STS 152/2004, 5 de Marzo de 2004

Ante el Juzgado de Primera Instancia número Ocho de Huelva, fueron vistos los autos de juicio ordinario de menor cuantía número 345/96 a instancia de D Eloy , Dª Leonor y Dª Susana , representados por el Procurador D. Domingo Ruiz Ruiz, contra El Estado, Ministerio de Obras Públicas y Transportes, representado por el Abogado del Estado; sobre acción declarativa sobre reconocimiento del derecho de la propiedad frente al estado.

1. - Por la representación de la parte actora, se formuló demanda en base a los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, para terminar suplicando en su día se dicte sentencia por la que "A).- Que se declare que mis mandantes, eran propietarios con justo título de la finca descrito en el hecho primero de la demanda antes de la aprobación del deslinde del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de fecha 15-7-1991, así como en el momento de la aprobación de la Ley de Costas de 28-7-1988. B) Que se declare que el expediente de deslinde y acto aprobatorio del mismo conforme a la Orden Ministerial de 15-7-1991, no le era de aplicación la Ley de Costas de 28-7-1988 por cuanto que dichos terrenos no tenían la consideración de playa, habiendo sido antes bien de montes y hoy día suelo urbano, no reuniendo el suelo de la finca de mis mandantes los requisitos de los arts. 3 de la Ley de Costas, y en definitiva declarar que la finca de mis mandantes no debe quedar incluida en el deslinde aprobado por la Orden Ministerial de 15-7-1991. C) Que se declare que mis mandantes son propietarios en pleno dominio en los momentos actuales de la finca urbana descrita en el hecho primero de la demanda, por haberla adquirido del Estado previa desafectación como bien de utilidad pública por Ley 67/67 de 22 de julio, ordenando la cancelación de la anotación preventiva de dominio público a favor del Estado, o en su caso, de haberse producido la conversión de la anotación en inscripción, se ordene la cancelación de dicha inscripción, y simultáneamente se ordene de nuevo la inscripción de la finca a favor de mis mandantes. D) Subsidiariamente, y para el supuesto de que se denegase cualquiera de los pedimentos anteriores, se declare que el dominio o titularidad de mis representados sobre la finca objeto de este litigio, como consecuencia de la aprobación del deslinde se ha convertido en dominio público a favor del Estado, siendo éste un dominio degradado, y conservando mis mandantes el derecho de ocupar la finca objeto de este litigio mediante la concesión administrativa sin obligación de pagar canon alguno, acogiéndose a los beneficios de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas de 1988, durante un periodo de 60 años, es decir, por 30 años prorrogables por otros 30, respetando sus usos y aprovechamiento, o alternativamente, y siempre a elección de mis mandantes o que se le indemnice por el Estado en las cantidades que se determinen en ejecución de sentencia por el valor de su propiedad y a tenor de los términos de la vigente Ley de Expropiación Forzosa para la fijación del justiprecio".

2. - Admitida la demanda y emplazada la demandada, se personó en autos el Abogado del Estado en la representación que ostenta, quien contestó a la demanda formulada de contrario y tras invocar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminó suplicando al Juzgado dictara sentencia por la que inadmita las pretensiones del actor, o, en otro caso, las desestime absolviendo a la Administración del Estado de los pedimentos contenidos en el escrito de la demanda, todo ello, con imposición a la parte actora de las costas del procedimiento".

3. - Practicadas las pruebas declaradas pertinentes y unidas a los autos. La Ilma. Sra. Juez de Primera Instancia número Ocho de Huelva, dictó sentencia en fecha 6 de junio de 1997 , cuyo fallo es el siguiente: "Que desestimando el suplico principal de la demanda (apartados A, B y C) deducida por el Procurador Don Domingo Ruiz Ruiz en nombre y representación de D. Eloy , Dª Leonor y Dª Susana , contra EL ESTADO, MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS, TRANSPORTE Y MEDIO AMBIENTE (JEFATURA PROVINCIAL DE COSTAS DE HUELVA), debo absolver y absuelvo al demandado de los citados pedimentos principales, y con estimación parcial de la excepción de incompetencia de jurisdicción y estimando parcialmente el suplico subsidiario (apartado D) debo declarar y declaro que la finca, parcela nº NUM000 al sitio Dunas del Odiel del término municipal de Moguer (finca registral nº NUM001 del registro de la Propiedad de Moguer) se encuentra en el supuesto de hecho de la Disposición Transitoria Primera , apartado tercero, de la Ley de Costas de 28 de Julio de 1988, pudiendo acudir a la vía administrativa en solicitud de los beneficios a que se refiere la citada disposición".

