STS, 25 de Marzo de 2003

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas de Gran Canaria, dictó, con fecha 10 de diciembre de 1999, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 1707 de 1996, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO: En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido: Primero.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de Dña. Laura , D. Blas y D. Plácido contra el acto administrativo a que se refiere el antecedente de hecho primero de la presente sentencia. Segundo.- No hacer expreso pronunciamiento sobre las costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «El primer motivo de impugnación se refiere a falta de motivación. El acto administrativo recurrido se considera suficientemente motivado ya que en el mismo consta que la causa de la suspensión de la aprobación definitiva no es otra que las modificaciones introducidas con posterioridad a la aprobación provisional que, al entender sustanciales, requieren un nuevo trámite de información pública. El informe; subsanación deficiencias de fecha 8 de mayo de 1996 suple los posibles razonamientos que pudieran faltar en el acto administrativo (SSTS 24-5-90). La Sala considera que las modificaciones efectivamente eran sustanciales a la vista del referido, ya que consistieron en desclasificación y descalificación del suelo y era necesario el trámite de información. Finalmente, respecto a la desviación de poder, no puede fundarse en meras presunciones o conjeturas, siendo necesario acreditar hechos o elementos suficientes para forma en el tribunal la convicción de que la Administración acomodó su actuación a la legalidad, pero con finalidad distinta a de la pretendida (STS 10-7-91), lo que en el presente supuesto no se ha logrado».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de los demandantes presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 17 de febrero de 2000, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto establecido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana, representado por el Procurador Don José Luis Ferrer Recuero, y la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias, representada por la Letrada de los Servicios Jurídicos del Gobierno de Canarias, y, como recurrente, el Procurador Don Pedro Rodríguez Rodríguez, en nombre y representación de Doña Laura , Don Plácido y Don Blas , al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cuatro motivos (por error al cuarto se le enumera como quinto), el primero al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley de esta Jurisdicción y los demás al del artículo 88.1 d) de la misma Ley Jurisdiccional; el primero por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 120.3 de la Constitución, 43.1 y 80 de la Ley de esta Jurisdicción por carecer la sentencia recurrida de motivación y ser, además, incongruente por no dar respuesta a la alegación, esgrimida por los demandantes, de que el acto recurrido conculca lo dispuesto por el artículo 114.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo; el segundo porque la sentencia recurrida ha vulnerado lo dispuesto por el artículo 596.3 de la Ley de Enjuiciamiento civil, en relación con el artículo 1218 del Código civil, porque se han desatendido los documentos obrantes en el expediente administrativo que acreditaban que la actuación de la Administración ha sido arbitraria pues no ha tenido como finalidad el control de los aspectos reglados y discrecionales del planeamiento sino que da carta de naturaleza a cambios de criterio de la Corporación municipal contrarios a los convenios urbanísticos concertados entre ésta y los recurrentes; el tercero por haber vulnerado el Tribunal "a quo" lo establecido en los artículos 89.3 y 54.1, apartados d) y f), de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 83.3 de la Ley Jurisdiccional, 114.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (artículo 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976), en relación con el artículo 132.3 B) del Reglamento de Planeamiento, así como la doctrina jurisprudencial interpretativa de los mismos, ya que el acto recurrido no motiva la decisión de dejar en suspenso la aprobación de algunas determinaciones del planeamiento que, en los demás, se aprueba definitivamente, mientras que existió desviación de poder porque, al suspender la aprobación de las modificaciones introducidas, resultaron afectadas todas las propiedades de los recurrentes, lo que demuestra la intencionalidad de utilizar la potestad de controlar los aspectos reglados y discrecionales del planeamiento urbanístico para permitir a la Corporación municipal el incumplimiento de los convenios celebrados con los recurrentes, que es la finalidad que realmente encubre la decisión de suspender la aprobación definitiva del planeamiento en tales extremos, y el cuarto por haber infringido la sentencia recurrida lo dispuesto en los artículos 120.3 de la Constitución, 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 632 del la Ley de Enjuiciamiento civil por carecer de motivación respecto de la apreciación de la prueba pericial practicada en el proceso, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se estime el recurso contencioso-administrativo deducido y se anule el acuerdo objeto del mismo en cuanto al dispositivo II.1, por el que se suspendió la aprobación definitiva del PGOU en ámbitos afectados por modificaciones sustanciales introducidas por la Corporación municipal con posterioridad a la aprobación provisional, declarando improcedente dicha suspensión y las modificaciones sustanciales que la motivan, así como procedencia de la aprobación definitiva del citado Plan General sin exclusión de ámbito alguno, con imposición a las Administraciones Públicas codemandadas de las costas procesales causadas.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a las representaciones procesales de las Administraciones Públicas comparecidas como recurridos a fin de que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición, lo que efectuó el representante procesal del Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana, aduciendo que, conforme a la doctrina constitucional y jurisprudencial, la sentencia recurrida no es incongruente porque resuelve todas las cuestiones planteadas, concretamente las relativas a la supuesta falta de motivación del Plan General y la supuesta desviación de poder en la actuación de las Administraciones demandadas, sin que para ello tenga que dar respuesta la sentencia a cada uno de los argumentos impugnatorios, y sin que sea accesible a la casación la valoración de la prueba llevada a cabo por el Tribunal "a quo", salvo que se invoque la infracción jurídica en que hubiese incurrido dicha Sala al efectuar tal valoración de la prueba, lo que no hacen los recurrentes, que se limitan a citar el artículo 1218 del Código civil y a expresar que la sentencia incurre en error al valorar los documentos contenidos en el expediente administrativo, sin que se haya conculcado en dicha sentencia lo dispuesto por el artículo 114.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, puesto que las modificaciones sustanciales del planeamiento, que han dado lugar a las suspensión de su aprobación definitiva, las introdujo el Ayuntamiento en virtud del acuerdo plenario de 22 de abril de 1996, por lo que la Administración autonómica no ha vulnerando el principio de autonomía local, sin que la prueba pericial practicada tenga incidencia alguna en las cuestiones debatidas en el proceso, pues el hecho de que el suelo, propiedad de los recurrentes, tenga una u otra clasificación urbanística carece de relevancia, siendo precisamente la desclasificación y descalificación del suelo las que determinaron la suspensión de la aprobación definitiva del Plan hasta tanto se sometiesen tales modificaciones a nueva información pública, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se condene en costas a los recurrentes.

La representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias formalizó por escrito su oposición al recurso de casación con fecha 10 de enero de 2002, alegando que la sentencia recurrida responde a las pretensiones de las partes y a los hechos que las fundamentan, por lo que es plenamente congruente de acuerdo con la doctrina jurisprudencial sobre la congruencia, sin que se pueda perder de vista que la sentencia recurrida enjuicia la legalidad de un acto administrativo que acordó la suspensión parcial de la aprobación definitiva de un Plan General en lo que a determinados sectores se refería, por lo que habrá que analizar si cumple o no con el requisito exigible para acordar dicha suspensión, no siendo, sin embargo, el momento de analizar las razones por las que se introdujeron por el Ayuntamiento las modificaciones que determinaron la suspensión de la aprobación definitiva para someter de nuevo el expediente a información pública, mientras que la suspensión de la aprobación definitiva vino impuesta por el hecho de haberse introducido modificaciones sustanciales (desclasificaciones y descalificaciones de suelo) respecto de la aprobación provisional sin haberse cumplido el trámite de la información pública, por lo que precisamente se dio cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 114.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo al acordar suspender, en cuanto a concretos sectores del Plan General, su aprobación definitiva hasta que se abriese un nuevo periodo de información pública, mientras que el hecho de que la sentencia no haya reparado expresamente en tal extremo sea causa para revocarla, puesto que ha resuelto la controversia de acuerdo con los parámetros del debate, sin que fuese objeto de tal controversia la clasificación del suelo propiedad de los actores, por lo que la prueba pericial practicada carece de relevancia, pues la cuestión relativa a la clasificación del suelo sólo podría ser suscitada una vez recaída la aprobación definitiva y no cuando lo resuelto ha sido la suspensión de la aprobación definitiva del Plan en determinados sectores a fín de que se abra un nuevo periodo de información pública, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida, declarando que el acto administrativo impugnado es ajustado a derecho con imposición a la otra parte de las costas procesales causadas.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación interpuesto, se ordenó que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para su señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 12 de marzo de 2003, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

En el primer motivo de casación, esgrimido al amparo del artículo 88.1.c) de la vigente Ley Jurisdiccional, se alega la falta de motivación y la incongruencia omisiva de la sentencia con infracción por la Sala de instancia de lo dispuesto en los artículos 120.3 de la Constitución, 43.1 y 80 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956, al no haber examinado la alegada vulneración de lo dispuesto en el artículo 114.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 ni la aducida falta de motivación de las modificaciones introducidas por el Ayuntamiento con posterioridad a la aprobación provisional, de modo que la parte dispositiva de la sentencia se limita a incorporar la conclusión alcanzada sin introducir elemento alguno de convicción que lleve a la misma.

