STS, 12 de Julio de 2001

"Alkor Draka Ibérica, S.A." (antes "Manufactura de Hules, S.A.", entidad absorbente de "Sociedad General de Hules, S.A.") interpuso ante esta Sala, con fecha 9 de diciembre de 1999, el recurso contencioso-administrativo número 523/1999 contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de fecha 29 de julio de 1999, por el que se declara en el expediente VA/429/CL el incumplimiento de las condiciones consistentes en no acreditar dentro del plazo los asientos en el Registro Mercantil, creación de empleo y realización de inversión, establecidas en la resolución individual de concesión de subvención, y se ordena la devolución de las cantidades recibidas con sus correspondientes intereses.

En su escrito de demanda, de 10 de marzo de 2000, la actora alegó los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "anulando el acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, de fecha 29 de julio de 1999, por el que se declara, para el expediente VA/429/CL, el incumplimiento de las condiciones establecidas en la resolución individual de concesión de la subvención, ordenando la devolución de las cantidades recibidas con sus correspondientes intereses, declare el total cumplimiento de las condiciones a que se supeditó la concesión de la subvención cuya devolución se impugna, y ordene el pago del total de la subvención con los intereses legales devengados desde la fecha en que debió procederse a su abono, condenando en costas a la Administración demandada". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 14 de abril de 2000, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el presente recurso contencioso-administrativo, declarando que la resolución impugnada es plenamente ajustada a Derecho".

No habiéndose recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por providencia de 23 de abril de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 4 de julio siguiente, en que ha tenido lugar.

La sociedad recurrente impugna ante esta Sala el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de fecha 29 de julio de 1999, dictado en el expediente VA/429/CL, por el que dicho órgano declaró que aquélla había incumplido las condiciones impuestas en su día para obtener una subvención, y le exigió su reintegro (10.541.572 pesetas). En concreto, el incumplimiento había consistido en "no acreditar dentro del plazo los asientos en el Registro Mercantil, incumpliendo el Decreto 2908/1971 y la C.1 de la Resolución individual". Se trata de los asientos registrales demostrativos de una sucesión de empresas respecto del centro de trabajo en atención a cuya ampliación fueron otorgados los beneficios.

Como consecuencia de dicho incumplimiento, a juicio de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, se habrían incumplido asimismo las condiciones iniciales relativas a la creación de empleo (cuatro nuevos puestos de trabajo y mantenimiento de los veinte preexistentes) y a la realización de inversiones (doscientos millones de pesetas) establecidas en la resolución individual de concesión aprobada por el Consejo de Ministros en fecha de 30 de marzo de 1988.

Los hechos más relevantes para la resolución del litigio, en lo que se refiere a la sucesión de empresas, fueron los siguientes:

Mediante el acuerdo del Consejo de Ministros antes citado, de 30 de marzo de 1988, se concedieron a la entidad Sociedad General de Hules, S.A. los beneficios de la Gran Área de Expansión Industrial de Castilla y León en relación con su centro de trabajo sito en Valladolid (C/ Cobalto, parcela 101 del Polígono Industrial San Cristóbal) dedicado a la fabricación de piezas de automoción. Los beneficios fueron otorgados bajo las condiciones anteriormente expresadas de inversión y creación de empleo, con un plazo de cinco años para llevarlas a cabo.

Antes de la extinción de dicho plazo, y debido a la reestructuración de las empresas del Grupo Solvay, entre las que figuraban ambas, se asignó la actividad de automoción a la filial creada por Sociedad General de Hules S.A. denominada Solvay Automotive Ibérica, S.A. Consta en la escritura notarial de aumento de capital social de esta sociedad, de 26 de marzo de 1992, inscrita en el Registro Mercantil y obrante en el expediente, la aportación no dineraria correspondiente, en virtud de la cual las instalaciones industriales del referido centro de trabajo fueron transferidas a la nueva sociedad, que igualmente asumió la plantilla de trabajadores. La reasignación de medios y efectivos tuvo lugar para concentrar en una sola sociedad, creada específicamente al respecto, toda la actividad de automoción, de modo que el grupo pudiera disponer de una entidad dedicada en exclusiva al sector del automóvil, mejorando así la eficacia de su gestión.