Apelada la sentencia de primera instancia, la Sección Primera de la Audiencia Provincial de Huelva, dictó sentencia en fecha 9 de febrero de 1998, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Desestimamos en recurso de apelación interpuesto por D. Eloy , Doña Leonor y Doña Susana , representados en esta alzada por el Procurador Sr. Ruiz Ruiz, contra la sentencia dictada en los autos a que se contrae el rollo de Sala y su primer grado, por la Ilma. Sra. Magistrado-Juez de 1ª Instancia nº 8 de Huelva en fecha 6 de junio de 1997, y confirmamos la indicada resolución, condenando al apelante al pago de las costas de esta alzada".

1.- El Procurador D. Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación de D. Eloy y otros, interpuso recurso de casación con apoyo en los siguientes motivos: PRIMERO.- Al amparo de lo dispuesto en el apartado 4º, del art. 1692 de la LEC al apreciarse infracción por no aplicación de los artículos 348 y 349 del C.C., en relación con el art. 609 del mismo cuerpo legal, y el art. 33 de la Constitución española, en cuanto que reconocen y regulan el derecho de propiedad e impiden la privación del mismo, salvo por causa de utilidad pública e interés social mediante la correspondiente indemnización. SEGUNDO.- Al amparo de lo dispuesto en el apartado 4º del art. 1692 de la LEC, al apreciarse infracción de jurisprudencia dictada por este Alto Tribunal, y en concreto invocamos las Sentencias de esta Sala de fecha 20-1-1993 y 10-6-1996, Repertorio 7.805. TERCERO.- Al amparo de lo dispuesto en el apartado 4º del art. 1692 de la LEC, al apreciarse violación por la no aplicación de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas 22/1988 de 28 de julio, en relación con la Transitoria Novena del Reglamento de la misma, Ley aprobada por R.D. 1471/1989 de 1 de Diciembre. CUARTO.- Al amparo de lo dispuesto en el apartado 4º del art. 1692 de la LEC, al apreciarse infracción delos principios y derechos contenidos en el apartado 3, del art. 9 de la Constitución española".

2. - Admitido el recurso por auto de fecha 24 de enero de 2000, se entregó copia del escrito a la representación de la parte recurrida, para que en el plazo indicado, pudiera impugnarlo, como así lo efectuó.

3. - Y no teniendo solicitada por todas las partes personadas la celebración de vista pública, se señaló para votación y fallo el día DIECIOCHO DE FEBRERO del año en curso, en que ha tenido lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. PEDRO GONZÁLEZ POVEDA

En la demanda de que trae causa este recurso de casación, los actores solicitan: A) Que se declare que eran propietarios con justo título de la finca descrita en el hecho primero de la demanda antes de la aprobación del deslinde del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de fecha 15 de julio de 1991, así como en el momento de la aprobación de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988. B) Que se declare que el expediente de deslinde y acto aprobatorio del mismo conforme a la Orden Ministerial de 15 de julio de 1991, no le era de aplicación de la Ley de Costas de 28 de julio de 1988 por cuanto dichos terrenos no tenían la condición de playa, habiendo sido antes bien de montes y hoy día suelo urbano, no reuniendo el suelo de su finca los requisitos del art. 3º de la Ley de Costas, y en definitiva declarar que la finca de mis mandantes no debe quedar incluida en el deslinde aprobado por la Orden Ministerial de 15 de julio de 1991. C) Que se declare que los actores son propietarios en pleno dominio en los momentos actuales de la finca urbana descrita en el hecho primero de la demanda, por haberla adquirido del Estado previa desafectación como bien de utilidad pública por Ley 67/67, de 22 de julio, ordenando la cancelación de la anotación preventiva de dominio público a favor del Estado, o en su caso, de haberse convertido la anotación en inscripción, se ordene la cancelación de dicha inscripción, y simultáneamente se ordene de nuevo la inscripción de la finca a favor de los actores. D) Subsidiariamente, y para el supuesto de que se denegase cualquiera de los pedimentos anteriores, se declare que el dominio o titularidad de los actores sobre la finca objeto de este litigio, como consecuencia de la aprobación del deslinde se ha convertido en dominio público a favor del Estado, siendo este un dominio degradado, y conservando los actores el derecho a ocupar la finca objeto de este litigio mediante la concesión administrativa sin obligación de pagar canon alguno, acogiéndose a los beneficios de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas de 1988, durante un periodo de 60 años, es decir, por 30 años prorrogables por otros 30, respetando sus usos y aprovechamientos, o alternativamente, y siempre a elección de los actores a que se le indemnice por el Estado en las cantidades que se determinen en ejecución de sentencia por el valor de su propiedad y a tenor de los términos de la vigente Ley de Expropiación Forzosa para la fijación del justiprecio.

