STS, 19 de Julio de 2001
| Ponente | CAMPOS SANCHEZ-BORDONA, MANUEL |
| ECLI | ES:TS:2001:6371 |
| Número de Recurso | 231/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 11 |
| Fecha de Resolución | 19 de Julio de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELY
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Julio de dos mil uno.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso contencioso-administrativo número 231/2000 interpuesto por "FELS-WERKE, S.A.", representada por el Procurador D. Gustavo Gómez Molero, contra el acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 7 de octubre de 1999 por el que se declaró el incumplimiento parcial de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales en la zona de promoción económica de Andalucía que le fueron concedidas, y contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de reposición deducido contra el mismo; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.
La sociedad "Fels-Werke, S.A." interpuso ante esta Sala, con fecha 3 de marzo de 2000, el recurso contencioso- administrativo número 231/2000 contra el acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 7 de octubre de 1999 por el que se declaró el incumplimiento parcial equivalente al 16,60% de las condiciones establecidas para el disfrute de los incentivos regionales en la zona de promoción económica de Andalucía que le fueron concedidas en el expediente AL/0153/P08, relativas a las inversiones a realizar, a los puestos de trabajo y a los fondos propios mínimos de que debía disponer, con la consiguiente reducción de la subvención otorgada en 109.615.527 pesetas, que deberán ser reintegradas con el interés que corresponda en el Tesoro Público.
Dicho acuerdo fue confirmado parcialmente con fecha 21 de junio de 2000 al resolverse, fuera de plazo, el recurso de reposición deducido contra el mismo, en el sentido de estimarse que existió incumplimiento parcial de una sola de las condiciones, la de los puestos de trabajo, lo que se traduce en una reducción de la subvención en un 8,33%, equivalente a 55.005.864 pesetas.
En su escrito de demanda, de 10 de junio de 2000, el actor alegó los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "en la que, estimando el mismo en su totalidad, se acuerde la nulidad de pleno derecho del Acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 7 de octubre de 1999, por el que se declara el incumplimiento parcial por mi representada de las condiciones establecidas para al disfrute de incentivos regionales en la Zona de Promoción Económica de Andalucía y ello por los motivos expuestos en el cuerpo de este escrito, con imposición a la parte contraria de las costas procesales; y 'ad cautelam', en el improbable caso de que no se declarase la nulidad de pleno derecho del citado Acuerdo objeto de este recurso, se declare su anulabilidad, por no ser conforme a Derecho, anulando o revocando totalmente la resolución recurrida respecto del expediente AL/0153/P08, todo ello por los motivos igualmente señalados en el presente escrito y con imposición a la parte contraria de las costas procesales; y, en ambos casos, se acuerde tener por ejecutado el proyecto de la sociedad Fels-Werke, S.A. de acuerdo con la solicitud de ayuda de incentivos regionales y conforme a las condiciones establecidas en el acuerdo de concesión de la misma, dictado por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos con fecha 19 de julio de 1990, decretando que no ha lugar a aplicar las consecuencias previstas en el artículo 36 del R.D. de 11 de diciembre de 1987, Reglamento desarrollo de la Ley 50 de 27 de diciembre de 1985; y, subsidiariamente, para el caso improbable de que este Tribunal estime que ha habido incumplimiento por parte de mi representada de las condiciones citadas, determine por sí mismo el porcentaje en que dicho incumplimiento ha de cifrarse, teniendo en cuenta, para ello, que mi representada ha cumplido íntegramente dichas condiciones, dando a las subvenciones recibidas el destino para el que fueron concedidas". Por escrito de 29 de julio de 2000 se solicitó la ampliación del recurso a las pretensiones que no se hubieran visto afectadas por la resolución de 21 de junio de 2000 de estimación parcial del recurso de reposición.
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 14 de julio de 2000, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que con desestimación del recurso se confirme la legalidad de los actos que en él se impugnan".
No habiéndose recibido el pleito a prueba, la recurrente evacuó el trámite de conclusiones por escrito en el que suplicó se dicte sentencia "que estime íntegramente el recurso contencioso-administrativo que se tramita ante esta Sala bajo el número 1/231/2000, y ello respecto de las pretensiones de esta parte expuestas en el 'petitum' de su escrito de formalización de demanda de fecha 9 de junio de 2000 que no se hayan visto afectadas por la Decisión de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de fecha 21.6.2000, por la que se estima parcialmente el recurso de reposición interpuesto por mi representada el 7.12.1999 contra el Acuerdo de 7 de octubre de 1999."
El Abogado del Estado suplicó en su escrito de conclusiones sentencia "en los términos interesados en el suplico de su escrito de contestación a la demanda".
Por providencia de 23 de abril de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 11 de julio siguiente, en que ha tenido lugar.
