STS, 14 de Julio de 1997

La parte dispositiva de la sentencia apelada contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLO. 1º Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de la mercantil Heron Promociones S.A., 2º. Declarar ajustadas a Derecho la resolución de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Tudela de 13 de Mayo de 1988 y la liquidación del impuesto de plus valía a que la misma se refería. 3º. No hacer expreso pronunciamiento acerca de las costas causadas".

La SOCIEDAD HERON PROMOCIONES S.A., representada por el Procurador D. José Antonio Ubillos Mosso, interpuso recurso de apelación, contra la sentencia referida; emplazadas las partes interesadas ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, compareció y se personó HERON PROMOCIONES S.A., como parte apelante, representada por el Procurador D. Jaime Briones Méndez; acordada la sustanciación del recurso de apelación por el trámite de alegaciones escritas, y habiéndose recibido los expedientes administrativos y los autos jurisdiccionales de instancia, se le pusieron de manifiesto a la representación procesal de HERON PROMOCIONES S.A., parte apelante, la cual formuló las alegaciones que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte en su día resolución por la que, revocando íntegramente la sentencia dictada en fecha 13 de Enero de 1992 por el Tribunal en primera instancia, se acuerde la anulación de la resolución de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Tudela (Navarra), de fecha 13 de Mayo de 1988, por no resultar ajustada a derecho, dejando en consecuencia sin valor ni efecto alguno la liquidación de plus valía núm. 796/88, practicada por la tan repetida Corporación Municipal"; compareció y se personó, como parte apelada, el Ayuntamiento de Tudela, representado por el Procurador D. Enrique Sorribes Torra, al cual se le dió traslado de todas las actuaciones para que alegara lo que estimare conveniente a su derecho, trámite que cumplió, suplicando a la Sala "dicte, en su día, Resolución por la que ratificando íntegramente la Sentencia dictada en fecha 13 de Enero de 1992, por el Tribunal de primera instancia, se acuerde desestimar el Recurso de Apelación interpuesto por HERON PROMOCIONES, S.A., y declare ajustada a derecho la Resolución de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Tudela de 13 de Mayo de 1988 y la liquidación del Impuesto de Plus Valía 796/88 a que la misma hace referencia".Terminada la sustanciación del recurso de apelación se señaló para deliberación y fallo el día 8 de Julio de 1997, fecha en la que tuvo lugar el acto.

La cuestión que se plantea en el presente recurso de apelación es dilucidar si la transmisión del terreno, sito en la calle Virgen de la Cabeza, de Tudela, realizada en escritura pública de fecha 29 de Julio de 1985 por HISPANO ALEMANA DE CONSTRUCCIONES S.A., (parte vendedora) a INMOBILIARIAS REUNIDAS S.A., (hoy HERON PROMOCIONES S.A.), parte compradora, ambas pertenecientes al Grupo Rumasa, y expropiadas por Real Decreto Ley 2/1983, de 23 de Febrero, está o no comprendida en la exención regulada en el artículo 6º de la Ley 7/1983, de 29 de Junio.

La Sala comparte los acertados fundamentos de la Sentencia apelada y considera, al igual que ella, que conviene para el buen entendimiento de las normas jurídicas aplicables al caso, hacer una breve exposición histórica del régimen tributario foral de Navarra.

El artículo 1º del llamado Convenio de Vergara, acordado entre el Capitán General de los Ejércitos Nacionales D. Baldomero Espartero y el Teniente General de los Ejércitos Carlistas D. Rafael Maroto, el 31 de Agosto de 1839, dispuso: "El Capitán General D. Baldomero Espartero recomendara con interés al Gobierno el cumplimiento de su oferta de comprometerse formalmente a proponer a las Cortes la concesión o modificación de los fueros", de las Provincias Vascongadas y de Navarra.

