STS, 12 de Noviembre de 1991
| Ponente | JAIME ROUANET MOSCARDO |
| Número de Recurso | 386/1989 |
| Procedimiento | Recurso de apelación |
| Fecha de Resolución | 12 de Noviembre de 1991 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
sentencia la anulación (modificando, en este punto, la resolución del TEAP
de Málaga de 31 de mayo de 1986, que clasifica la invalidez de nulidad
pleno derecho) de los Índices de precios unitarios del Impuesto Municipal
sobre el Incremento del Valor de los Terrenos para el bienio 1986-87, por
defectos de forma y de fondo en la determinación de los mismos, deviene
inviable la apelación, por impedir el precepto citado el planteamiento
la misma en asuntos sobre "la aprobación o modificación de las Ordenanzas
de exacciones de las Corporaciones Locales".
Para tomar una decisión técnico-jurídica al respecto, ha de
dejarse sentado, con prioridad, que: A) El Índice de Valores o precios unitarios del Impuesto comentado se integra por un conjunto de estimaciones
relacionadas según las zonas, sectores, polígonos, manzanas o calles del
término municipal, así como por una serie de normas o reglas referentes
la aplicación de los tipos unitarios de valores corrientes en venta, en
virtud de las circunstancias de aumento o disminución de los mismos que
específicamente convenga a cada terreno en particular, por lo que tales
estimaciones y normas, indispensables para la determinación del parámetro
cuantitativo a efectos de fijar la base impositiva, tienen un carácter
reglamentario, a modo de preceptos de relación, que, sin formar,
estrictamente, un solo todo con las respectivas Ordenanzas fiscales, de
que se separan formal y materialmente, se dictan, adscribiéndose
temporalmente a las mismas, para delimitar las respectivas esferas
jurídico-subjetivas de la Administración Local y de los administrados,
el ejercicio de la potestad reglamentaria tributaria; y, B) Dado el
carácter jurídico-normativo del Índice (que, no obstante su naturaleza reglamentaria, sólo complementa, sin confundirse con ella, la Ordenanza
fiscal correspondiente), el procedimiento de su elaboración, como todos
de elaboración de disposiciones generales de categoría inferior a la ley,
es de marcado signo formal, ad solemnitatem, al constituir indirectamente
un elemento complementario de la operación por la que en definitiva se
determina una base impositiva que incide en la capacidad tributaria de
sujetos, por lo que la omisión de trámites verdaderamente esenciales, pero
sólo de éstos, o el cumplimiento defectuoso de los mismos, en cuanto con
ellos se pretende asegurar la legalidad, el acierto y la oportunidad del
producto normativo final, provoca necesariamente la nulidad radical (y
como se declara en la sentencia de instancia, la mera anulación, basada
el artículo 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo) de la disposición
o Índice, a tenor de lo prescrito en los artículos 47.2 de la misma Ley
concordantes de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración civil de Estado (y no en el 47.1 de aquélla, sólo previsto para los meros actos administrativos).
Por lo tanto, no constituyendo los Índices de precios unitarios
del bienio 1986-87 que ahora se cuestionan, a pesar de su carácter
reglamentario, una Ordenanza fiscal propiamente dicha, tal como se tiene
declarado por esta Sala, reiteradamente, entre otras resoluciones, en el
auto de 17.11.1987 y en las sentencias de 25.4.1986, 24.10, 15.11 y 10
23.12.1988, 13.2, 8.3, 30.5, 9.10 y 12.12.1989 y 20.3 y 21.4.1990, es
evidente que, en principio, procede, en contra de la pretensión del
Ayuntamiento, declarar bien interpuesta y admitida a trámite la apelación
contra una sentencia que estimó un recurso contencioso administrativo
directamente formulado contra la resolución declaratoria de la anulación
los mismos.
