamiento de San Celoni sobre caudales pertenecientes al citado organismo autónomo comercial de la Generalidad de Cataluña, quedó centrado, en realidad y a la vista del contenido de su argumentación, en el tema relativo a si las Entidades locales, para la exacción de tributos e ingresos de Derecho Público a percibir por su Hacienda, pueden decretar y practicar diligencias de embargo respecto de caudales o bienes pertenecientes al patrimonio de organismos autónomos o administraciones públicas integradas en la referida Generalitat en los procedimientos de apremio abiertos para su percepción o, incluso, si pueden seguir o nó dichos procedimientos.
La sentencia impugnada entendió, en efecto, coincidiendo con los argumentos del Institut actor en la instancia, que la diligencia de embargo en ella cuestionada infringía el art. 13.3 de la Ley 10/1982, de Fiances Públiques de Catalunya , con arreglo a la cual "las deudas de la Generalitat no podrán ser exigidas por el procedimiento de apremio", y también el art. 10 de la Ley de la Empresa Pública Catalana 4/1985, de 29 de Marzo, en cuanto determinaba que "las obligaciones contraídas por las entidades señaladas por el art. 1.a ) [se refiere el precepto a las entidades autónomas de carácter comercial, industrial o financiero] no podrán ser exigidas por la vía de apremio, con la excepción de los créditos liquidados a favor de la Hacienda del Estado o de la Generalitat y de los garantizados con fianza o hipoteca". Como quiera que el Institut Català del Sòl, de acuerdo con su Ley creadora - Ley 4/1980, de 16 de Diciembre - es un organismo autónomo adscrito al Departamento de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad y, además, de naturaleza o carácter comercial, conforme reconoció la Ley 16/1993, de Presupuestos de la Generalidad para 1994 en su Anexo V , le es aplicable el mencionado art. 10 de la Ley de la Empresa Pública Catalana y consecuentemente, no podrá seguirse el procedimiento de apremio para el cobro de sus deudas tributarias. Esta conclusión, según la sentencia, no se ve desvirtuada por lo que dispone el art. 2.2 de la Ley de Haciendas Locales , porque, a su juicio, este no hace otra cosa que reproducir para la Hacienda Local lo establecido en el art. 31 de la Ley General Presupuestaria para la estatal, y en este artículo y en el siguiente -32 - se hace sólo referencia a las prerrogativas de la Hacienda para el cobro de tributos y cantidades que deba percibir en concepto de ingresos de Derecho Público y, en concreto, a las reguladas en los arts. 71, 73, 74 y 75 de la Ley General Tributaria , esto es, a los derechos de prelación, preferencia, afección y retención, entre los cuales no está el de utilización del procedimiento de apremio. Por último, la sentencia considera una simple expectativa y materia de "lege ferenda" la embargabilidad de bienes, derechos, valores y fondos públicos, que está contradicha por los preceptos apuntados.
En este contexto, el Organismo Autónomo de Gestión Tributaria de la Diputación de Barcelona interesa de la Sala la fijación de doctrina en el sentido de reconocer la procedencia de la "prosecución del procedimiento de apremio y consiguiente embargo por la Administración Local, en los supuestos e impago de deudas de derecho público liquidadas a los Organismos autónomos de carácter comercial de la Generalidad de Cataluña, y también en el sentido de reconocer procedente, la consideración del privilegio de inembargabilidad de los bienes de las Administraciones públicas de forma no absoluta, en aplicación de los principios constitucionales resultando, en consecuencia, "susceptibles de ejecución forzosa los bienes patrimoniales en los supuestos en los que hubieren practicado los requerimientos de pago legalmente exigibles".
