STS, 1 de Abril de 2004
| Ponente | Segundo Menéndez Pérez |
| ECLI | ES:TS:2004:2256 |
| Número de Recurso | 5921/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 1 de Abril de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Abril de dos mil cuatro.
VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ARANDA DE DUERO, representado por el Procurador Sr. Estébanez García, y por la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia, contra sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (con sede en Burgos), de fecha 14 de septiembre de 2001, sobre licencia de actividad y obra a la Confederación Hidrográfica del Duero para la construcción del emisario y estación depuradora de Aranda de Duero. Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la mercantil HOSTAL EL VENTORRO, representada por el Procurador Sr. Rojas Santos.
En el recurso contencioso-administrativo número 3/2000 la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Burgos), con fecha 14 de septiembre de 2001, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Se estima el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación de la Cia. Mercantil Hostal El Ventorro, S.L. contra las resoluciones referenciadas en el encabezamiento de esta sentencia por ser los mismos contrarios al ordenamiento jurídico, por lo que procede declarar la nulidad de los acuerdos impugnados, la nulidad de las obras que se están realizando de instalación de la estación depuradora de Aranda de Duero, acordándose la reposición de los terrenos a su estado primitivo. No se hace expresa imposición en cuanto al pago de las costas".
Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación el Abogado del Estado, en la representación que ostenta, formalizándolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a un único motivo por infracción del artículo 4, en relación con los artículos 15 y 20, del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, Decreto de 30 de noviembre de 1961, así como del artículo 11.3 de la Orden de 15 de marzo de 1963.
Y termina suplicando a la Sala que dicte "...sentencia que revoque la sentencia impugnada y declare la validez del emplazamiento de la EDAR a distancia de 1500 metros respecto de núcleo urbano, dada la inexistencia de riesgo, peligro o efectos nocivos derivados de su funcionamiento y de la suficiencia de las medidas correctoras previstas, restableciendo la validez de la Licencia de Actividad en su día otorgada, imponiéndole a la recurrida las costas del recurso".
También ha interpuesto recurso de casación la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE ARANDA DE DUERO, formalizándolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:
Por infracción del artículo 1.7 del Código Civil y artículo 143 y siguientes de la Constitución Española.
Por infracción del artículo 4 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, Decreto de 30 de noviembre de 1961.
Por infracción del artículo 18 de la Ley de la Jurisdicción, por falta de legitimación activa del recurrente "Hostal El Ventorro".
Y termina suplicando a la Sala que dicte "...sentencia por la que se declare haber lugar al Recurso, casando la sentencia recurrida y dictando una nueva por la que se declare no haber lugar al recurso interpuesto en su día por la representación legal de la Entidad Mercantil Hostal El Ventorro, S.L., contra los acuerdos municipales anteriormente señalados, anulando, por no ser conforme a derecho, la sentencia recurrida e imponiendo las costas de la primera instancia a la parte contraria...".
La representación procesal de la mercantil Hostal El Ventorro S.L. se opuso a los recursos de casación interpuestos de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte Resolución en la que se inadmitan dichos recursos o subsidiariamente se desestimen los mismos, confirmando en todos sus extremos la Sentencia recurrida, con expresa imposición de las costas causadas a esta parte a los recurrentes...".
Mediante Providencia de fecha 6 de febrero de 2004 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 17 de marzo del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
La Sala de instancia, en la sentencia ahora recurrida en casación, ha considerado que el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas es de aplicación al caso enjuiciado, al menos -dice- en lo que hace referencia a la distancia exigida en su artículo 4. En consecuencia, entendiendo probado que esa exigencia no se cumple respecto de la localidad de Villalba de Duero, ha estimado el recurso contencioso- administrativo y anulado los acuerdos de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Aranda de Duero de fechas 8 de julio y 4 de noviembre de 1998 que, respectivamente, informó favorablemente la licencia de actividad de depuración de aguas residuales (el primero) y concedió a la Confederación Hidrográfica del Duero las licencias de actividad y de obra solicitadas, de acuerdo con el Proyecto de las Obras del Emisario y Estación Depuradora de Aranda de Duero... visado por el Colegio Oficial con fecha 28 de abril de 1998 (el segundo).