La cuestión de fondo se contrae, pues, a determinar
es conforme a derecho la sentencia (correctamente) apelada por la que,
estimando parcialmente el recurso de instancia y confirmando la resolución
del TEAP de 31 de mayo de 1986, se declara la anulación de los Índices bienio de 1986-87, por no haberse seguido, en el expediente de su
aprobación, en lo que respecta a la forma, el procedimiento, especialmente
en el aspecto temporal, establecido en los artículos 4 y 18 de la Ley 40/1981, de 28 de Octubre, y, en lo que respecta al fondo, el criterio
dispuesto en el artículo 92.2 Primera del Real Decreto 3250/1976, de 30 Diciembre, de que para fijar los tipos unitarios del valor corriente en
venta (fundamento del valor final del período impositivo) se tendrá en
cuenta, en su caso, el aprovechamiento urbanístico que, según su situación,
corresponda a los terrenos sujetos al Impuesto.
A la vista de todos los antecedentes obrantes en el expediente
en los autos jurisdiccionales, la Sala entiende que procede estimar el
recurso de apelación y, revocando la sentencia de instancia, declarar que
los Índices impugnados son conformes a derecho, habida cuenta que:
Es cierto que el acuerdo definitivo de aprobación se dictó el
de diciembre de 1985 y se publicó en el Boletín Oficial de la Provincia Málaga el 27 de diciembre siguiente, pero ello no implica un incumplimiento
del artículo 18 de la Ley 40/1981, pues, si se analiza en su conjunto todo
el contexto de dicho precepto, se observa que cuando la norma establece
"los acuerdos habrán de ser tomados con tres meses de antelación, al menos,
del comienzo del ejercicio económico en que hayan de surtir efecto" se
refiriendo a los acuerdos "provisionales" y no a los "definitivos", porque,
amén de que éstos están regulados en otros artículos, el 19 y el 20, en
18 se expresa con claridad que los acuerdos ("los provisionales") se
expondrán en el tablón de anuncios de la Corporación durante 15 días y
publicarán en los Boletines Oficiales de la Provincia y del propio
Ayuntamiento, si lo hubiera, con el fin de que los interesados puedan
examinar el expediente y presentar las reclamaciones que estimen
pertinentes; y, como, además, la teleología de dicha norma se ha cumplido
perfectamente en el caso de autos, en cuanto, expuesto y publicado el
acuerdo de aprobación provisional, de 25 de octubre de 1985, el día 13 noviembre siguiente, y presentadas por los interesados cuantas
reclamaciones reputaron convenientes, éstas fueron resueltas,
simultáneamente a la aprobación definitiva de los Índices, el 19 de
diciembre de 1985, con la subsiguiente publicación del acuerdo en el
Boletín Oficial de la Provincia del siguiente día 27, es evidente que los
Índices gozaron de virtualidad antes del comienzo del ejercicio económico
de aplicación (bienio 1986-87) y, lo más importante en relación con lo
se discute, que los interesados tuvieron "tiempo y oportunidad" de conocer
la aprobación provisional y de discutir la virtualidad de la legalidad
los tipos o valores, razones por las cuales el plazo normativo de los tres
meses, fijado preventivamente para que haya tiempo sobrado, con audiencia
de todos los implicados, a efectos de precisar la adecuación a derecho
los Índices y sus reglas de aplicación, carece en este caso de autos, en
que todas las garantías se han cumplido, de virtualidad sustancial
suficiente para entender que se ha incurrido en un "defecto formal sustancial", determinante de la nulidad radical de aquéllos.