En cumplimiento de tal compromiso, las Cortes aprobaron la Ley de 25 de Octubre de 1839, por la que se dispuso: "Doña Isabel II, por la gracia de Dios y de la Constitución de la monarquía española, Reina de las Españas, y durante su menor edad, la Reina viuda doña María Cristina de Borbón, su augusta Madre, como Reina Gobernadora del reino, a todos los que las presentes vieren y entendieren, sabed: Que las Cortes han decretado y Nos sancionamos lo siguiente: Artículo 1º. Se confirman los fueros de las provincias Vascongadas y de Navarra, sin perjuicio de la unidad constitucional de la monarquía. Artículo 2º. El Gobierno, tan pronto como lo permita, y oyendo antes a las provincias Vascongadas y a Navarra, propondrá a las Cortes la modificación indispensable que en los mencionados fueros reclame el interés de los mismos, conciliado con el general de la nación y de la Constitución de la monarquía (...)".

A diferencia de las Provincias Vascongadas, Navarra aceptó rápidamente la modificación de sus fueros, en la llamada Ley Paccionada de 16 de Agosto de 1841, que terminó con su régimen político peculiar al suprimirse su carácter de Reino y sus Cortes, que se habían reunido a lo largo del siglo XVIII y principios del siglo XIX, pero conservó su régimen económico y tributario peculiar, si bien se habían suprimido previamente (Decreto de la Regencia de 15 de Diciembre, de 1840) las Aduanas situadas en los llamados "puertos secos" (río Ebro) y trasladadas por fin a la frontera con Francia, a la vez que se había aplicado el estanco del tabaco y de la sal. El artículo 6º de la Ley Paccionada dispuso: "Las atribuciones de los Ayuntamientos relativas a la administración económica interior de los fondos, derechos y propiedades de los pueblos se ejercerán bajo la dependencia de la diputación provincial, con arreglo a su legislación especial" y el artículo 10 precisó que: "La Diputación provincial en cuanto a la administración de productos de los propios, rentas, efectos vecinales, arbitrios y propiedades de los pueblos y de la provincia, tendrá las mismas facultades que ejercían el Concejo de Navarra y la Diputación del Reino, y además las que siendo compatibles con éstas tengan o tuvieren las otras diputaciones provinciales de la Monarquía".

La Ley Paccionada de 16 de Agosto de 1841 reconoció a Navarra una amplísima autonomía tributaria y financiera, no solo respecto de la Hacienda estatal, sino también de la Hacienda Local, y no solo en el orden de gestión y de recaudación, sino lo que es más importante, en orden a su capacidad normativa.

Navarra acató la Ley de 25 de Octubre de 1839 y aceptó la modificación de sus fueros, cosa que hizo mediante la Ley Paccionada de 16 de Agosto de 1841, y por ello en la Exposición de Motivos de la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de Agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra", se dice que la Constitución "respeta los derechos históricos de Navarra", y en el apartado dos de su disposición derogatoria que " se mantiene la vigencia en dicho territorio de la Ley de 25 de Octubre de 1839".

En cambio, las Provincias Vascongadas no aceptaron la Ley de 25 de Octubre de 1839 y se negaron a la actualización de sus fueros, por ello y como consecuencia de su adhesión a la causa carlista, cuando terminó la segunda guerra carlista, se promulgó la Ley de 21 de Julio de 1876, haciendo extensivos a los habitantes de las provincias vascongadas los deberes que la Constitución de la Monarquía impone a todos los españoles, y autorizando al Gobierno para reformar el régimen foral de las mismas en los términos que se expresaban. Así su artículo 3º dispuso: "Quedan igualmente obligadas desde la publicación de esta Leylas provincias de Vizcaya, Guipúzcoa y Álava a pagar, en la proporción que les correspondan y con destino a los gastos públicos, las contribuciones, rentas e impuestos ordinarios y extraordinarios que se consignen en los presupuestos generales del Estado", si bien como dichas provincias no habían aplicado en absoluto las disposiciones de la Ley de Reforma Tributaria Mon-Santillan de 1845, y carecían de datos, estadísticas y servicios para exigir las nuevas y modernas Contribuciones de producto, el artículo 5º de la Ley de 21 de Julio de 1876, autorizó al Gobierno en su apartado segundo "para hacer las modificaciones de forma que reclamen las circunstancias locales y la experiencia aconseje, a fin de facilitar el cumplimiento del art. 3º de esta Ley".

