STS, 20 de Febrero de 2002

En escrito de 1 de diciembre de 1998 la Procuradora Dª. Victoria Pérez - Mulet Diez- Picazo , en nombre y representación de la entidad ELECTRÓNICAS BLANPI S.L. , procedió a interponer el presente Recurso Contencioso Administrativo contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de septiembre de 1998, por el que se desestimaba la reclamación de daños y perjuicios, por responsabilidad del Estado Legislador.

En escrito de 11 de febrero de 1999, se procedió a formalizar la demanda, en la que la parte actora , tras los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho que consideró oportunos, interesaba la declaración de nulidad de la resolución impugnada, la existencia de responsabilidad del Estado legislador, y la condena al Estado a satisfacer a la actora la cantidad de 12.129.000 pts, más las costas y los intereses legales de dicha cantidad, que se fijarán en ejecución de sentencia.

En escrito de 16 de marzo de 1999, el Abogado del Estado, mostró su oposición al Recurso interesando la desestimación de la demanda y la confirmación del acuerdo recurrido.

Por Auto de 21 de mayo de 1999, se acordó el recibimiento a prueba, admitiéndose por providencia de 16 de junio de 1999 la documental propuesta por la actora, siendo también admitida, por auto de 1 de julio de 1999 la pericial propuesta, a la que, en escrito de 11 de octubre de 1999, renunció expresamente la representación de la actora.

En escrito de 3 de diciembre de 1999, la representación procesal de la entidad ELECTRÓNICOS BLANPI S.L. procedió a formalizar su escrito de conclusiones, ratificándose en sus peticiones.

En escrito de 2 de enero de 2000, el Abogado del Estado procedió a interesar , nuevamente, la desestimación del Recurso.

Por providencia de esta Sala de 22 de febrero de 2001, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción, se interesó de la Consejería de Economía , Hacienda y Administración Pública de la Generalidad Valenciana la aportación de los datos necesarios para permitir la cuantificación de lo ingresado o aplazado por el concepto de gravamen complementario de la tasa de juego.

En escrito de 18 de abril de 2001, la Consellería de Economía y Hacienda de la Generalidad Valenciana, aportó certificaciones de las cantidades pagadas por la actora por el concepto de gravamen complementario e intereses.

En escrito de 11 de mayo de 2001 la representación procesal de ELECTRÓNICAS BLANPI, dando respuesta a las manifestaciones contenidas en los escritos de la Generalidad Valenciana , interesó se dictara sentencia condenando a la Administración a que pague la cantidad de trece millones setecientas diecinueve mil setecientas noventa y cuatro pesetas ( 13.719.794 pesetas ), equivalente a ochenta y dos mil cuatrocientos cincuenta y siete euros con sesenta y dos céntimos ( 82.457,62 euros ), más los intereses legales de dicha suma a partir de las fechas en que se efectuaron los respectivos ingresos y se abonaron los intereses de demora hasta la del pago de la misma.

Por providencia de esta Sala de fecha 18 de diciembre de 2001 , se procedió a señalar para votación y fallo del presente Recurso el día 14 de febrero de 2002.

El objeto del presente Recurso se centra en determinar si la resolución del Consejo de Ministros de 18 de septiembre de 1998 , por la que se desestimó la reclamación formulada por ELECTRÓNICAS BLANPI ,S.L. de indemnización por responsabilidad del Estado legislador, como consecuencia de la declaración de inconstitucionalidad del artículo 38. 2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, por la sentencia del Tribunal Constitucional de 31 de octubre de 1996, es o no conforme con el ordenamiento jurídico, para ello, procede , a juicio de la Sala la exposición de los siguientes hechos , según se desprenden de las actuaciones y del expediente administrativo :

1. - La actora reconoce que, en aplicación del gravamen complementario sobre la Tasa Fiscal que gravaba los juegos de suerte , envite y azar, de aplicación a las máquinas recreativas de tipo B, por importe de 233.250 pesetas, debía de ingresar en el Tesoro, antes del 20 de octubre de 1990 , la cantidad de 12.129.000 pesetas, como consecuencia de la explotación de 52 máquinas recreativas del tipo B , durante el citado ejercicio.

2. - Debido al elevado importe del gravámen complementario, solicitó un aplazamiento de pago. Ingresando la totalidad de la suma entre el mes de noviembre de 1994 y el mes de mayo de 1995.