Igual
solución debe aplicarse a la denuncia de la práctica inexistencia de
informes técnico-jurídicos previos, pues, amén de que en el expediente
los autos de instancia figuran una Memoria de la Alcaldía, un Informe de
Comisión de Hacienda y Personal, un Informe de la Secretaría General, un
Informe de la Secretaría-Intervención y un Informe, si bien a posteriori,
del Arquitecto Municipal, con lo que en principio se cumple lo dispuesto
el artículo 4 de la Ley 40/1981, los supuestos defectos de sus respectivos
contenidos carecen en realidad de importancia jurídica, porque la
concentración de la atención en ellos, a efectos de determinar la
viabilidad del expediente seguido para la aprobación de los Índices, a
pesar de que ni el precepto citado ni el artículo 53 de la Ley de Procedimiento Administrativo requieren una especial referencia a tal
contenido (sino que sólo exigen que no se incurra en una omisión o ausencia
de los informes preceptivos), implicaría una rigurosidad interpretativa, sólo innecesaria sino contraria al principio antiformalista que debe
presidir esta jurisdicción, como viene adoctrinando constantemente el
Tribunal Constitucional. Y, Tercero.- Es cierto que la confección de los
Índices y la fijación de los valores en ellos contenidos no constituyen
actividad discrecional, ni menos arbitraria, de la Administración, que
afectada, para ello, por el valor corriente en venta de los terrenos,
utilizado como concepto jurídico indeterminado o módulo decisorio en los
artículos 511 de la Ley de Régimen Local de 1955, 92.2.1 del Real Decreto 3250/1976 y 355 del Real Decreto Legislativo 781/1986, pero, una vez
aprobados tales valores e Índices, gozan de la presunción de legalidad
establecida en el artículo 8 de la Ley General Tributaria de 1963,
presunción iuris tantum que sólo se destruye mediante prueba en contrario,
plena, idónea y convincente, que haga prevalecer sobre los valores o tipos
unitarios del Índice el valor corriente en venta del terreno en los hitos
inicial y final del período impositivo (según hemos declarado en sentencias, entre otras muchas, de 25.4.1986, 28.5, 23.6 y 15.10.1987,
16.5.1988, 7.4, 16.6 y 5.12.1989, 22.1 y 17.12.1990 y 18.7.1991), pudiendo
realizarse la impugnación de tales valores, además de en forma indirecta,
incluso implícita, cuando se recurre de su aplicación en una liquidación
concreta e individualizada, por vía directa, como en este caso ocurre;
ello, a tenor de las citadas sentencias y de la de 24.10.1988, siendo así
que el Abogado del Estado, la Federación coadyuvante de instancia y la
parte hoy apelada no han intentado probar ni han demostrado, de forma
categórica y rotunda, fuera de sus estrictas alegaciones concurrencia de
los vicios de forma y fondo ya comentados, incumpliendo así el principio
la carga probatoria recogido en los artículos 114 de la Ley General Tributaria y 1214 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, que los tipos
unitarios o valores fijados en el Índice del bienio 1986-87 exceden del
verdadero valor corriente en venta de los terrenos, que el porcentaje
generalizado de aumento aplicado a los tipos del bienio precedente es superior al incremento realmente experimentado o que en lugar de tal
incremento ha habido una disminución o regresión del valor inmobiliario,
extremos o puntos, los tres, que son los determinantes de la solución de
caso de autos, está claro que, no obstante todo lo argüído en contra, debe
mantenerse la virtualidad de la presunción de legalidad de los Índices
impugnados y el reconocimiento apriorístico de la observancia de lo
establecido en el artículo 92.2.1 del Real Decreto 3250/76 respecto a la
"no superación del valor corriente en venta".
La estimación del recurso de apelación y la consecuente
revocación de la sentencia de instancia no llevan implícita, en este caso,
la expresa condena en las costas, por no darse los requisitos establecidos
para ello en el artículo 131 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad
que nos confiere el pueblo español,FALLAMOS
Que, no dando lugar a la declaración de indebida admisión del
recurso de apelación aducida por la representación procesal del apelado
Miguel, y estimando la apelación interpuesta por la
representación procesal del Ayuntamiento de Rincón de la Victoria (Málaga)
contra la sentencia número 56 dictada, con fecha 26 de enero de 1989, por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la antigua Audiencia Territorial de Granada, debemos revocarla y la revocamos, y, en
consecuencia, anulamos la resolución del TEAP de Málaga de 31 de mayo de
1986 y reconocemos la validez y eficacia de los Índices de Valoración de
los Terrenos aprobados por el Ayuntamiento para el bienio 1986-87. Sin
costas.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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