La sociedad sucesora, Solvay Automotive Ibérica, S.A., comunicó el 7 de enero de 1992 a la Administración autonómica (Servicio Territorial de Economía, Delegación Territorial de la Junta de Castilla León) el traspaso del centro de trabajo a los efectos del "cambio de denominación", si bien no solicitó formalmente, en un primer momento, al Ministerio de Economía el cambio de titularidad en el disfrute de los beneficios. Dicha solicitud, sin embargo, la formuló de manera expresa en el escrito dirigido el 28 de noviembre de 1998 a aquel Ministerio "a efectos de poder proseguir y ultimar el expediente a nombre de la entidad sucesora Solvay Automotive Ibérica, S.A., escrito en el que literalmente interesaba "se tramite el cambio de titularidad formal previsto en el Decreto 2909/71, en caso de que resulte conveniente o necesario a pesar de la sucesión por subrogación ex lege y de la comunicación ya realizada a los efectos del expediente VA/429/CL". Añadía la empresa solicitante que "[...] habida cuenta de la existencia de plazos legales para la petición formal del cambio de titularidad, pudiendo tales plazos ser prorrogados previa justificación razonada, se solicita igualmente la ampliación de tales prórrogas por las circunstancias producidas en este expediente".

Por lo que se refiere al cumplimiento de los requisitos sustantivos de empleo e inversión, los datos que constan en el expediente provienen de los informes de la Agencia de Desarrollo Económico de Castilla y León, Gerencia Provincial de la Gran Área, a tenor de los cuales las condiciones exigidas habían sido satisfechas.

1. En cuanto a las inversiones en terrenos; obra civil; bienes de equipo; trabajos de planificación, ingeniería y dirección del proyecto; otras inversiones en activos fijos materiales; I+D y otros activos intangibles, aquella Agencia hace las siguientes precisiones:

   "Total: Aprobado 200.000.000. Acreditado: 193.256.000. No obstante, a la finalización del periodo de vigencia la Sociedad beneficiaria ya no mantenía la titularidad de los activos del centro de trabajo objeto del expediente de ayudas, puesto que los mismos fueron aportados a la Sociedad Solvay Automotive Ibérica, S.A. con fecha 26-03-92, debido a un proceso de reorganización del Grupo empresarial. Esta Sociedad ha acreditado la realización de, al menos, 6.744.000 ptas. de inversión dentro del periodo de vigencia de la concesión, por lo que acredita la realización del 100% de las inversiones al final del periodo de vigencia."

2. En cuanto al compromiso de creación y mantenimiento de empleo, cifrado en los términos ya dichos, el mismo informe revela que Solvay Automotive Ibérica, S.A. "tenía el siguiente nivel de empleo en dicho centro de trabajo en Valladolid: Al 30- 04-93 (fin del periodo de vigencia): 36 fijos y 3 temporales. Al 28-06-95 (fecha de solicitud de cobro): 36 fijos y 9 temporales".

El único problema reside, pues, en el hecho de que la sociedad inicialmente beneficiaria no solicitara de modo formal, dentro de período quinquenal de vigencia, la autorización para traspasar los bienes, derechos y obligaciones del centro productivo objeto del proyecto de inversión acogido a los incentivos, omisión que después subsanó en los términos ya referidos.

Según la administración autonómica competente en materia de "seguimiento de los expedientes", a tenor del artículo 23.1.h del Real Decreto 1335/1987, de 11 de diciembre, que aprueba el Reglamento de desarrollo de la Ley 50/1985, la solicitud formal presentada por la actora el 24 de noviembre de 1998 debería tener una acogida favorable. Aquel órgano autonómico solicitaba, por ello, a la Dirección General de Incentivos Económicos Regionales que "proceda a una modificación de la concesión en el sentido de cambio de nombre al actual titular de las inversiones objeto del expediente de ayudas: Solvay Automotive Ibérica, S.A.".