La sentencia objeto de este recurso de casación confirmó la dictada en primera instancia, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor: "FALLO: "Que desestimando el suplico principal de la demanda (apartados A, B y C) deducida por el Procurador Don Domingo Ruiz Ruiz en nombre y representación de D. Eloy , Dª Leonor y Dª Susana , contra El Estado, Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente (Jefatura Provincial de Costas de Huelva), debo absolver y absuelvo al demandado de los citados pedimentos principales, y con estimación parcial de la excepción de incompetencia de jurisdicción y estimando parcialmente el suplico subsidiario (apartado D) debo declarar y declaro que la finca, parcela nº NUM000 al sitio Dunas del Odiel del término municipal de Moguer (finca registral nº NUM001 del registro de la Propiedad de Moguer) se encuentra en el supuesto de hecho de la Disposición Transitoria Primera , apartado tercero, de la Ley de Costas de 28 de Julio de 1988, pudiendo acudir a la vía administrativa en solicitud de los beneficios a que se refiere la citada disposición".

Al amparo del apartado 4º del art. 1692 de la Ley de Enjuiciamiento Civil se formula el motivo primero del recurso por no aplicación de los arts. 348 y 349 del Código Civil, en relación con el art. 609 del mismo Cuerpo legal, y el art. 33 de la Constitución Española, en cuanto que reconocen y regulan el derecho de propiedad e impiden la privación del mismo, salvo por causa de utilidad pública e interés social mediante la correspondiente indemnización.

A través de la argumentación del motivo, lo que sustancialmente viene a impetrarse es la protección que al derecho de propiedad otorga el art. 349 del Código Civil, ya que de no darse los requisitos que han de concurrir para la privación justificada del dominio, los propietarios han de ser reintegrados en su posesión.

Dispone el art. 5.1º de la Ley Orgánica del Poder Judicial que "la Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los jueces y tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional en todo tipo de procesos"; en cumplimiento de este mandato, esta Sala ha de tener en cuenta para la resolución del recurso, la sentencia 149/1991, de 4 de julio, del Tribunal Constitucional resolviendo los diversos recursos de inconstitucionalidad interpuestos por distintos Jueces y Tribunales contra la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas.

