STS, 12 de Mayo de 2006

El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 2 de Almería dictó, con fecha 10 de diciembre de 2004, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 525 de 2004 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO: Estimo el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la entidad mercantil "PROMOCIONES LA TORRE DEL MIRADOR, S.L.," frente a la resolución de la SECRETARIA GENERAL TECNICA DE LA CONSEJERIA DE GOBERNACION DE LA JUNTA DE ANDALUCIA, de fecha 29 de julio de 2004, que desestima el recurso de alzada formulado contra la resolución de la DELEGACION DEL GOBIERNO DE LA JUNTA DE ANDALUCIA DE ALMERIA, de fecha 27 de noviembre de 2003, dictada en el expediente número 190/03, y, en consecuencia, anulo dichos actos por no ser conformes a derecho, y sin hacer expresa declaración sobre las costas causadas en este recurso».

Dicha sentencia se basa en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Por tener carácter preferente, es preciso abordar el examen del motivo alegado por la parte actora, basado en la caducidad de la acción sancionadora para perseguir la infracción, conforme a lo dispuesto por el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio , que regula las infracciones y sanciones en materia de defensa del consumidor. Dice la actora que, si el informe pericial es de fecha 31 de diciembre de 2002 y la notificación del acuerdo de iniciación es de fecha 2 de julio de 2003, es evidente que, en aplicación de dicho artículo 18, y habiendo transcurrido seis meses, el expediente en cuestión ha incurrido en caducidad. La Administración replica que, respecto a la caducidad de la acción para sancionar, el día inicial del plazo de los seis meses al que alude el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983 viene determinado por el momento en que han finalizado las diligencias practicadas dirigidas a la comprobación de las denuncias presentadas por los particulares. En el caso de autos, la Administración afirma que dicho momento se produjo el día 28 de marzo de 2003, fecha en la cual tiene entrada en la Delegación del Gobierno el informe pericial emitido por la empresa "REVSIS, S.L.". Por tanto, a juicio de la Administración, entre la fecha de entrada del citado informe y la de la notificación del acuerdo de iniciación, 7 de julio de 2003, no transcurrió el plazo de caducidad de seis meses. El precitado precepto establece que "caducará la acción para perseguir las infracciones cuando conocida por la Administración la existencia de una infracción y finalizadas las diligencias dirigidas al esclarecimiento de los hechos, hubieran transcurrido seis meses sin que la autoridad competente hubiera ordenado incoar el oportuno expediente". La quaestio iuris radica en la decisión acerca de la reputación o no de ineluctable del informe cometido por la Administración a la empresa privada "REVSIS", pues, si se culminara en sentido positivo, significaría que el plazo para el cómputo del plazo de caducidad habría que diferirlo a la fecha de la entrada del informe en el órgano administrativo competente, de donde se seguiría que la acción para castigar de la Administración permanecía incólume. En cambio, si se entendiera que, a la fecha de la denuncia de los tres compradores de viviendas, la Administración disponía de todos los elementos de los tipos administrativos sancionados, aquella acción habría caducado. En este sentido, y en lo que resulte de aplicación al caso de autos, destacadamente en lo que atañe al día inicial del cómputo, la sentencia de este Juzgado número 175/04, de 20 de septiembre de 2004 (recurso número 322/04 ), que cita otras de este mismo Juzgado, en su fundamento jurídico segundo, razona que, "... desde la fecha en que presuntamente se cometieron las infracciones, 3 de septiembre de 2002, fecha del acta de inspección (número 760/02; vid. folios 21 y 22), hasta la fecha de la notificación de la resolución sancionadora, 1 de agosto de 2003 (vid. folio 53), transcurrió el plazo legal de caducidad de diez meses, siendo el dies a quo del cómputo del plazo para la tramitación y resolución del procedimiento sancionador el día de la denuncia correctamente extendida y notificada, como declara la sentencia de la Sección Tercera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 23 de mayo de 2001, dictada en el recurso