STS, 22 de Julio de 2002
| Ponente | Rafael Fernández Montalvo |
| ECLI | ES:TS:2002:5593 |
| Número de Recurso | 8066/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 22 de Julio de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintidós de Julio de dos mil dos.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 8066/1997, interpuesto por el Procurador de los Tribunales don Manuel Ramiro López Fernández, en nombre y representación del Ayuntamiento de Sarria (LUGO), contra la sentencia, de fecha 27 de junio de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 7548/95, en el que se impugnaba resolución, de 30 de enero de 1995, de la Dirección Provincial del Instituto Nacional de Empleo (INEM) de Lugo, por la que se acordaba el reintegro al Tesoro Público por dicho Ayuntamiento de la cantidad de 23.080.760 pesetas, por una indebida aplicación de fondos no acogida en la subvención otorgada a Escuela Taller "Camino de Santiago". Ha sido parte recurrida la Administración del Estado, representada por el Abogado del Estado.
En el recurso contencioso-administrativo núm. 7548/95 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se dictó sentencia, con fecha 27 de junio de 1997, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo deducido por el AYUNTAMIENTO DE SARRIA (LUGO) contra Resolución de 30-1-95 acordando que la Escuela Taller Camino de Santiago debe reintegrar al Tesoro Público la cantidad de 23.080.760 pts. dictado por el MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL. Sin imposición de costas" (sic).
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal del Ayuntamiento de Sarria se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 15 de octubre de 1997, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia estimatoria del mismo por los motivos que alega [y], casando la recurrida que dictó la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia con fecha 27 de junio de 1997 y resolviendo sobre los términos del debate, acuerde la estimación de la demanda conforme a lo interesado en el suplico de la misma, satisfaciendo cada parte sus costas en este recurso.
El Abogado del Estado, en la representación que le corresponde, formalizó, con fecha 11 de marzo de 1998, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación de éste y la confirmación de la sentencia recurrida.
Por providencia de 23 de mayo de 2002, se señaló para votación y fallo el 16 de julio siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
El recurso de casación se basa en cuatro motivos. Los tres primeros formulados al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante); y el cuarto al amparo del artículo 95.1.3º LJ.
Este último que, dada su naturaleza y eventuales efectos, ha de ser objeto de examen prioritario, es por infracción del artículo 13 de la Orden de 29 de marzo de 1988 y de los artículos 102, 103 y concordantes de la Ley de 26 de noviembre de 1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en lo sucesivo). Y se razona argumentado que la exclusión de partidas por el INEM, en contra de las previsiones del Proyecto y Presupuesto inicial, que sirvieron de base al cálculo de la concesión [de la subvención] defrauda la legítima expectativa del Ayuntamiento e implica "una retractación arbitraria por parte del INEM y no sujeta a regla ni pauta legal".
El artículo 13 de la citada Orden prevé que si se comprueba que las ayudas se han aplicado a una finalidad distinta para la que fueron concedidas, puedan anularse total o parcialmente, exigiendo en su caso su devolución. Pero tal precepto está estableciendo la necesidad de un expediente de anulación, del que la devolución subsiguiente pueda ser consecuencia. "O sea, hace falta una resolución previa de anulación, que en nuestro caso no ha mediado" (sic).
La resolución recurrida realiza una revisión del acuerdo de la propia Administración sin someterse a procedimiento alguno que tenga acogida en el Título V de la Ley de Procedimiento Administrativo, de 17 de julio de 1958 (LPA, en adelante), ni en el VII de la LRJ y PAC. Se prescinde de todo procedimiento y se incurre por ello en la nulidad de pleno derecho, según el artículo 62.1.e) LRJ y PAC, y 47, c) LPA. Y si no se acoge esta conceptuación jurídica habría de entrar en juego la anulabilidad del artículo 63 LRJ y PAC.
Del propio enunciado y desarrollo del motivo resulta cuan alejado se está del verdadero sentido y significado de la vía procesal del artículo 95.1.3º LJ que se señala como cauce habilitador del motivo. En este precepto se alude a un "quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte", infracción que en ningún caso se habría producido, ni aun admitiendo dialécticamente la omisión del procedimiento administrativo a que alude el Ayuntamiento recurrente, pues tal ausencia procedimental sería, en su caso, merecedora de consideración a través del artículo 95.1.4º; esto es, como "infracción de normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".