Esta autorización fue el germen de los siguientes Conciertos económicos, logrados con teson por las Diputaciones vascas.

A diferencia de Navarra, la Constitución española ha incluido en su Disposición Derogatoria, el apartado 2, que dice: "En tanto en cuanto pudiera conservar alguna vigencia, se considera definitivamente derogada la Ley de 25 de Octubre de 1839 en lo que pudiera afectar a las provincias de Álava, Guipúzcoa y Vizcaya. En los mismos términos se considera definitivamente derogada la Ley de 21 de Julio de 1876", explicación que la Sala ha debido hacer para aclarar la aparente contradicción existente entre la vigencia actual de la Ley de 25 de Octubre de 1839, en Navarra, y su absoluta derogación en Álava, Guipúzcoa y Vizcaya .

El Real Decreto-Ley de 4 de Noviembre de 1925 reconoció la peculiaridad foral del régimen foral de los Municipios navarros, como claramente se dice en su Exposición de Motivos: "La promulgación del Estatuto municipal suscitó en Navarra un interesante problema de adaptación, por alterar aquel Cuerpo legislativo parte sustancial del régimen económico administrativo navarro, en vigor desde 1841. Por el respeto debido a dicho régimen, el Gobierno estimó trámite previo inexcusable la aprobación por la Diputación de Navarra de las bases que al efecto se estudiaron entre representantes de aquélla y del Ministerio de la Gobernación, en prolija gestación, en que el país navarro exteriorizó su voluntad, personificado no solamente por la Diputación, sino también por todos sus Ayuntamientos", y en especial, en materia de hacienda local debe mencionarse, la Base 7ª Exacciones locales, que dispuso: " La Diputación, en el término de un año, recopilará las disposiciones vigentes en la materia de contribuciones, arbitrios o impuestos de todas clases que afecten a la Administración local y complementará esas disposiciones fijando el límite y condiciones esenciales dentro de las cuales sea permitida la imposición o exacción de contribuciones y arbitrios. Los Ayuntamientos podrán llevar a sus presupuesto, sin necesidad de autorización especial, esas contribuciones o arbitrios dentro de los límites y condiciones establecidos. Podrán también dictar los Ayuntamientos disposiciones especiales que no contraríen a las generales establecidas por la Diputación".

El Gobierno de la Nación y los representantes de la Diputación aprobaron con fecha 20 de Agosto de 1927 el Acta del Convenio Económico con Navarra, que fue sancionado por Real Decreto-Ley de dicha fecha, del cual debe reproducirse la Disposición General Primera, que decía así: "La Diputación de Navarra tendrá amplias facultades para mantener y establecer en la provincia el régimen tributario que estime procedente, siempre que no se oponga a los pactos internacionales, al presente Convenio ni a las Contribuciones, Rentas o Impuestos propios del Estado".

A partir de este Convenio Económico, en los sucesivos de 1941 y 1969, se reprodujo esta misma Disposición General Primera.

La Constitución Española de 27 de Diciembre de 1978 preceptúa en la Disposición Adicional 1ª, que: "Ampara y respeta los derechos históricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía".