de casación en interés de ley número 3990/2000 (ponente, Excmo. Sr. D. Oscar González González), que cita la de la misma Sala, de fecha 15 de noviembre de 2000, que, aunque referidas a la materia de transportes y de circulación, su doctrina es de perfecta aplicación al caso que nos ocupa, dado que de lo que se trata, como señala la calendada sentencia del Tribunal Supremo de 23 de mayo de 2001 , es que existan -a la fecha de la denuncia, se entiende-, los elementos subjetivos y objetivos de la infracción, aunque no exista materialmente procedimiento. De aceptarse la tesis de la Administración, como ya ha sostenido este Juzgado en varias sentencias (entre ellas, las sentencias número 3/04, de 8 de enero de 2004 y 22/04, de 4 de marzo de 2004 , por citar las más recientes), se infringiría el principio de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución Española ), ya que, concurriendo todos aquellos elementos de las infracciones administrativas (como es el caso de autos, en el que, desde la fecha del acta de inspección se conocía la identidad del presunto infractor -la mercantil promotora- y el modelo de contrato empleado por la promotora en la venta de vivienda, esto es, se conocían los elementos subjetivos y objetivos de los tipos administrativos sancionados, quedaría al albur de la mera voluntad del órgano titular de la potestad sancionadora fijar el dies a quo inicial del cómputo del plazo de caducidad, pudiendo diferirlo indefinidamente, a su conveniencia, a la data del acuerdo de iniciación". Pues bien, el examen del expediente administrativo revela que la Administración consumió sobradamente el plazo de caducidad de seis meses de que disponía para incoar el expediente administrativo sancionador, por cuanto las deficiencias que cimentaron las sanciones impuestas por la Administración (filtraciones de agua en las ventanas cuando llovía) constaban desde la fecha de las denuncias, producidas en agosto de 2002. En efecto, las denuncias que encabezan el expediente administrativo, formuladas por D. Jose Manuel (vid. folio 21), D. Ernesto (vid. folio 24) y D. Luis Manuel (vid. folio 27), ponían de manifiesto que, cuando llovía, se producían filtraciones en distintas ventanas de las viviendas adquiridas, deficiencias tan simples de comprobar que no reclamaban la intervención de ningún informe pericial (otra cosa sería v.gr., la comprobación de la existencia de vicios o defectos ocultos), y, sobre todos, parece de todo punto desproporcionado, a la vista de una comprobación tan elemental, que la empresa privada "REVSIS, S.L." emita el informe casi cuatro meses después de cometido (se encargó el 2 de diciembre de 2002 y tuvo entrada en la Delegación el día 28 de marzo de 2003; vid. folios 53 y 58 y siguientes), conducta que, además de incontrolable, supone remitir, en cierto modo, a la voluntad de una empresa privada la determinación del día inicial del cómputo del plazo de caducidad, lo que, desde luego, pugna con el principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 de la Constitución Española ). En definitiva, los hechos ab initio, esto es, desde la fecha de las denuncias, en agosto de 2002, estaban suficientemente claros, de modo que la Administración debió incoar el expediente administrativo sancionador dentro del plazo de seis meses contados desde el día siguiente a aquella fecha y no diferirlo no ya sólo a la fecha de entrada del informe, 28 de marzo de 2003, sino a la de 25 de junio de 2003 (vid. folios 81 y 82), es decir, con una dilación de más de diez meses desde que la Administración tuvo conocimiento de unos hechos que, ab origine, presentaban los contornos jurídicos de las infracciones finalmente sancionadas. La estimación del expresado motivo, la caducidad de la acción para sancionar, por su propia naturaleza, impide el examen de fondo de las cuestiones planteadas».

Mediante providencia de fecha 13 de diciembre de 2004, el Juzgado, dado que la sentencia era firme, acordó que se comunicase a la Consejería de Gobernación que la llevase a puro y debido efecto, y el Letrado de la Junta de Andalucía pidió, con fecha 14 de febrero de 2005, al Juzgado que le entregase copia certificada de la sentencia en la que constase la fecha de su notificación con el fín de deducir frente a ella recurso de casación en interés de la Ley, a lo que dicho Juzgado accedió.