Este motivo debe ser desestimado porque la sentencia recurrida explica y razona la desestimación del motivo de impugnación del acto recurrido con base en lo dispuesto por el artículo 114.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, al expresar que las modificaciones introducidas después de la aprobación provisional eran sustanciales por consistir en la desclasificación y descalificación del suelo, por lo que se hacía necesario un nuevo trámite de información pública, al exigirlo el aludido precepto cuando se introducen modificaciones que signifiquen un cambio sustancial del plan inicialmente aprobado.

En cuanto al segundo extremo que se asegura no ha sido abordado por la sentencia recurrida, cual fue la falta de motivación de las modificaciones tardías introducidas por el Ayuntamiento con posterioridad a la aprobación provisional, las que se pidió en la demanda que fueran declaradas improcedentes, fue la propia representación procesal de los recurrentes quien expresó la causa de las modificaciones introducidas con ocasión de la aprobación provisional del Plan General de Ordenación Urbana por la Corporación municipal al haberse introducido precisiones derivadas de un convenio urbanístico celebrado entre los recurrentes y dicha Corporación municipal, el cual fue ratificado por el Ayuntamiento al mismo tiempo que se aprobó provisionalmente dicho Plan General el día 6 de marzo de 1995, por lo que la sentencia recurrida así lo declara en su fundamento jurídico primero, señalando que tal convenio urbanístico, en el que se contenían estipulaciones que afectaban a la clasificación y calificación del suelo, acertadamente descritas en la sentencia recurrida, fue incorporado al documento de aprobación provisional del Plan General de Ordenación Urbana acordada por la Corporación Municipal el referido día 6 de marzo de 1995, de manera que resulta insólito que la representación procesal de los recurrentes denuncie la incongruencia omisiva de la sentencia recurrida en cuanto a un extremo en el que ésta recoge literalmente las propias alegaciones formuladas en la demanda, que expresan las razones o motivos por los que se introdujeron modificaciones sustanciales en la aprobación provisional del Plan General de Ordenación Urbana, que deberían haberse sometido a una nueva información pública, por lo que, al no haberse llevado a cabo ésta, la Administración autonómica suspendió su aprobación hasta tanto se acreditase haberse sometido a dicho trámite el procedimiento de aprobación del planeamiento general.

En conclusión, la sentencia recurrida no sólo motiva su decisión desestimatoria de la acción ejercitada sino que da respuesta a las cuestiones planteadas por los recurrentes, de modo que no ha conculcado el precepto constitucional invocado ni los preceptos contenidos en los citados artículos de la Ley de esta Jurisdicción de 1956, por más que, según lo establecido por Disposición Transitoria segunda 2 de la vigente Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, el artículo invocado para basar el presente motivo de casación debería haber sido el artículo 67.1 de esta Ley y no el 80 de la anterior, aunque éste tuviese idéntico contenido que aquél.

Se denuncia en el segundo motivo de casación la conculcación por la Sala sentenciadora del artículo 596.3 de la Ley de Enjuiciamiento civil de 1881, que atribuía la naturaleza de documento público a los documentos expedidos por los funcionarios públicos, que estén autorizados para ello, en lo que se refiera al ejercicio de sus funciones, y del artículo 1218 del Código civil, que, a su vez, establece que los documentos públicos hacen prueba, aun contra tercero, del hecho que motiva su otorgamiento y de la fecha de éste y respecto de los contratantes y sus causahabientes también en cuanto a las declaraciones que en ellos hubiesen hecho los primeros, y ello porque la representación procesal de los recurrentes considera que de los documentos obrantes en el expediente administrativo se deduce, en contra de lo declarado por el Tribunal "a quo", la arbitrariedad y desviación de poder con que han operado las Administraciones Públicas demandadas, dado que se ha utilizado el control de los aspectos reglados del Plan, que ostenta la Administración autonómica, para encubrir un cambio de criterio de la Corporación municipal respecto de lo pactado con los recurrentes en el convenio urbanístico celebrado entre aquélla y éstos.

No es necesario abundar en razones para rechazar este motivo de casación, con el que simplemente se intenta llegar a conclusiones distintas a las expresadas en la sentencia recurrida respecto de la inexistencia de desviación de poder o arbitrariedad que se imputa a la actuación de las Administraciones públicas demandadas, sin expresar siquiera el documento o documentos públicos a los que la Sala de instancia no ha dado la eficacia probatoria establecida por el citado artículo 1218 del Código civil, ya que se alude en general a todos los documentos que conforman el expediente administrativo, los que, valorados en su conjunto, han llevado al Tribunal "a quo" a declarar, en el párrafo último del fundamento jurídico segundo de su sentencia, que es «necesario acreditar hechos o elementos suficientes para formar en el tribunal la convicción de que la administración acomodó su actuación a la legalidad, pero con finalidad distinta a la pretendida, lo que en este supuesto no se ha logrado».