En su virtud, se aprobó la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de Agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Fuero de Navarra, en cuyo artículo 45, apartado tres, se reconoce que "Navarra tiene potestad para mantener, establecer y regular su propio régimen tributario, sin perjuicio de lo dispuesto en el correspondiente Convenio Económico que deberá respetar los principios contenidos en el título preliminar del Convenio Económico de 1969, así como el principio de solidaridad a que se refiere el artículo 1º de esta Ley Orgánica y añade en su artículo 46, apartado 1, que: "En materia de Administración Local, corresponde a Navarra: c) Las facultades y competencias que actualmente ostenta, al amparo de lo establecido en la Ley Paccionada de 16 de Agosto de 1841 y en el Real Decreto-Ley Paccionado de 4 de Noviembre de 1925 y disposiciones complementarias".La normativa estatal reguladora de la Administración Local ha reconocido el peculiar régimen foral navarro y así el artículo 209 del Texto refundido de las Leyes de Bases de Régimen Local, de 17 de Julio de 1995, y 3 de Diciembre de 1953, aprobado por Decreto de 24 de Junio de 1955, dispone que: "En Navarra sólo se aplicará la presente Ley en lo que no se oponga al régimen que para su Diputación foral y provincial y los Municipios navarros establece la Ley de 16 de Agosto de 1841.

La Ley 85/1962, de 24 de Diciembre, sobre Reforma de las Haciendas Municipales, precisó en su Disposición Final Segunda que: "La presente Ley no será de aplicación en Álava y Navarra, que continuará ateniéndose a su régimen especial."

El Real Decreto 3250/1976, de 30 de Diciembre, por el que se pusieron en vigor las disposiciones de la Ley 41/1975, de Bases del Estatuto de Régimen Local, relativas a ingresos de las Corporaciones Locales, y se dictan normas provisionales para su aplicación, preceptúa en la Disposición Final Quinta, apartado 1: "Las presentes normas no serán de aplicación en Navarra".

De igual modo, la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, actualmente vigente, dispone en su artículo 1º, apartado 2: "La presente Ley se aplicará en todo el territorio nacional, sin perjuicio de los regímenes financieros forales de los Territorios Históricos del País Vasco y Navarra.

La conclusión clara y rotunda que se deduce de todas las disposiciones legales citadas es que Navarra ha tenido antes y después de la Ley Paccionada de 16 de Agosto de 1841, un régimen tributario propio autónomo e independiente del Sistema tributario estatal y local, acordado en uso de su "fuero tributario", que le confiere la facultad política de establecer su propio sistema tributario y su propia Hacienda Pública, de conformidad con el Convenio vigente en cada época, que paccionadamente determina la aplicación espacial de los respectivos tributos del Estado y de Navarra, comprometiéndose a entregar al Estado el cupo correspondiente como contrapartida de los servicios comunes prestados por éste y como aportación solidaria con el resto de los españoles.

En uso de su "fuero tributario", el Parlamento o Cortes de Navarra aprobó la Norma Foral de Reforma de las Haciendas Locales de Navarra de 8 de Junio de 1981, y el Gobierno o Diputación Foral de Navarra la desarrolló mediante el Reglamento de Haciendas Locales de Navarra de 17 de Diciembre de 1981.

La segunda conclusión que se deduce de la normativa expuesta, es que en materia tributaria no rigen en Navarra las Leyes aprobadas por las Cortes Generales y las disposiciones dictadas por el Gobierno de La Nación (Reales-Decretos Leyes, etc), sin que previamente se hayan aceptado, mediante el necesario pacto, por las Instituciones competentes de Navarra.

El Gobierno de la Nación, previa deliberación del Consejo de Ministros en su reunión del día 23 de Febrero de 1983, y en uso de la autorización concedida en el artículo 86 de la Constitución, considerando de utilidad pública e interés social la defensa de la estabilidad del sistema financiero y de los intereses legítimos de los depositantes, trabajadores y accionista, acordó la expropiación por Real Decreto Ley 2/1983, de 23 de Febrero, de las empresas del Grupo Rumasa.