3. - Al considerar inconstitucional las citadas liquidaciones, procedió a impugnarlas en la vía económico Administrativa, siendo desestimada su petición por el Tribunal Económico Administrativo Regional de Valencia el 31 de enero de 1991. Interpuesto el oportuno recurso contencioso administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, fue desestimado por sentencia de 11 de febrero de 1994.

4. - Sobre las premisas de la inconstitucionalidad del gravámen complementario, en los términos en que fue declarado por el Tribunal Constitucional, el 29 de octubre de 1997 formuló su pretensión indemnizatoria en escrito dirigido al Consejo de Ministros, quien desestimó la petición por la resolución de 18 de septiembre de 1998, aquí impugnada.

5. - El Abogado del Estado por su parte, alega la inadmisibilidad del Recurso Contencioso Administrativo, al amparo del artículo 82.1.f) de la Ley de la Jurisdicción, al considerar que han adquirido firmeza , por consentimiento, los Acuerdos de la Administración Tributaria que habían ratificado las autoliquidaciones e ingresos practicados por la recurrente en pago del mencionado gravamen complementario. Invocando, también, pero de forma subsidiaria la falta de responsabilidad patrimonial del Estado legislador.

6. - La Conselleria de Economía y Hacienda de la Generalidad Valenciana , en escrito de 18 de abril de 2001, en respuesta al requerimiento efectuado por la Sala en virtud de las facultades que le atribuye el artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción de 1956, certificó que la empresa ELECTRÓNICAS BLANPI, S.L., había ingresado en concepto de gravamen complementario ( número de liquidación 46/94 ) la cantidad de 9.096.776 pesetas, más 4.623.018 pesetas, en concepto de intereses de demora por la citada liquidación.

7. - En escrito de 11 de mayo de 2001, la hoy actora, interesó se dictara sentencia condenando a la Administración demandada al pago de 13.719.794 pesetas, más los intereses legales de dicha suma a partir de las fechas en que se efectuaron los respectivos ingresos y se abonaron los intereses de demora hasta la del pago de la misma.

Debe la Sala examinar, en primer lugar , la doctrina ya establecida respecto de las consecuencias derivadas de la anulación por la sentencia del Tribunal Constitucional, del artículo 38.2.2. de la Ley 5/1990, que aprobó el gravamen complementario de la tasa sobre el juego de 1990, cuando, como , en el presente supuesto, se ejercita una acción de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador. Ello, como veremos, nos ha de llevar a la desestimación de la causa de inadmisibilidad invocada por el Abogado del Estado.

En la sentencia de 25 de octubre de 2001, recogía en su fundamento de derecho sexto la siguiente doctrina :

" La Sentencia de esta Sala y Sección de 17 de marzo de 2001, ha realizado una síntesis de la anterior Doctrina que a continuación pasamos a transcribir: [Segundo.- En este proceso se ha planteado idéntica cuestión a la resuelta por esta misma Sala y Sección del Tribunal Supremo en sus Sentencias de 29 de febrero de 2000 (recurso 49/98), 13 de junio de 2000 (recurso 567/98), 15 de julio de 2000 (recurso 736/1997), 30 de septiembre de 2000 (recurso 481/98), 20 de enero de 2001 (recurso 562/98), 17 de febrero de 2001 (recurso 349/98) y 3 de marzo de 2001 (recurso 529/98).

Por más que razones de seguridad jurídica impidan revisar los procesos fenecidos por sentencia con fuerza de cosa juzgada, según establece expresamente el artículo 40.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/1979, de 3 de octubre, es necesario examinar las consecuencias patrimoniales que para el Estado tiene la declaración de inconstitucionalidad de una ley.

La invariabilidad de las situaciones jurídicas, creada por la cosa juzgada, justifica que la única vía para conseguir la reparación de los daños y perjuicios antijurídicos, causados por disposiciones o actos dictados en aplicación de un precepto legal declarado inconstitucional, sea el ejercicio de una acción por responsabilidad patrimonial derivada de actos del legislador, siempre que se haga valer, como expresamos en las aludidas Sentencias, dentro del plazo establecido, que se computará a partir de la fecha de publicación de la sentencia que declare la nulidad de la ley por ser contraria a la Constitución.