Según hemos reflejado en los antecedentes de hecho, si bien el presente recurso se interpuso originariamente contra la desestimación, por silencio administrativo, del recurso de reposición entablado por "Fels-Werke, S.A." contra el acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 7 de octubre de 1999, es lo cierto que ulteriormente este órgano estimó en parte dicho recurso de reposición y modificó el referido acuerdo, de modo que la declaración de incumplimiento parcial de condiciones en el expediente AL/0153/P08, de concesión de beneficios en la Zona de Promoción Económica de Andalucía, se limita, en definitiva, a la falta de mantenimiento de seis puestos de trabajo de los setenta y dos comprometidos.
Ha desaparecido, por tanto, la declaración de incumplimiento de las condiciones relativas a la inversión y al mantenimiento de fondos propios, con la consecuencia de que el incumplimiento parcial apreciado en un principio (que se cifraba en el porcentaje del 16,60% de las condiciones) y la subsiguiente obligación de reintegro de 109.615.527 pesetas al Tesoro Público, se reducen respectivamente a un porcentaje de incumplimiento parcial del 8,33% y a la obligación de devolver tan sólo 55.005.864 de los 660.334.500 pesetas a que ascendió la subvención otorgada por el acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 19 de julio de 1990 para la construcción de una factoría destinada a la fabricación de tableros de yeso con fibra de papel en Carboneras (Almería).
Las condiciones impuestas y asumidas por la empresa beneficiaria habían sido la de invertir en el proyecto 4.716.675.000 pesetas y la de crear y mantener 72 puestos de trabajo en el centro de trabajo de Carboneras hasta el final del período de vigencia.
La estimación parcial del recurso de reposición hace innecesario el análisis de varios de los motivos de impugnación formulados en la demanda cuando aún el acuerdo parcialmente estimatorio de 21 de junio de 2000 no había sido dictado. En concreto, las alegaciones vertidas como motivos tercero (no consideración por la Administración de las alegaciones presentadas por Fels-Werke) y cuarto (falta de claridad y concreción respecto a la determinación de los porcentajes de incumplimiento) de la primera parte de los fundamentos jurídicos de aquel escrito quedan ya desprovistas de objeto, pues el nuevo Acuerdo da respuesta suficiente a uno y otro.
Tampoco es necesario analizar las alegaciones relativas al cumplimiento de las condiciones de inversión y de mantenimiento de fondos propios (del apartado de la demanda que se titula "consideraciones respecto al fondo del asunto"), pues la Comisión Delegada del Gobierno ha reconocido ya que ambas fueron efectivamente cumplidas o no tienen incidencia en el resultado final.
El debate procesal queda reducido, pues, al análisis de las alegaciones de orden formal relativas a la inspección "paralela" realizada por la Dirección General XX de la Comisión Europea y de orden sustantivo sobre el cumplimiento de la condición de crear empleo y sobre la aplicación del principio de proporcionalidad en el reintegro de parte de las subvenciones recibidas.
La actora sostiene que, tratándose de un proyecto cofinanciado con fondos estructurales comunitarios (fondos FEDER) en el que se practicó una inspección o control a cargo de los servicios de la Dirección General XX de la Comisión Europea, cuyo informe final "estamos pendientes de conocer", se quebranta el principio de coordinación entre las administraciones comunitarias y nacional cuando ésta dicta una resolución como la impugnada antes de que la comunitaria emita su correspondiente informe.
La alegación debe rechazarse en cuanto pretende configurar la supuesta falta de coordinación derivada de la dualidad de inspecciones como un motivo de nulidad de la resolución dictada por la Administración nacional. Ésta tiene sus propios mecanismos de verificación y control y la adecuación a derecho de las decisiones por ella adoptadas dependerá de su propio contenido, cuando en él se acredite un determinado incumplimiento de las condiciones a que se sometía la subvención, tanto más si -como en este caso ocurre- no consta que la inspección "paralela" llevada a cabo por la Administración comunitaria haya ofrecido resultados divergentes.
En lo que se refiere al compromiso de creación de empleo, el Acuerdo definitivo de la Comisión Delegada del Gobierno es muy explícito en el análisis del incumplimiento parcial de la condición originaria que obligaba a la empresa a crear y mantener 72 puestos de trabajo.
En efecto, en él se expone cómo "de los 73 trabajadores que integraban la plantilla de la Empresa al día 12 de septiembre de 1993, fecha de finalización del plazo concedido para cumplir todas las condiciones, 52 tenían suscrito contrato de trabajo por tiempo indefinido; 19 estaban vinculados por contratos de trabajo temporal por lanzamiento de nueva actividad, respecto de los cuales la resolución individual de 11 de septiembre de 1990 [...] exigía, para que fueran estimados válidos a efectos de cumplimiento de esta condición, que el puesto de trabajo, aun cambiando el trabajador, subsista, al menos, durante un periodo de tres años, computables desde la fecha de la primera ocupación hasta la de finalización del contrato, aun cuando ésta se prorrogue más allá del plazo de vencimiento; uno tenía contrato en prácticas al amparo del Real Decreto 1992/1984; y otro estaba vinculado por un contrato especial de alta dirección.