Refiriéndose a la cuestión relativa a si la eliminación de los derechos de propiedad existentes sobre los terrenos que la Constitución incorpora al dominio público puede ser considerada como privación de tales bienes y haya de dar lugar, por consiguiente, a una indemnización, cuestión que atañe al respeto de la garantía expropiatoria, que la propia Constitución reconoce, dice el Tribunal Constitucional que "esta eliminación de las titularidades privadas sobre terrenos incluidos en el dominio público sobre la ribera del mar no puede ser considerada, desde el punto de vista constitucional, como una decisión arbitraria o carente de justificación, pues cuando menos es la forma más simple y directa de poner en práctica una decisión ya adoptada por la Constitución misma, de manera que si de expropiación ha de hablarse es aquélla la que establece la causa expropiandi"; y en cuanto a la existencia de indemnización, afirma el Tribunal Constitucional en referida sentencia "que no cabe hablar de inexistencia de indemnización es cosa evidente. Si la expropiación se opera precisamente por la transformación de la propiedad en concesión, el valor económico de ésta no puede ser entendido sino como compensación determinada ope legis, por la privación del título dominical. La relación entre expropiación y conversión del título, de una parte, y la naturaleza compensatoria de la concesión que se otorga, de la otra, no aparecería tal vez con absoluta nitidez en la propia Ley, que daba a los propietarios el plazo de un año para solicitar dicha conversión y no ofrecía solución alguna para el supuesto de que se dejara transcurrir ese plazo sin cursar la solicitud. El desarrollo reglamentario de esa norma (Disposición Transitoria primera 2 del Reglamento General) al ordenar a la Administración que, de oficio otorgue la concesión cuando se hubiera agotado el plazo para solicitarla, vino a llenar esa laguna e hizo patente que se trata, en efectos, de una libre opción, sino de una decisión expropiatoria en la que es la misma Ley la que fija el quantum de la indemnización", y agrega que "la conversión del título que faculta para la ocupación del dominio público es, simultáneamente un acto de privación de derechos y una compensación por tal privación, la vulneración del primero de los artículos mencionados (se refiere al art. 33.3 de la Constitución, aclaramos) sólo puede entenderse producida por la insuficiencia de la indemnización".

En cuanto a la insuficiencia de la indemnización dice el tribunal que ha de atenderse a la existencia de un "proporcional equilibrio (STC 166/1986, fundamento jurídico 13.B) entre el valor del bien o derecho expropiado y la cuantía de la indemnización ofrecida, de modo tal que la norma que la dispone sólo podrá ser entendida como constitucionalmente ilegitima cuando la correspondencia entre aquél y ésta se revele manifiestamente desprovista de base razonable".

Niega el Tribunal que la norma sea inconstitucional, diciendo que "la singularidad de las propiedades a las que la norma se aplica, ya antes comentada, de una parte, el mantenimiento aunque sea a título distinto pero por un prolongado plazo, de los derechos de uso y disfrute de los mismos propietarios tenían de la otra, y la consideración, en fin, de que en todo caso esos bienes habrían de quedar sujetos, aún de haberse mantenido en manos privadas, a la limitaciones dimanantes de su enclave en el dominio público, hacen entender imposible que la indemnización ofrecida, dado el valor económico sustancial de ese derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio durante sesenta años y sin pago de canon alguno, no represente, desde el punto de vista abstracto que corresponde a este Tribunal un equivalente del derecho de que se priva a sus anteriores titulares".

Se alega en la fundamentación del motivo, asimismo, que la finca de los actores no se encuentra en ninguno de los supuestos recogidos en la Disposición Transitoria primera; tal manifestación supone un cambio en la postura jurídica mantenida por los actores pues en el apartado D) del suplico que fue parcialmente acogido en las sentencias de instancia, solicitan, aunque con carácter subsidiario, que "se declare que el dominio o titularidad de mis representados sobre la finca objeto de este litigio, como consecuencia de la aprobación del deslinde se ha convertido en dominio público a favor del Estado, siendo éste un dominio degradado, y conservando mis mandantes el derecho de ocupar la finca objeto de este litigio mediante la concesión administrativa sin obligación de pagar canon alguno, acogiéndose a los beneficios de la disposición transitoria primera de la Ley de Costas de 1988, durante un periodo de 60 años, es decir, por 30 años prorrogables por otros 30, respetando sus usos y aprovechamiento".