Con fecha 14 de marzo de 2005 la Letrada de la Junta de Andalucía presentó ante esta Sala del Tribunal Supremo escrito de interposición de recurso de casación, aduciendo que el cómputo de la caducidad del procedimiento no puede iniciarse cuando la Administración se encuentra desarrollando actividades de investigación y no está inactiva, lo que reviste singular trascendencia en materia de consumo en que la Administración conoce la existencia de las infracciones en virtud de denuncia de los particulares, lo que requiere llevar a cabo determinadas diligencias para esclarecer los hechos denunciados, a diferencia de lo que sucede cuando un Inspector de consumo levanta acta de infracción, a pesar de lo cual el Juzgado ha entendido erróneamente que el cómputo del plazo de caducidad debe hacerse desde la fecha de la recepción por la Administración de la denuncia al constar en la misma elementos suficientes para poder incoar el procedimiento sancionador, de manera que los informes periciales recabados por la Administración no eran imprescindibles, sin que la doctrina jurisprudencial en materia de transportes y circulación sea trasladable a la de consumo porque el plazo de caducidad del artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983 viene referido a la acción para sancionar, contemplando esa doctrina jurisprudencial la caducidad del procedimiento sancionador, y, además, en los casos de transportes y circulación existe un boletín de denuncia extendido por autoridad pública que es notificada al presunto infractor, mientras que en este caso hay una mera denuncia formulada por un particular, razón por la que se pretende la fijación de una doctrina legal clara que vincule a todos los jueces y tribunales inferiores, por la que se declare que «el cómputo del plazo de caducidad de la acción, para perseguir infracciones en materia de consumo, no comienza el día de la denuncia sino cuando concluyan todas las diligencias que para el esclarecimiento de los hechos denunciados realice la Administración», solicitando que esta Sala dicte sentencia, cuya parte dispositiva contenga la expresada declaración.

Constando que la sentencia recurrida fue notificada el día 14 de diciembre de 2004, esta Sala tuvo por deducido contra ella recurso de casación en interés de la Ley por la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía, representada por la Letrada de la Junta de Andalucía, y ordenó reclamar al Juzgado que la dictó los autos y que emplazase a cuantos hubiesen sido parte en los mismos, lo que dicho Juzgado cumplió, remitiendo también copia compulsada del expediente administrativo, por lo que, mediante providencia de 28 de septiembre de 2005, se confirió traslado al Abogado del Estado, en la representación que le es propia, para que, en el plazo de treinta días, formulase las alegaciones que tuviese por conveniente, lo que llevó a cabo mediante escrito presentado con fecha 8 de noviembre de 2005, aduciendo que la sentencia recurrida aplica la doctrina que la Administración autonómica pretende que esta Sala declare, es decir que el plazo de caducidad de la acción para sancionar en materia de consumo debe iniciarse desde el momento en que concluyan las diligencias que realice la Administración para esclarecer los hechos constitutivos de infracción, por lo que si los hechos son claros no procede esperar la práctica de una diligencias innecesarias para su esclarecimiento, fijándose el inicio del cómputo del plazo de caducidad en la circunstancia del esclarecimiento de los hechos y no en la terminación de unas diligencias superfluas, de manera que la sentencia recurrida no interpreta el precepto sobre la caducidad en el sentido de que el inicio del cómputo deba hacerse desde la denuncia sino que, como lo que persiguen las diligencias previas es el esclarecimiento de los hechos, cuando los hechos son claros a partir de la denuncia no es precisa la práctica de unas diligencias inútiles y, por tanto, el plazo de la caducidad no puede computarse en este caso desde la finalización de éstas, de manera que la interpretación realizada por el Juzgado no es gravemente dañosa para el interés general y errónea, aunque no la comparta la Administración autonómica recurrente, terminando con la súplica de que se declare improcedente el recurso de casación planteado porque la sentencia recurrida no es gravemente dañosa para el interés general ni errónea.