La Subdirección General de Inspección y Control del Ministerio de Economía y Hacienda, sin embargo, no fue del mismo parecer y rechazó la solicitud de cambio de titularidad de los beneficios del expediente VA/429/CL. Inicialmente (escrito de 11/02/1999), y con referencia a la primitiva solicitud de 7 de enero de 1992, porque "no es posible tramitar la solicitud de cambio de titularidad, debido a que tras examinar dicha solicitud, se comprueba que la misma no reunía ninguno de los requisitos para su tramitación fijados en el artículo 69 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, ya que no consta el nombre, apellidos y domicilio del interesado y, en su caso, además de la persona que lo represente; hechos, razones y súplica en que se concrete, con toda claridad, la petición; lugar, fecha y firma; Centro o Dependencia al que se dirige."

Más tarde (escrito de 15/03/1999), y ahora ya en relación con la solicitud formal de cambio de titularidad, el motivo invocado para denegarlo es que "el principio de seguridad jurídica preside siempre las relaciones entre la Administración y los administrados, pero dicho principio exige el cumplimiento de las formalidades en la legislación correspondiente. Por ello, el artículo 1256 del Código Civil determina que su validez y el cumplimiento de los contratos no pueden dejarse al arbitrio de uno de los contratantes".

El recurso debe prosperar. Concebido este tipo de subvenciones como un instrumento administrativo de fomento de acciones empresariales que creen empleo y promuevan inversiones en una zona determinada, es precisamente el cumplimiento real y efectivo de dichos fines el objetivo primordial que ha de ser valorado y que, en el caso de autos, se hizo realidad. El hecho de que en el último año de los cinco en que aquellas condiciones debían satisfacerse una nueva entidad (Solvay Automotive Ibérica S.A.) haya sucedido a la empresa originaria, culminado la inversión y mantenido la creación de empleo, no puede erigirse en obstáculo formal de tal magnitud que determine la declaración de incumplimiento al cien por cien de todos los compromisos asumidos y sucesivamente realizados por una y otra empresa, tal como ha declarado la Administración.

A esta declaración se oponen, al menos, tres razones. La primera de ellas es que nada hubiera impedido el reconocimiento formal de la subrogación si la Administración hubiera considerado que la comunicación que le fue dirigida ya en 1992 tenía precisamente como finalidad implícita la de obtener su autorización para el "traspaso de los beneficios" a que se refieren el Decreto 2908/1971 y la Condición primera de la Resolución individual de concesión de aquéllos. Ha de tenerse en cuenta, además, que, según consta en la propia escritura notarial, el Ministerio de Economía y Hacienda había "verificado positivamente" con carácter previo la aportación no dineraria de una empresa a otra (bien que a efectos de la autorización pertinente por tratarse de sociedad española con el cien por cien de capital participado exterior).

La segundo razón es que los motivos alegados por la Administración para rechazar la solicitud, esta vez formal y expresa, que a posteriori realizara la empresa subrogada, no son consistentes. La solicitud formal presentada el 24 de noviembre de 1998 había sido favorablemente informada por la administración autonómica y, siendo cierto que su aprobación correspondía a la administración central, es rechazada sin argumentos de fondo que lo justifiquen debidamente: no se explica qué razón había -a salvo la puramente temporal- que impidiese acceder al cambio de titularidad solicitado.

Debe subrayarse que la escritura notarial de ampliación de capital social de Solvay Automotive Ibérica, S.A. a la que ya hemos hecho referencia, mediante la que se instrumenta, como aportación no dineraria, el traspaso a ésta de las instalaciones industriales del centro de trabajo -con la consiguiente transferencia de la plantilla de trabajadores- hasta entonces pertenecientes a la Sociedad General de Hules S.A. tuvo acceso al Registro Mercantil, y que, además de la publicidad oficial derivada de su inscripción registral, fue incorporada al expediente administrativo. No resulta coherente con este hecho que la Administración deniegue el cambio de titularidad por no haberse acreditado (al margen de que no lo fuera dentro de plazo) "los asientos en el Registro Mercantil".