Más, en todo caso, tampoco puede compartirse el criterio de que hubiera de seguirse el procedimiento establecido para la revisión de los actos administrativos en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Pues cuando se trata del reintegro de subvenciones por indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no existe propiamente una revisión de un acto nulo del artículo 102 LRJ y PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 LRJ y PAC, sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; entre ellos, precisamente, el del reintegro o devolución de las cantidades a las que se ha dado un destino diferente del que representa la finalidad para la que se otorgó la subvención. Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento que no se revisa ni anula, en sentido propio. Por el contrario, representa la eficacia que corresponde a la condición, una vez incumplida, con que se concede la subvención y que expresamente se contemplaba en el artículo 13 de la Orden de 29 de marzo de 1988 bajo el epígrafe "anulación y reintegro de ayudas".
Al amparo del artículo 95.1.4º LJ se formula el primero de los motivos, por infracción del artículo 9.3 de la Constitución Española (CE, en adelante) y los artículos 1 y 2 del Código Civil (CC, en adelante) por aplicarse retroactivamente la Orden de 3 de agosto de 1994 del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a hechos anteriores a su vigencia, y unas supuestas resoluciones de la Dirección General del INEM, a las que se atribuye fechas de 28 de febrero de 1989 y de 12 de marzo de 1992, que no han sido publicadas en el Boletín Oficial del Estado.
Este motivo, en el planteamiento de la Administración recurrente, tiene relación con el capítulo del reintegro que se pretende fundamentar en un "traspaso de fondos del Módulo A al B por importe de 9.005.335 pesetas"; y se argumenta señalando que es la citada Orden, en su artículo 14, donde por primera vez se establece la devolución, ya que con anterioridad se concedía la subvención globalmente, sin discriminación por módulos. Estos se utilizaban como base de cálculo, a modo de coste en pesetas/hora/alumno, variable según las fases, pero no extraídos de partidas distintas.
Se reitera así un argumento que fue formulado en vía administrativa y en sede jurisdiccional, y recibió respuesta tanto por el órgano administrativo como por la Sala del Tribunal Superior de Justicia, en ninguna de las cuales se hace explícita aplicación de la Orden de 3 de agosto de 1994. Concretamente, en la sentencia recurrida en casación se alude a que "sí hubo exceso entre el coste calculado y la cuantía de cada módulo cuya coincidencia no existió sin que se pueda admitir la existencia de una partida global única y limitación temporal de la revisión" y en el acto administrativo, que resulta confirmado por la sentencia, se mantiene que el artículo 10.1 de la OM de 29 de marzo de 1988, "expresamente determina que la aportación económica del Instituto Nacional de Empleo se determina en la resolución del otorgamiento de beneficios, en la cual se especifican las cuantías que financiarán los módulos A y B", que compensan respectivamente los gastos derivados de la contratación del profesorado y el resto de los gastos, incluido el de personal directivo y de apoyo.
Es este argumento, que no incluye una aplicación retroactiva de ninguna norma, aquel frente al que debe entenderse articulado el motivo. Y aun así no puede ser acogida la tesis del Ayuntamiento recurrente, pues, en primer lugar, es cierta la remisión que hacía ya el artículo 10.1 de la Orden de 29 de marzo de 1988 a la resolución otorgante de la subvención, en la que se determinaba concretamente los costes exclusivos a sufragar, con la precisión de los específicos gastos y cantidades destinadas a ellos. Y, en segundo lugar, no existen grandes diferencias entre la formulación de la Orden de 29 de marzo de 1988 y la de 3 de agosto de 1994, en lo que aquí importa, respecto a la anulación y reintegro de las ayudas. Aquélla contemplaba esta cuestión en el artículo 13 señalando que si se comprobará que las subvenciones y ayudas previstas en la Orden se habían aplicado a una finalidad distinta para la que se concedieron o se incumplió lo establecido en la Orden, en las disposiciones citadas en la misma o en otras de aplicación general, el Director General del INEM podrá anularlas total o parcialmente, exigiendo, en su caso, su devolución mediante la correspondiente resolución administrativa. La segunda Orden, la de 3 de agosto de 1994, trata del reintegro de subvenciones en el artículo 22 para el caso de incumplimiento, por parte del beneficiario de los requisitos y obligaciones exigidas para la concesión, disfrute y justificación remitiéndose a lo establecido en la Ley General Presupuestaria y en el RD 2225/1993, de 17 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de Subvenciones, sin perjuicio de lo establecido en la Ley 8/1988, de 7 de abril, sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social.