Tanto el recurso de casación interpuesto por la Administración del Estado (en su motivo único) como el interpuesto por el Ayuntamiento de Aranda de Duero (éste en sus motivos primero y segundo), denuncian la aplicación indebida del citado artículo 4. Aquél, dicho ahora en síntesis, por entender que la regla de distancia mínima es aplicable exclusivamente a establecimientos fabriles y no, por tanto a una Estación Depuradora de Aguas Residuales, y porque no consta acreditada la realidad de riesgos efectivos, peligros o consecuencias nocivas, ni la inadecuación de las medidas correctoras previstas. Éste, dicho también en síntesis, por entender que aquel artículo 4 carece de vigencia en la Comunidad Autónoma de Castilla y León, por mor de lo previsto en la Disposición Transitoria de la Ley de dicha Comunidad número 5/1993, de 21 de octubre, sobre Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas; por ser el emplazamiento elegido el que indica el Plan General de Ordenación Urbana y por tratarse de una norma que admite excepciones (en los artículos 15 y 20 de aquel Reglamento) si se eliminan los efectos nocivos y peligrosos mediante la incorporación de las correspondientes medidas correctoras.
Pero además, el recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento añade, en el motivo tercero, que ha sido infringido el artículo 18 (sic) de la Ley de la Jurisdicción, pues la actora (mercantil propietaria de un establecimiento hotelero sito a 150 metros del lugar elegido para el emplazamiento de la depuradora) carece de interés legítimo para exigir que ésta se separe más de 2000 metros del pueblo de Villalba de Duero, del que no es ni siquiera vecino, correspondiendo la defensa de los intereses de tal municipio a su Ayuntamiento.
Empezando, por razones de método, por este último motivo, clara es la procedencia de su desestimación, pues una cosa es el interés legítimo, determinante de la legitimación procesal y concurrente, como parece obvio, en quien ve perjudicado su interés empresarial por la proximidad de una actividad molesta e insalubre (así calificada, según se dice en la sentencia recurrida, por la Comisión Provincial de Actividades Clasificadas en su sesión de fecha 14 de octubre de 1998), y otra los motivos que el legitimado utiliza para impugnar el acto administrativo que le perjudica, que pueden ser al menos, sin límite ni exclusión en cuanto a ellos, todos los que por razones materiales (no formales) y objetivas (no subjetivas) determinan, a su juicio, la disconformidad a Derecho del acto administrativo impugnado.
Además de lo anterior, aplicable como regla general y bastante, desde luego, para desestimar aquel motivo tercero, no podemos por menos de advertir que si la representación procesal del Ayuntamiento manifiesta en el motivo, como así lo hace, que en el procedimiento no se ha discutido tal legitimación, y si la sentencia recurrida, como así es, no aborda tal cuestión, claro es que nos encontramos, entonces, ante una cuestión nueva, no susceptible de ser introducida en el recurso de casación según reiterada jurisprudencia (por todas, SSTS de 16 de enero de 1995, 26 de enero y 12 de mayo de 1999 y 30 de enero de 2001, y en especial la de fecha 5 de julio de 1996, dictada en el recurso de casación número 4689 de 1993, en la que quedan expuestas con toda precisión las razones que se oponen a semejante introducción).