La Sala, a la vista de cuanto se ha expuesto, ha de concluir la procedencia de sentar doctrina, en términos generales y con las matizaciones que luego se expresarán, conforme a lo solicitado. La doctrina contenida en la sentencia impugnada contraría no solo la seguida por la misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña -vgr. la de 12 de Junio de 1993 , que cita otras anteriores-, sino laprofesada, asimismo, por otras Salas Territoriales de la misma Jurisdicción y por la doctrina del Tribunal Constitucional en punto a la posibilidad de embargo de bienes patrimoniales de las administraciones públicas para pago de obligaciones por ellas contraídas y singularmente de deudas tributarias y otras obligaciones de Derecho público. La cuantía mínima de la pretensión para poder tener acceso a la modalidad casacional para unificación de doctrina -superior al millón o a los tres millones de pesetas, respectivamente, según se trate, como antes se dijo, de la regulación de este recurso en la anterior y en la vigente Ley Jurisdiccional- elimina el obstáculo que en otro caso existiría para la viabilidad de este recurso en interés de la Ley que no la alcanza, dado su carácter subsidiario respecto de ella y de la ordinaria, como también antes se dijo. Es evidente la gravedad de los daños que la doctrina seguida por la sentencia puede producir en los intereses generales, tan pronto se considere que viene a privar a las administraciones locales de la posibilidad de utilizar, cumpliendo las prevenciones legales, los procedimientos de apremio y de practicar en ellos las diligencias de ejecución precisas para la recaudación de sus créditos tributarios cuando el sujeto obligado sea una administración u organismo público integrado en la Generalitat de Catalunya no obstante haberse observado las garantías, requerimientos de pago y notificaciones legalmente establecidas, limitando así, sin fundamento legal que lo autorice como enseguida se verá, y de modo considerable, su capacidad de financiación. Por otra parte, el Organismo Autónomo Local de Gestión Tributaria de la Diputación Provincial de Barcelona es un ente instrumental de la referida Diputación, creado para atender la gestión recaudatoria de los ingresos de Derecho público de entidades locales que se la hubieran delegado, como es el caso del de San Celoni, al amparo de lo establecido en el art. 7º de la Ley de Haciendas Locales , y es, por tanto, entidad legitimada, como parte que fué, además, en la instancia, para interponer el presente recurso de casación. Se dan, por consiguiente, las condiciones necesarias para la viabilidad del recurso, si la sentencia impugnada merece, como enseguida se razonará, el calificativo de errónea.
En efecto; independientemente de las exenciones subjetivas establecidas en las leyes que puedan, en su caso, afectar a los organismos autónomos comerciales de la Generalitat de Catalunya, como el Institut Català del Sòl aquí considerado, que fué tema totalmente excluido de enjuiciamiento en la primera instancia y que según reconocen las partes fué objeto de impugnación jurisdiccional independiente, no puede haber duda alguna acerca de la compatibilidad que es necesario reconocer entre los arts. 13.3 y el 10, respectivamente, de las Leyes del Parlament de Catalunya 10/1982, de Fiances Públiques, y 4/1985 de la Empresa Pública, y el art. 2.2 de la Ley de Haciendas Locales . Si bien de aquellos preceptos puede desprenderse la prohibición de exigir por la via de apremio "las deudas de la Generalitat" y las obligaciones, de, entre otras, las entidades autónomas de carácter comercial, como es el Instituto tantas veces mencionado, es lo cierto, sin embargo, que el precitado art. 2.2 de la Ley de Haciendas Locales -Ley 39/1988, de 28 de Diciembre - determina claramente que "para la cobranza de los tributos y de las cantidades que como ingresos de Derecho público deber percibir la Hacienda de las Entidades Locales..., dicha Hacienda ostentará las prerrogativas establecidas legalmente para la Hacienda del Estado y actuará, en su caso, conforme a los procedimientos administrativos correspondientes". Entonces, la excepción reconocida por el meritado art. 10 de la Ley Catalana 4/1985 respecto de la prohibición de utilizar la vía de apremio para la exacción de las obligaciones contraidas por las entidades u organismos comerciales, industriales o financieros de la Generalitat cuando se trate de créditos liquidados a favor de la Hacienda del Estado o de la expresada Generalitat, ha de verse lógicamente ampliada a los créditos liquidados en favor de la Hacienda de las Entidades Locales por imperativo de lo establecido en este precepto de la Ley mencionada 39/1988 .