En tercer lugar, hemos de recordar, como ya hicimos en la sentencia de 25 de febrero de 1998 a propósito de un caso similar (recurso de apelación número 805 de 1994), que "[...] el contenido de los actos administrativos ha de ser congruente y adecuado con los fines que lo justifican, como señala el artículo 53.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común; de tal forma que si el esfuerzo inversor realizado por la entidad recurrente fue el motor desencadenante de la creación de empleo, al poner en explotación una industria [...] venida a menos, y éste fue el motivo determinante de la subvención, el derecho a ella se conserva independientemente de las transmisiones de explotación o propiedad que se hayan venido realizando, siempre que los nuevos arrendatarios o adquirentes hayan podido llegar a la cifra de trabajo prevista y dentro del tiempo de cinco años fijado, merced a la inversión realizada en el plazo señalado. En definitiva, bien sea de forma directa o indirecta, el factor de producción, que era preciso incentivar, se ha llevado a efecto por "Desarrollos Turísticos U., S.A."; sin que deba olvidarse, como se señala por el Director de Trabajo Asociado y Empleo de la Junta de Andalucía (folio 82 del expediente), que "los sucesivos cambios de titularidad del empresario que se pudieran producir, conllevan la subrogación de los trabajadores, si éstos existían con anterioridad, a tenor de lo establecido en el artículo 44 del Estatuto de los Trabajadores, así como que la finalidad de los incentivos económicos que nos ocupa es la de generar inversiones, que creen puestos de trabajo permanentes, admitiéndose cambios de titularidad en el proceso de desarrollo de la inversión".

Consideraciones estas tanto más aplicables cuanto que en este caso la transferencia o sucesión en el centro del trabajo y en los empleos en él existentes se ha producido en el seno de sociedades que forman parte de un mismo grupo empresarial, aun cuando cada una tenga su personalidad jurídica propia, una de las cuales (la Sociedad General de Hules S.A., beneficiaria inicial de la subvención) era y seguía siendo, tras la ampliación de capital mediante la aportación no dineraria ya consignada, accionista única de la otra (Solvay Automotive Ibérica S.A., que recibe la fábrica y la plantilla laboral). Ningún obstáculo sustantivo se ha alegado que impida el cambio de titularidad de las instalaciones, instrumentado mediante su aportación para la ampliación de capital social, o que revele un menor grado (o incluso un cierto riesgo contrario) de cumplimiento de las condiciones de inversión y empleo; cuando, como aquí ocurre, todo ello queda relativizado por el hecho de la pertenencia a un mismo grupo empresarial de las empresas subrogante y subrogada, aquélla accionista única de ésta, la denegación de la autorización administrativa para "transmitir los beneficios" resulta doblemente inapropiada.

La consecuencia de cuanto se deja expuesto es que procede la estimación del recurso, sin que haya lugar a imponer las costas a ninguna de ambas partes al no concurrir temeridad o mala fe en su conducta procesal.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Estimamos el recurso contencioso-administrativo número 523/1999 interpuesto por "Alkor Draka Ibérica, S.A." (antes "Manufactura de Hules, S.A.", entidad absorbente de "Sociedad General de Hules, S.A.") contra el Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de fecha 29 de julio de 1999, recaído en el expediente VA/429/CL, por el que se declara el incumplimiento de las condiciones establecidas en la resolución individual (Acuerdo del Consejo de Ministros de 30 de marzo de 1988) de concesión de subvención, y se ordena la devolución de las cantidades recibidas con sus correspondientes intereses.

Anulamos dicho Acuerdo por su disconformidad con el ordenamiento jurídico.

No hacemos especial imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.