También por razones de método hemos de abordar a continuación el argumento según el cual el artículo 4 de aquel Reglamento de 1961 carece de vigencia en la Comunidad Autónoma de Castilla y León. Argumento que hemos de rechazar, pues frente a la interpretación (reservada a ella) que la Sala de instancia hace de la Disposición Transitoria de la Ley autonómica 5/1993, de 21 de octubre, entendiendo que las normas de aquel Reglamento que devendrían inaplicables una vez desarrollada reglamentariamente dicha Ley serían, sí, las relativas a la documentación exigida para la solicitud de la licencia de actividad y al régimen jurídico de las Comisiones de Actividades Clasificadas, pero no, al menos, la relativa a la distancia exigida en aquel artículo 4, no se desarrolla en el motivo (que lo es el primero de los formulados por la representación procesal del Ayuntamiento) una argumentación que ponga de relieve lo erróneo de aquella interpretación, cuya corrección no viene excluida por el tenor de la Disposición Transitoria de que se trata y viene abonada por la circunstancia de que la Ley 5/1993 pide explícitamente un desarrollo reglamentario, precisamente, respecto de la documentación que ha de presentarse con la solicitud de licencia de actividad (artículo 4) y respecto al régimen jurídico de la Comisión Regional y de las Comisiones Provinciales de Actividades Clasificadas, en particular sobre sus funciones, composición y funcionamiento (artículo 15).
Pero es que, además, la norma de aquel artículo 4 referida a la distancia mínima exigible engarza directamente con los títulos competenciales relativos (1) a la protección del medio ambiente, en el que las Comunidades Autónomas tienen atribuida la facultad de establecer normas adicionales de protección (artículo 149.1.23ª de la Constitución), con la consecuencia, en lo que ahora importa, de que el apartamiento de aquella norma en el territorio de una Comunidad Autónoma exigirá que la normativa propia de ésta la haya sustituido, sin duda alguna, por otra cuya potencialidad protectora no sea menor, lo cual no se aprecia en aquella Ley autonómica 5/1993; y (2) a la sanidad, en el que la redacción entonces vigente del artículo 27.1.1ª (hoy artículo 34.1.1ª) de la Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero, sobre el Estatuto de Autonomía de Castilla y León, disponía que en la materia de "Sanidad e higiene. Promoción, prevención y restauración de la salud", la competencia de la Comunidad de Castilla y León lo era para el desarrollo y ejecución de la legislación del Estado, lo cual excluye, también, el apartamiento en su territorio de aquella norma del artículo 4 por el solo hecho de que dicha Comunidad hubiera dictado su propia Ley sobre Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas.
Abordamos ahora el argumento de que el emplazamiento que fue elegido venía indicado en el Plan General de Ordenación Urbana. Argumento también insuficiente, pues el texto de aquel artículo 4, y en especial la expresión "en todo caso" con que se inicia su inciso último, conduce a entender que las ordenanzas municipales y los planes urbanísticos del municipio no pueden desoír la regla general establecida en ese inciso último. Así lo confirma, explícita e inequívocamente, la redacción del artículo 11.3 de la Orden de 15 de marzo de 1963, que aprobó la Instrucción por la que se dictan normas para la aplicación del Reglamento de 1961. Y así lo ha entendido este Tribunal Supremo en sus sentencias, entre otras, de 29 de mayo de 1980, 8 de marzo de 1996 y 31 de enero de 2000.
Tampoco podemos compartir el argumento de que la estación depuradora, por no ser en sentido estricto una industria fabril, no queda sujeta a aquella regla general sobre la distancia mínima, pues desde la conocida sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 18 de abril de 1990, pasando por las posteriores de 8 de marzo de 1996 o 31 de enero de 2000, la jurisprudencia ha defendido el empleo, en la interpretación de aquel artículo 4, de un concepto amplio de la expresión industrias fabriles, de suerte que, al igual que en la primera de aquellas sentencias, en la que se incluyó en el concepto un vertedero de residuos sólidos urbanos, hemos de incluir ahora la estación depuradora de aguas residuales, pues ésta es también un centro donde las aguas son sometidas a tratamiento y, por tanto, a una actividad industrial. Es más, la sujeción de una estación depuradora de aguas residuales a la regla general sobre distancia mínima establecida en el repetido artículo 4 del Reglamento de 1961 ya fue expresamente afirmada por este Tribunal Supremo en su sentencia de 4 de octubre de 1991.