No parece necesario abundar en razones explicativas de la antijuridicidad del daño causado por el desembolso de determinadas cantidades en concepto de gravamen complementario sobre la tasa de juego, pues tal abono se produjo exclusivamente en virtud de lo dispuesto por el artículo 38.2.2 de la Ley 5/1990, de 29 de junio, declarado inconstitucional por Sentencia del Tribunal Constitucional 173/1996, de 31 de octubre, de manera que quienes lo efectuaron no tenían el deber de soportarlo.

Es preciso insistir en el criterio mantenido en nuestras Sentencias de 15 de julio de 2000 (recurso 736/1997) 30 de septiembre de 2000 (recurso 481/98), 20 de enero de 2001 (recurso 562/98), 17 de febrero de 2001 (recurso 349/98) y 3 de marzo de 2001 (recurso 529/98) en el sentido de que el hecho de no haberse agotado los recursos administrativos y jurisdiccionales para obtener la devolución de las cantidades satisfechas en concepto de gravamen complementario no es obstáculo para considerar antijurídico el daño causado y, por consiguiente, para ejercitar con éxito la acción por responsabilidad patrimonial derivada del acto inconstitucional del legislador, si bien nos parece necesario abundar, como ya hicimos en esas sentencias, en la cuestión relativa a los efectos invalidantes que sobre las disposiciones y los actos administrativos tiene la declaración de inconstitucionalidad de la ley a cuyo amparo se dictaron, ya que el defensor del Estado ha invocado repetidamente en este proceso la exclusiva eficacia ex nunc de las sentencias declarativas de la inconstitucionalidad de una ley salvo cuando la propia sentencia se pronunciase sobre sus efectos retroactivos.

No cabe duda que el planteamiento del Abogado del Estado cuenta con patrocinadores en la doctrina y tiene apoyo en alguna sentencia del Tribunal Constitucional (45/1989, de 20 de febrero, fundamento jurídico undécimo) y de la Sección Segunda de esta Sala del Tribunal Supremo (26 de diciembre de 1998 recurso de casación en interés de la ley, R.J. 10215/98), aunque ésta reconoce la eficacia ex tunc de la declaración de nulidad de pleno derecho de las disposiciones generales.

La interpretación del artículo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, conduce, a nuestro parecer, a una conclusión distinta, al excepcionarse en él expresa y exclusivamente la eficacia retroactiva de las sentencias declaratorias de inconstitucionalidad de actos o normas con rango de ley respecto de los procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada salvo los casos de penas o sanciones, de manera que la consecuencia lógica es que en los demás supuestos cabe la revisión.

En nuestra opinión, cuando la propia sentencia del Tribunal Constitucional no contenga pronunciamiento alguno al respecto, corresponde a los jueces y tribunales, ante quienes se suscite tal cuestión, decidir definitivamente acerca de la eficacia retroactiva de la declaración de inconstitucionalidad en aplicación de las leyes y los principios generales del derecho interpretados a la luz de la jurisprudencia, de manera que, a falta de norma legal expresa que lo determine y sin un pronunciamiento concreto en la sentencia declaratoria de la inconstitucionalidad, han de ser los jueces y tribunales quienes, en el ejercicio pleno de su jurisdicción, resolverán sobre la eficacia ex tunc o ex nunc de tales sentencias declaratorias de inconstitucionalidad.

En apoyo de esta tesis debemos recordar que la propia Ley 30/1992, de 26 de diciembre, modificada por Ley 4/1999, de 13 de enero, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, prefigura un procedimiento para la revisión de disposiciones y actos nulos de pleno derecho (artículo 102), y, entre las primeras, el artículo 62.2 de la propia Ley incluye las que vulneren la Constitución, y aunque este precepto no predica tal nulidad de los segundos, salvo que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional (apartado 1.a), es evidente que si la disposición a cuyo amparo se dicta o ejecuta el acto es nula de pleno derecho, éstos quedan afectados por idéntico vicio invalidante y, por consiguiente, son también radicalmente nulos de pleno derecho, con independencia de que razones de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución), correcta y debidamente apreciadas, aconsejen mantener los efectos del acto compensándolos con una adecuada reparación, según prevén los artículos 139.2 y 141.1 de la misma ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y así lo establece expresamente el artículo 102.4 de esta Ley, con lo que, en definitiva, se viene a sustituir la lógica e inherente consecuencia de la declaración de nulidad radical de un acto o de una disposición por una indemnización siempre que no exista el deber jurídico de soportar el daño o perjuicio causado por ese acto o disposición nulos de pleno derecho.