Se alega en el motivo la errónea aplicación del art. 13 de la Ley de Costas cuando dispone que el deslinde aprobado declarará la titularidad dominical a favor del Estado, sin que quepa prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes las inscripciones en el Registro de la Propiedad; se afirma que si la automaticidad del art. 13 fuera tal y como la Audiencia recoge, no tendría sentido alguno plantear acciones civiles. Tal razonamiento no puede compartirse. No obstante la declaración del art. 13 de la Ley de que el deslinde aprobado declara la posesión y titularidad dominical a favor del Estado, se entiende de las fincas incluidas dentro del deslinde, no se impide que quienes se crean afectados por el deslinde ejerciten, al amparo del art. 14, las acciones civiles de que se crean asistidos, acciones dirigidas a obtener una declaración de que las fincas afectadas por el deslinde eran de propiedad privada de los actores antes del deslinde y que constituirá el presupuesto para la aplicación de la indemnización que se establece en la Disposición Transitoria primera de la Ley; entender la finalidad de esas acciones civiles en el sentido que parece darle el motivo que se examina, de que declarada la titularidad privada de la finca ésta quedaría excluida del demanio, choca con el criterio legal y haría perder todo sentido a la citada Disposición Transitoria que en ningún caso encontraría aplicación.

Lo expuesto conduce a la desestimación del motivo.

El motivo segundo alega infracción de la jurisprudencia dictada por este Tribunal e invoca en concreto las sentencias de esta Sala de 20 de enero de 1993 y 10 de junio de 1996 que viene a reconocer los enclaves privados con anterioridad a la vigencia de la Constitución. Siendo cierta la doctrina jurisprudencial que se aduce, la misma no es aplicable el supuesto ahora enjuiciado. En la sentencia de 1993 se trata de bienes adquiridos al amparo de la legislación desamortizadora culminada por la Ley de 1 de mayo de 1855 que produjo la desafectación de bienes y la atribución de los mismos en forma de propiedad privada; en la sentencia de 1996 se refiere igualmente a supuestos de desafectación de bienes y que su alienabilidad hubiera sido autorizada o su adquisición hubiera tenido lugar con anterioridad a la Ley de Puertos de 7 de mayo de 1880 complementada por la Ley de Puertos de 19 de enero de 1928 y la Ley de 26 de abril de 1969. Tales circunstancias no se dan en el caso de autos y el motivo ha de perecer.

El motivo tercero alega violación por no aplicación de la Disposición Transitoria Tercera de la Ley de Costas 22/1988, de 22 de julio, en relación con la transitoria Novena del Reglamento de la misma Ley aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, afirmándose que dichas normas impiden que los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la Ley de Costas puedan ser considerados demaniales estando sujetos exclusivamente a la servidumbre de protección con una anchura en este caso de veinte metros.

La definición de demanio marítimo-terrestre es competencia del Estado estableciendo el legislador las características físicas que han de concurrir en los terrenos para que los mismos queden integrados en el dominio público mediante la aprobación del deslinde, conforme establece el art. 13 de la Ley de Costas. En ninguna de las normas contenidas en las Disposiciones Transitorias que invocan los recurrentes se manifiesta esa imposibilidad de que terrenos clasificados como suelo urbano no puedan tener carácter demanial, siempre que en ellos concurran las características físicas que se mencionan en los arts. 3, 4 y 5 de la Ley. Las citadas Disposiciones Transitorias regulan la aplicación intertemporal de la Ley en cuanto a las normas contenidas en su Título II, "Limitaciones de la propiedad, sobre los terrenos contiguos a la ribera del mar por razones de protección del dominio público marítimo terrestre", de ahí que la aplicación de las repetidas Disposiciones Transitorias lo sea a terrenos no comprendidos en el demanio sino contiguos al mismo, en tanto que la finca de los actores si está comprendida en la zona marítimo-terrestre según resulta de la Orden Ministerial de 15 de julio de 1991 que aprobó el deslinde. En consecuencia se desestima el motivo.

El motivo cuarto alega infracción de los principios y derechos contenidos en el apartado 3 del art. 9 de la Constitución Española de 1978 en tanto que garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras o restrictivas de derechos individuales, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

Como pone de manifiesto el desarrollo del motivo, lo que en realidad se está planteando es la inconstitucionalidad de la Ley de Costas, cuestión en la que esta Sala no puede entrar por estar reservada al Tribunal Constitucional que expresamente ha declarado la adecuación de la Ley de Costas a la Constitución, en concreto respecto a las materias o disposiciones a que se contrae este litigio. Por ello, se desestima el motivo.

La desestimación de todos y cada uno de los motivos determina la de éste en su integridad con las preceptivas consecuencias que respecto a costas y destino del depósito constituido establece el art. 1715.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español