Restan por examinar los argumentos que, con unos u otros términos, defienden, explícita o implícitamente, la posibilidad de que opere en el caso de autos la regla de excepción prevista en el artículo 15 del Reglamento de 1961, bien porque no consta acreditada la realidad de riesgos efectivos, peligros o consecuencias nocivas, ni la inadecuación de las medidas correctoras previstas, tal y como cabe leer en el recurso de casación interpuesto por la Administración del Estado, bien, según se dice en el del Ayuntamiento, porque la excepción cabe si se eliminan los efectos nocivos y peligrosos mediante la incorporación de las correspondientes medidas correctoras.
Recordemos, ante todo, que el artículo 15, incluido en la Sección dedicada a las actividades insalubres y nocivas, prevé, en lo relativo a las distancias, que "Sólo en casos excepcionales podrá autorizarse, previo informe favorable de la Comisión Provincial de Servicios Técnicos, un emplazamiento distinto del que, según el artículo 4 de este Reglamento, haya de venir impuesto por las Ordenanzas municipales y Planes de Urbanización, respecto de las industrias fabriles".
Pues bien, una recta interpretación del precepto, que parta del mandato constitucional de que todos tienen derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona (artículo 45 de la Constitución) y que atienda, como es obligado (artículo 3.1 del Código Civil), al sentido propio de las palabras con que la norma se expresa, a la realidad social del tiempo en que ha de ser aplicada y, fundamentalmente, a su espíritu y finalidad, conduce a entender: a) que la dispensa de la regla general sobre distancias mínimas, en cuanto prevista sólo en casos excepcionales, no debe ser objeto de interpretaciones extensivas (así se dijo, entre otras, en la STS de 18 de julio de 1994, al aceptar los fundamentos de la sentencia allí apelada); b) que dado que la norma que autoriza la dispensa tan sólo se refiere al requisito de la distancia y dado que en ella se exige el previo informe favorable de la Comisión provincial de Servicios Técnicos, este informe ha de referirse, específicamente, al tema de la distancia, razonando cuales son las circunstancias del caso concreto que justifican dispensar la regla general (así se desprende de lo dicho en las SSTS de 4 de diciembre de 1981, 19 de abril de 1982 o 28 de marzo de 2000); y c) que esa singular motivación de la decisión que autoriza la dispensa debe permitir apreciar que las medidas correctoras impuestas no son sólo las que demanda el tipo de actividad de que se trate, sino, además, singularmente, las exigibles por la concreta circunstancia de la reducción de la distancia (tal y como ya se indicó en la última de las sentencias citadas).
A la vista de ello, hemos de concluir que aquellos argumentos no son hábiles tampoco, en el caso de autos y en sede de este recurso de casación, para llegar a un pronunciamiento distinto del que obtuvo la Sala de instancia, pues no se detienen: a) en exponer cuales sean las concretas circunstancias del caso que hagan necesaria o más conveniente para el interés general (que la justifiquen, en suma) la dispensa de la regla general sobre distancia mínima; y b) en exponer que plus de medidas correctoras, motivadas precisamente por la reducción de la distancia, se imponen.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de estos recursos de casación a las partes recurrentes, si bien, en uso de la facultad que confiere el número 3 de ese mismo precepto y dado el contenido del escrito de oposición, el importe de los honorarios del defensor de la parte recurrida no podrá exceder de 1.500 euros, abonables por mitad por aquéllas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR a los recursos de casación que las representaciones procesales de la Administración del Estado y del Ayuntamiento de Aranda de Duero interponen contra la sentencia que con fecha 14 de septiembre de 2001 dictó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, en el recurso contencioso-administrativo número 3 de 2000. Con imposición a las partes recurrentes de las costas de estos recursos de casación, con el límite y distribución que para los honorarios del Letrado de la parte recurrida se fijan en el último de los fundamento de derecho de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Mariano de Oro-Pulido López.- Ricardo Enríquez Sáncho.- Pedro José Yagüe Gil.- Jesús Ernesto Pérez Morate.- Segundo Menéndez Pérez.- Rafael Fernández Valverde. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
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