En nuestro sistema legal, quienes han tenido que satisfacer el gravamen complementario, impuesto por el precepto declarado inconstitucional, después de haber impugnado en vía administrativa y sede jurisdiccional dicho gravamen obteniendo sentencia firme que lo declara conforme a derecho, no tienen otra alternativa, en virtud de lo dispuesto por el artículo 40.1 de la Ley Orgánica 2/1979, del Tribunal Constitucional, que ejercitar una acción por responsabilidad patrimonial, derivada del acto del legislador, dentro del plazo fijado por la ley.

Si no se hubieran impugnado jurisdiccionalmente, como en este caso, las liquidaciones de dicho gravamen complementario, el interesado tiene a su alcance la vía de pedir, en cualquier momento, la revisión de tal acto nulo de pleno derecho, como prevé el mencionado artículo 102 de la Ley de Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y, simultánea o sucesivamente, de no tener éxito dicha revisión, está legitimado para exigir responsabilidad patrimonial derivada de actos del legislador, pero también puede utilizar directamente, como ha procedido, esta acción, ya que no cabe imponer a quien ha sufrido un daño antijurídico la vía previa de la revisión de disposiciones y actos nulos de pleno derecho, a fin de dejarlos sin efecto, y sólo subsidiariamente permitirle demandar la reparación o indemnización compensatoria por responsabilidad patrimonial, cuando son las propias Administraciones quienes deben proceder a declarar de oficio la nulidad de pleno derecho de tales disposiciones o actos y el ciudadano descansa en la confianza legítima de que la actuación de los poderes públicos se ajusta a la Constitución y a las leyes.

En un supuesto, como el ahora enjuiciado, en que no existe el valladar de la cosa juzgada, cabe instar en cualquier momento la revisión del acto nulo de pleno derecho, en virtud de la declaración de inconstitucionalidad de la norma en que se basaba, por el procedimiento establecido en la referida Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, sin perjuicio de que, como en los procesos terminados con nuestras Sentencias de 13 de junio de 2000 (recurso 567/98) y 17 de febrero de 2001 (recurso 349/98), el interesado promueva directamente la acción de responsabilidad patrimonial, derivada de actos del Legislador, dentro del plazo legalmente establecido, y así ha actuado la entidad demandante en este juicio.

Entre los perjuicios indemnizables, reclamados en la demanda, no son atendibles los costes de los procesos judiciales seguidos por la demandante para lograr la devolución de las cantidades ingresadas en las arcas públicas por el inconstitucional gravamen complementario, ya que, según hemos declarado en nuestras Sentencias de 2 de febrero de 1993 (R.J. 1993/579), 29 de octubre de 1998 R.J. 1998/8422) y 18 de marzo de 2000 (recurso de casación 922/1996, fundamento jurídico quinto), el régimen propio para decidir sobre la imposición a los litigantes de las costas procesales impide su reclamación ulterior cuando se ejercita separadamente la acción de responsabilidad patrimonial, lo que no sucede con los gastos habidos en la vía administrativa previa, que no han sido objeto de reclamación en este juicio como se deduce de los documentos aportados al expediente administrativo (folios antepenúltimo a último).

Tampoco procede la indemnización que se reclama por los conceptos de lucro cesante derivado de las máquinas que fueron dadas de baja ni por la pérdida de competitividad, pues ni se ha acreditado ésta ni las máquinas consta que fuesen retiradas del funcionamiento por razón del gravamen complementario cuando así se hizo con ciento treinta y cinco antes de su vigencia, y por consiguiente, como declaramos en otras Sentencias resolutorias de idéntica cuestión, no se ha probado que la disminución de los beneficios haya obedecido, en proporción apreciable, a la obligación inesperada de satisfacer el gravamen y sin que aquélla pueda considerarse al margen del riesgo normal de la empresa, que ésta tiene el deber de soportar, cuya conclusión se corrobora por el obtenido aplazamiento de pago, que mermó las consecuencias económicas adversas del aumento de la cuota satisfecha, y con el hecho de que su cuantía definitiva quedó legalmente consolidada con efectos de primero del año siguiente, de manera que, en cualquier caso, el aumento de la tasa desde esta fecha habría generado unos perjuicios análogos que, indudablemente, tiene el empresario dicho deber de soportar, y, por consiguiente, no procede diferir a la fase de ejecución de sentencia, según se ha pedido en conclusiones rectificando lo solicitado en la demanda, la determinación de la cuantía de la indemnización, ya que ésta debe quedar reducida a la cantidad total satisfecha por el gravamen complementario y a los intereses del aplazamiento, que, como expusimos en el fundamento jurídico primero, asciende a la suma de veintinueve millones trescientas ochenta y nueve mil quinientas pesetas (29.389.500 pts).