Dicho Real Decreto-Ley fue convalidado por el Pleno del Congreso de los Diputados el día 2 de Marzo de 1983, que acordó su tramitación como proyecto de Ley por el procedimiento de urgencia, que se convirtió en la Ley 7/1983, de 29 de Junio, de expropiación por razones de utilidad pública e interés social de los Bancos y otras Sociedades que componían el Grupo "Rumasa", Sociedad Anónima.

El artículo 6º de esta Ley 7/1983 dispuso: "Quedarán exentos del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados y de cualquier tributo de carácter local las operaciones y actos necesarios para el saneamiento económico y financiero de las Sociedades cuyas acciones o participaciones sociales se expropien y de las Sociedades participadas al ciento por ciento por las primeras".

Esta Ley, por olvido, no hizo la necesaria salvedad de su inaplicación a Navarra, pero ello no implicó en absoluto lo contrario, o sea su aplicación, pues sería tanto como admitir una derogación tácita del fuero tributario navarro, derogación que sería inconstitucional, buena prueba de ello es que en uso de dicho "fuero", las Cortes de Navarra aprobaron la Ley Foral 27/1985, de 27 de Diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra para 1985, vigente desde el 1 de Enero de 1986, que autorizó en su Disposición Adicional 8ª a la Diputación Foral de Navarra a conceder las exenciones de la Ley 7/1983, de 29 de Junio.Tampoco es posible admitir eficacia supletoria en Navarra al artículo 6º de la Ley 7/1983, de 29 de Junio, porque si bien la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de Agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Fuero de Navarra, dispone en su artículo 45.3, que deberán respetarse los principios contenidos en el título preliminar del Convenio Económico de 1969, lo cierto es que la Disposición Única de este Título preliminar preceptuó en su apartado 4 que: "La armonización del régimen fiscal común con el especial de Navarra para el logro de los criterios distributivos, sociales y económicos en que se inspira la política nacional, se efectuará de acuerdo con la Diputación de Navarra (...)", de ahí que la exención de tributos locales en Navarra, por las operaciones de saneamiento financiero de las sociedades del Grupo Rumasa, debía estar reconocida en una Ley foral, cosa que no ha acontecido hasta la promulgación de la Ley foral de Presupuestos Generales de Navarra para 1985, que entró en vigor el 1 de Enero de 1986, es decir con posterioridad a la fecha de la transmisión a que se refieren estos autos.

Además, en cuanto se tratase de exenciones o bonificaciones de los tributos locales, era preciso que se dictara una Norma Foral que las recogiera y regulara en los correspondientes tributos locales de Navarra, para así obligar a los Ayuntamientos afectados.

Sentado lo anterior, hay que concluir: 1º) Que la Ley foral 27/1985, de 27 de Diciembre, de Presupuestos Generales de Navarra, para 1985, era inaplicable a la transmisión de autos, porque ésta tuvo lugar el día 29 de Julio de 1985, fecha de devengo del Impuesto sobre Incremento de Valor de los Terrenos, y la mencionada Ley foral entró en vigor el día 1 de Enero de 1986. 2º) Que en materia de tributos locales, la autorización concedida al Gobierno de Navarra (Diputación Foral) carecía de eficacia directa, porque era necesario dictar una disposición normativa (Norma foral) adecuada que obligara a los Ayuntamientos navarros a conceder las exenciones y bonificaciones correspondientes, norma que no existía el 29 de Julio de 1985 fecha de la transmisión; luego en consecuencia la entidad mercantil HERON PROMOCIONES S.A., no tenía derecho a la exención en el Impuesto sobre Incremento de Valor de los Terrenos que pretende.

No apreciándose temeridad, ni mala fe, no procede acordar, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, la expresa condena en costas.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el Pueblo español, en la Constitución.

Desestimar el recurso de apelación nº 2014/1992, interpuesto por HERON PROMOCIONES S.A., contra la sentencia nº 407, dictada con fecha 13 de Enero de 1992, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 384/1988 (nº 907/88 de la Sala).

Confirmar la sentencia apelada.

Sin expresa imposición de las costas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.-