En el motivo tercero de casación se citan como infringidos por la sentencia recurrida preceptos tan heterogéneos como los artículos 89.3 y 54.1, apartado d) y f) de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, 83.3 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956, 114.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (artículo 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976), en relación con el artículo 132.3. B) del Reglamento de Planeamiento, así como la doctrina jurisprudencial que los interpreta, por entender que la Administración autonómica se ha excedido en su potestad de control del planeamiento municipal, al extender su intervención a aspectos no reglados de la exclusiva competencia de la Corporación municipal.

El motivo, al igual que los anteriores, no puede prosperar porque la Administración de la Comunidad Autónoma no introdujo modificación alguna en el planeamiento municipal aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento, sino que fue éste el que introdujo una serie de modificaciones sustanciales al llevar a cabo la aprobación provisional de aquél, por lo que, controlando la legalidad del trámite y, por consiguiente, un aspecto estrictamente reglado de aprobación del Plan General de Ordenación Urbana, suspendió la aprobación definitiva de aquellos sectores, que habían experimentado modificaciones tan sustanciales como las relativas a la clasificación y calificación de los predios, hasta tanto se abriese un nuevo periodo de información pública, y ello precisamente en cumplimiento de lo preceptuado concordadamente por los artículos 114.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976) y 132. 3 b) del Reglamento de Planeamiento, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, de modo que la Sala de instancia, al declarar ajustada a derecho la decisión de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias que suspende la aprobación definitiva del Plan General de Ordenación Urbana de San Bartolomé de Tirajana en los ámbitos afectados por las modificaciones sustanciales introducidas con posterioridad a la aprobación provisional por requerir éstas un nuevo trámite de información pública, no vulnera los preceptos invocados en este tercer motivo de casación dado que fueron estrictamente respetados por dicha Administración autonómica, quien expresó las razones de la suspensión, con lo que su decisión respetó también lo establecido en los artículos 54.1 d) y f) y 84.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Finalmente, en el cuarto y último motivo de casación (por error se denomina quinto) se vuelve a insistir en la falta de motivación de la sentencia, pero ahora por no haber razonado la apreciación de la prueba pericial practicada en el proceso, infringiendo con ello los artículos 120.3 de la Constitución, 248.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 632 de la Ley de Enjuiciamiento civil, además de la doctrina jurisprudencial que declara inmotivada la sentencia que no expone el razonamiento sobre la valoración de la prueba pericial.

La sentencia recurrida ni siquiera ha tenido en cuenta el informe pericial emitido en la fase de prueba porque los extremos sobre los que ha versado, consistentes en la clasificación urbanística de algunos terrenos incluídos en la delimitación del Plan General de Ordenación Urbana de San Bartolomé de Tirajana, según lo pedido por la representación procesal de los propios recurrentes, no tienen relevancia para resolver el objeto del pleito, ceñido a la conformidad o no a derecho del acuerdo de la Administración de la Comunidad Autónoma suspendiendo la aprobación definitiva de dicho Plan General en los ámbitos afectados por las modificaciones sustanciales introducidas con posterioridad a la aprobación provisional a fin de que se abriese un nuevo trámite de información pública, pues será en el proceso tramitado a instancia de los mismos recurrentes contra la aprobación definitiva de las determinaciones del Plan que habían sido objeto de suspensión, según afirma su representación procesal al formular la demanda (apartado IV, segundo párrafo, de los fundamentos de derecho) donde procedería discutir las cuestiones relativas a la clasificación que a esos terrenos confiere el Plan General de Ordenación Urbana definitivamente aprobado después del nuevo trámite de información pública, razón por la que no es necesario que la Sala de instancia entrase a valorar la prueba pericial practicada a instancia de los demandantes, y por tanto no ha infringido los preceptos y jurisprudencia invocados en este cuarto y último motivo de casación, que debe también ser desestimado.

La desestimación de todos los motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición a los recurrentes de las costas procesales causadas, según lo establecido por el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, sin que, conforme a lo dispuesto en el nº 3 del mismo precepto, pueda exceder de dos mil quinientos euros el importe de las que los recurrentes deben pagar, a partes iguales, respecto de las causadas por la representación y defensa de cada una de las Administraciones recurridas, dada la actividad desplegada por éstas al formalizar sus respectivas oposiciones al recurso de casación interpuesto.

Vistos los preceptos citados, así como los artículos 86 a 94 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, y la Disposición Transitoria novena de esta misma Ley.