Mediante diligencia de ordenación, de fecha 15 de noviembre de 2005, se pasaron las actuaciones para dictamen al Ministerio Fiscal, que lo evacuó con fecha 12 de diciembre de 2005, considerando que la resolución dictada por el Juzgado es gravemente dañosa para el interés general porque existen denuncias numerosísimas sobre actividades inmobiliarias irregulares y resulta necesario proceder antes a su comprobación mediante la práctica de diligencias por la Administración, y es también errónea porque el procedimiento sancionador en el caso enjuiciado por el Juzgado de instancia se incoó en virtud de denuncia, lo que hacía necesaria la utilización de una pericia técnica para esclarecer los hechos, y sólo cuando ésta se practicó fue posible la iniciación del expediente sancionador, mientras que la sentencia recurrida mantiene un criterio extremadamente subjetivo para interpretar el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983 , al someter la decisión de practicar actos de esclarecimiento a la particularidad propia de cada caso, acogiéndose a parámetros circunstanciales e inseguros, y así no alude al sistema de comprobación simple que le hubiese bastado a la Administración para constatar los hechos y evitar la caducidad, sin que exista otro medio más eficaz que el utilizado a través de una prueba pericial de las filtraciones, concluyendo que, a su parecer, procede acceder al recurso de casación en interés de la Ley.

Mediante diligencia de ordenación, de fecha 16 de diciembre de 2005, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 26 de abril de 2006, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

Plantea en este recurso de casación en interés de la Ley la representación procesal de la Administración de la Comunidad autónoma de Andalucía que la interpretación que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo ha realizado del precepto contenido en el artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio , que regula las infracciones y sanciones en materia de consumo, es gravemente dañosa para el interés general y errónea, al entender que el cómputo del plazo de caducidad para perseguir las infracciones en materia de consumo se inicia desde que la Administración recibe la denuncia, cuando lo cierto es que dicho cómputo sólo se inicia cuando concluyen las diligencias que, para el esclarecimiento de los hechos denunciados, realice la Administración.

El juzgador de instancia no declara lo que se indica en este recurso por la Administración autonómica, sino que, por el contrario, viene a sostener idéntica interpretación del aludido artículo 18.2 del Real Decreto 1945/1983, de 22 de junio , con una diferencia trascendental, determinante de que la interpretación efectuada por dicho Juez sea la correcta y la del representante procesal de la Administración recurrente desacertada.

La diferencia radica en que en la sentencia recurrida se declara que el referido cómputo del plazo de caducidad se inicia cuando concluyen las diligencias que para el esclarecimiento de los hechos denunciados debe realizar la Administración, de modo que si ésta practica diligencias innecesarias para esclarecer tales hechos, el cómputo del plazo de caducidad se iniciará a partir de que resulten claros y no cuando han finalizado esas diligencias superfluas para esclarecerlos, que fue lo sucedido en el caso enjuiciado.

En la sentencia se declara abiertamente (penúltimo párrafo del fundamento jurídico segundo) «que los hechos, ab initio, esto es, desde la fecha de las denuncias, en agosto de 2002, estaban suficientemente claros».

Con tal declaración fáctica, derivada de la valoración de las pruebas que el juzgador realiza en el párrafo anterior del mismo fundamento jurídico, desaparece la premisa en que se basa el recurso de casación en interés de la Ley, pues el Juez de lo Contencioso-Administrativo no afirma que el cómputo del plazo de caducidad deba iniciarse desde la denuncia recibida por la Administración en cualquier caso, sino sólo cuando los hechos estén suficientemente claros, como, a su juicio, lo estaban en el supuesto examinado, no pudiendo ser objeto de este singular, y no jurisdiccional, recurso de casación en interés de la Ley la valoración de las pruebas realizadas por el juez o tribunal de instancia, pues su finalidad queda reducida a constatar si la resolución pronunciada por aquéllos es gravemente dañosa para el interés general y errónea, partiendo siempre de los propios hechos declarados probados en ella.

La Administración autonómica recurrente intenta que en esta casación atípica partamos nosotros de un hecho diferente de aquél que declara probado el juez, cual es que, en contra de lo afirmado en la sentencia recurrida, los hechos denunciados no estaban suficientemente claros, lo que no es posible con un correcto entendimiento del artículo 100 de la Ley de esta Jurisdicción , razón por la que el recurso interpuesto no puede prosperar.

La declaración de no haber lugar al recurso de casación en interés de la Ley comporta la imposición de las costas procesales causadas a la Administración autonómica recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero de dicho precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de representación y defensa de la Administración General del Estado, a la cifra de tres mil euros, dada la actividad desplegada por el Abogado del Estado al formular sus alegaciones.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.