Por otra parte, el argumento de la sentencia de que este art. 2.2 de la Ley últimamente citada solo había reproducido para las Haciendas Locales lo establecido para la estatal en la Ley General Presupuestaria -arts. 31 y 32 - y, por ende, solo se podía referir a los derechos de prelación, preferencia, afección y retención y nó al de utilización del procedimiento de apremio y de las medidas ejecutivas que este conlleva, ha de ser rechazado con la sola consideración de que el Texto Refundido de dicha Ley -el aprobado por Real Decreto Legislativo 1091/1988, de 23 de Septiembre , que sería el aquí aplicable-, en su art. 32, no solo se refería a las prerrogativas de la Hacienda estatal reguladas en los arts. 71,73, 74 y 75 de la Ley General Tributaria, sino también a las recogidas en los arts. 11, 112 y 126 de la misma, según la ampliación introducida en el precepto por la Ley 8/1989, de 13 de Abril, de Tasas y Precios Públicos, en el último de cuyos artículos -el 126 de la L.G.T.- estaba expresamente prevista la recaudación de tributos por vía de apremio -redacción del precepto anterior a la Ley 25/1995, de 20 de Julio - y lo está implícitamente en el vigente, como parte del período ejecutivo y en relación con los arts. 91 y siguientes del Reglamento General de Recaudación de 20 de Diciembre de 1990 .
La argumentación, además, contenida en la sentencia recurrida respecto de la "inembargabilidad de los bienes, derechos, valores y fondos públicos, (salvando el art. 132.1 de la Constitución )" como obstáculo al reconocimiento de la posibilidad de utilización del procedimiento de apremio contra las cuentas corrientes del Institut Català del Sòl para la cobranza de los ImpuestosMunicipales al principio señalados, debe considerarse, asimismo, errónea, tan pronto se tenga en cuenta que, con arreglo a reiterada doctrina constitucional, "el privilegio de la inembargabilidad solo alcanza a los bienes que estén destinados a la realización de actos "iure imperii", pero no a aquellos destinados a la realización de actividades "iure gestionis", porque una interpretación de las normas que condujera a mantener la imposibilidad absoluta de ejecución de las Administraciones públicas debía considerarse vulneradora del art. 24.1 de la Constitución - STC /1992, de 1º de Julio -, y más aun cuando la Norma Fundamental -art. 132.1 - solo refiere la inembargabilidad a los bienes de dominio público y a los comunales. Más recientemente, el mismo Supremo Intérprete de la Constitución admite la susceptibilidad de embargo de "bienes patrimoniales no afectados a un uso o servicio público" - SS.T.C. 166/1998, y 211/1998, de 27 de Octubre -, hasta el extremo de considerar inconstitucional en la primera de las dos sentencias acabadas de mencionar el último inciso, "bienes en general", del ap. 2 del art. 154 de la Ley de Haciendas Locales , precisamente por la amplitud y generalidad de esta expresión y por no incluir la excepción al principio de inembargabilidad que dichos bienes en las expresadas condicionen significaban.
Por las razones expuestas, se está en el caso de estimar el recurso y, sin incidencia en la situación jurídica particular derivada de la sentencia recurrida, sentar la doctrina interesada en el escrito de interposición con las matizaciones que en el fallo se expresan. Y todo ello sin que, por la estructura de este recurso y al no existir contención en la versión anterior a la establecida por la vigente Ley de esta Jurisdicción de 1998, sea procedente hacer pronunciamiento particularizado alguno sobre costas.
En su virtud, en nombre del Rey y en la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que, estimando, como estimamos, el recurso de casación en interés de la Ley, interpuesto por el Organismo Autónomo Local de Gestión Tributaria de la Diputación Provincial de Barcelona contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción, Sección Tercera, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, debemos declarar, y declaramos, procedente sentar doctrina en el sentido de reconocer que las Entidades Locales, para la cobranza de tributos liquidados a organismos autónomos de carácter comercial de la Generalitat de Catalunya y sin perjuicio de las exenciones que puedan serles aplicables, puedan utilizar el procedimiento de apremio y, dentro de él, decretar y practicar las diligencias de embargo que resulten pertinentes; y, asimismo, reconocer también la procedencia de la ejecución forzosa sobre los bienes patrimoniales de tales organismos que no estuvieren afectos a uso o servicio público, una vez cumplidas las prevenciones establecidas en la Ley en punto a requerimiento de pago y notificaciones y con sujeción al procedimiento legalmente establecido. Todo ello sin afectar a la situación jurídica definida en la sentencia impugnada y sin hacer particular pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que como secretario de la misma CERTIFICO.