Por la misma vía procesal del artículo 95.1.4º LJ, en el motivo que lleva el ordinal segundo, se aduce infracción del artículo 6º.2 de la OM de 29 de marzo de 1988. Se trata de un reproche que se dirige frente a la consideración que al acto administrativo y a la sentencia merece el importe de 1.911.330 destinado a prestar información, asesoramiento y asistencia técnica a alumnos que promovieron una empresa, manteniéndose el contrato laboral de tres profesores durante los tres meses siguientes a la finalización del Proyecto Formativo.
En su argumentación la representación procesal del Ayuntamiento recurrente reproduce el texto del indicado precepto y añade que la sentencia recurrida, en su fundamento tercero, rechaza la alegación de la demanda encaminada a su aplicación por considerar que el precepto contradecía lo establecido en el artículo 3.3 de la misma Orden. Más lo procedente hubiera sido que el Tribunal a quo no se hubiera limitado a constatar tal contradicción sino que hubiera tratado de salvarla mediante la consideración de que el artículo 3.3 era una norma de carácter general y el artículo 6.2 una norma especial relativa a la información, asesoramiento y apoyo de los alumnos que hayan terminado su proceso formativo para establecerse como trabajadores autónomos, promover una empresa o integrarse en una cooperativa.
Es cierto que la argumentación de la Sala de instancia no es lo explícita que debiera. Pero aun así no asiste razón al Ayuntamiento recurrente, al mantener su tesis, porque son perfectamente compatibles los artículos 3.3 y 6.2 de la Orden sin acudir a la relación entre norma general y especial. Pues si transcurrido el plazo de duración del proyecto, previsto en la resolución del INEM, por haber desaparecido los objetivos señalados, se entiende finalizado el programa de Escuela-Taller, como disponía el citado artículo 3.3 de la Orden, la prestación de información, asesoramiento y apoyo a que se refiere el artículo 6.2 corre a cargo de los Organismos o Entidades Promotoras, en este caso el Ayuntamiento de Sarria, o de las propias Escuelas-taller o Casas de Oficio, como es lo que expresamente establece este precepto que invoca a su favor la corporación municipal.
Bajo el ordinal tercero, al amparo del artículo 95.1.4º LJ, se aduce la infracción del artículo 10 de la reiterada Orden de 29 de marzo de 1988, que se pone en directa relación con la declaración de no subvencionables de los gastos de adquisición de instalaciones y equipos ni de cualquier otra inversión.
La propia sentencia recurrida, en su fundamento de Derecho IV declara que "en cuanto a los gastos por inversión en bienes, instalaciones y equipo, en el que se incluyen los de coste de material escolar, material didáctico y depreciación de instalaciones se ha de considerar que sí pueden ser incluidos dentro de la subvención siempre que se hayan justificado conforme al artículo 10 de la OM 29-3-88, entre los que se encontraría el arrendamiento de ciertos bienes, alquiler de transporte de alumnos y profesores y material didáctico y similar". Si ello es así no puede extrañar que para impartir la enseñanza y práctica de jardinería, de albañilería o de cualquier especialidad en la Escuela-Taller se usen los instrumentos y herramientas que enumera.
El motivo tampoco puede ser acogido, pues, de una parte, la resolución de la Dirección General del INEM de 28 de febrero de 1989 indicaba ya el carácter no subvencionable de los gastos derivados de adquisición de instalaciones y equipos ni cualquier otra inversión, por lo que la financiación de tales conceptos correspondía al Ente Promotor; y, de otra parte, los conceptos que pudieran incluirse como subvencionables en el invocado artículo 10 de la Orden de 29 de marzo de 1988 debían haber sido debidamente acreditados. Esto es, las cantidades que se hubieran podido destinar a fines contemplados como subvencionables en dicho artículo 10 tenían que haber sido acreditadas.
Los razonamientos expuestos justifican la desestimación de los motivos de casación aducidos y obligan a declarar no haber al recurso de casación interpuesto, con expresa imposición de las costas a la parte que recurre en casación.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que desestimando todos los motivos de casación aducidos debemos declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Sarria (LUGO), contra la sentencia, de fecha 27 de junio de 1997, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 7548/95. Con expresa imposición de costas a dicha parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
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STS, 3 de Noviembre de 2006
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