Es estimable también, y así lo hemos decidido en las mencionadas Sentencias resolutorias de idéntica cuestión, la pretensión de abono de los intereses legales de la cantidad a devolver desde el día que se efectuaron los respectivos ingresos hasta la fecha de notificación de esta sentencia, en aras del principio de plena indemnidad, reconocido por la jurisprudencia de esta Sala (Sentencias de 14 y 22 de mayo de 1993, 22 y 29 de enero y 2 de julio de 1994, 11 y 23 de febrero y 9 de mayo de 1995, 6 de febrero y 12 de noviembre de 1996, 24 de enero, 19 de abril y 31 de mayo de 1997, 14 de febrero, 14 de marzo, 10 de noviembre y 28 de noviembre de 1998, 13 y 20 de febrero, 13 de marzo, 29 de marzo, 29 de mayo, 12 y 26 de junio, 17 y 24 de julio, 30 de octubre y 27 de diciembre de 1999, 5 y 29 de febrero, 13 de junio, 15 de julio y 30 de septiembre de 2000, 20 de enero y 3 de marzo de 2001) y recogido ahora en el artículo 141.3 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y, a partir de la notificación de esta nuestra sentencia, se deberá proceder en la forma establecida por el artículo 106.2 y 3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, aplicable con arreglo a la Disposición Transitoria Cuarta de la misma Ley".

La Doctrina, anteriormente reproducida, puede resumirse en que se reconoce el derecho a ser indemnizado por la cantidad total satisfecha del gravamen complementario, más los intereses, no reconociéndose una relación de causalidad que permita establecer dicho título de imputación de responsabilidad respecto de las máquinas dadas de baja, el lucro cesante, la pérdida de competitividad o la disminución de beneficios, por el hecho de tener que satisfacerle gravamen. Que, a partir del año siguiente su cuantía fue legalmente consolidada."

La aplicación de la anterior doctrina al supuesto de hecho aquí controvertido hace necesario , previa la desestimación de la causa de inadmisibilidad invocada por la Administración, proceder a la estimación del recurso pues se dan todos los presupuestos exigidos para apreciar, en este caso, la responsabilidad del Estado legislador.

Efectivamente, la actora ejercita su acción de responsabilidad en escrito de 1 de diciembre de 1998, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de 18 de septiembre de 1998, notificado el 2 de octubre de dicho año, por el que se desestima la reclamación formulada por la actora respecto de la indemnización por responsabilidad del Estado legislador. Siendo , a estos efectos y en virtud de la acción que se ejercita, irrelevante que se hubieran desestimado, en su día , las reclamaciones administrativas y judiciales contra el citado gravamen complementario.

Sobre estas premisas, si bien la actora , inicialmente , al formalizar su demanda hace extensiva la indemnización a los gastos ocasionados con anterioridad para impugnar dichas liquidaciones, y a los posibles perjuicios causados y no acreditados - conceptos que, como se ha razonado en la sentencia de 25 de octubre de 2001, no son indemnizables -, lo cierto es que , a la vista de la certificación la Consejería de Economía y Hacienda de la Generalidad Valenciana de 19 de abril de 2001, respecto de los ingresos efectuados por la actora con relación al gravamen complementario aquí discutido, la recurrente en escrito de 11 de mayo de 2001, concreta su reclamación en la cantidad de 13.719.794 pesetas, equivalente a 82.457,62 euros, más los intereses legales de dicha suma a partir de las fechas en que se efectuaron los respectivos ingresos y se abonaron los intereses de demora hasta el pago de la misma, petición que, por razones de congruencia con lo razonada , deben ser aquí acogidas. Estimándose, en consecuencia el recurso en los propios términos que definitivamente ha fijado la actora.

De Conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción de 1998, no procede hacer pronunciamiento expreso sobre las costas de este recurso.