Descontados desde el principio estos dos últimos contratos, que, por el tiempo de su duración el primero y por su propia naturaleza el segundo, no podían ser computables, se apreció también que de los 19 trabajadores vinculados por contratos temporales por lanzamiento de nueva actividad siete de ellos no habían cumplido el periodo mínimo de tres años, si bien de esos siete casos en dos de ellos el puesto de trabajo se mantuvo con posterioridad a la finalización del plazo de vigencia. En suma, la resolución estimó que solamente se habían creado y mantenido durante el periodo mínimo exigido 66 puestos de trabajo, por lo que el incumplimiento alcanzaba el 8,33%."
Esta descripción de los hechos en realidad había sido ya admitida por la empresa recurrente en su demanda. Reconocía en ella que seis de los puestos de trabajo no fueron cubiertos de forma consecutiva durante 3 años seguidos, aunque afirmaba que ello era debido "a las dificultades de encontrar en tiempo razonable personal cualificado para cubrir las vacantes producidas"; trataba de "compensar" este dato afirmando que había creado otros puestos de trabajo localizados en Madrid cuyas funciones eran imprescindibles para la gestión y administración de la fábrica en Carboneras y concluía afirmando que "en cualquier caso, el posible incumplimiento de esta condición es relativamente pequeño, tomando en cuenta la totalidad de los puestos de trabajo creados y las dificultades del proyecto".
Las referidas "justificaciones" no logran desvirtuar la realidad objetiva del incumplimiento, consistente en que los seis puestos de trabajo no se cubrieron de forma continuada durante 3 años seguidos (algunos de ellos estuvieron vacantes durante 18 meses en ese período), quebrantando de este modo el compromiso asumido. Es irrelevante que la empresa tuviera otros trabajadores en sus oficinas de Madrid, pues el compromiso de empleo se refería de modo preciso al centro de trabajo de Carboneras y así lo exigía la resolución individual de otorgamiento de los beneficios, según cuya condición 2.2 "la empresa queda obligada, en el centro de trabajo objeto de este proyecto y a lo largo del periodo de vigencia de esta concesión a crear y mantener 72 puestos de trabajo", añadiendo en el párrafo siguiente que, si de puestos de trabajo temporales se trata, deben subsistir, aun cambiando el trabajador, "por un periodo de tiempo igual o superior a tres años".
Por último, en lo relativo a la magnitud del incumplimiento, ciertamente seis de setenta y dos puestos de trabajo no es una proporción excesiva: pero, precisamente, por ello, la respuesta jurídicamente adecuada al incumplimiento parcial de la beneficiaria es el reintegro, asimismo parcial y en la misma proporción de aquél, de las cantidades recibidas bajo las condiciones correspondientes, a cuyo íntegro cumplimiento se había comprometido. Al haberse mantenido la ecuación entre el porcentaje de incumplimiento (8,33 %) y el de reintegro, sin que la fijación de dicho porcentaje exija sino una elemental operación matemática, esta última alegación debe ser también rechazada.
Estas mismas consideraciones son igualmente aplicables para desestimar los alegatos de la empresa recurrente sobre la eventual infracción del criterio o principio de proporcionalidad que ha de presidir el reintegro de las subvenciones recibidas en el caso de incumplimiento de las condiciones impuestas.
El artículo 37 del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, redactado en la forma en que lo hizo el Real Decreto 302/1993, de 26 de febrero, al regular el reintegro de las subvenciones públicas para conformarlo a lo dispuesto en los artículos 81 y 82 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria, distingue entre el reintegro total y el parcial de las cantidades percibidas (así como del interés de demora correspondiente) en los supuestos de incumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención.
En concreto, su apartado cuatro dispone que, "tratándose de condiciones referentes a la creación y mantenimiento de puestos de trabajo, el alcance del incumplimiento se determinará en la proporción en que dicha condición haya quedado incumplida relacionando los puestos no creados o no mantenidos con los que el beneficiario hubiera quedado obligado en la resolución correspondiente. Si el incumplimiento excediera del 50 por 100 o tuviera como resultado la destrucción del empleo se entenderá que es total, debiendo reintegrarse todas las cantidades percibidas".
Siendo este el reflejo normativo en que se traduce el criterio o principio de proporcionalidad, no puede reprocharse a la Administración del Estado la vulneración de dicho principio cuando lo que ha hecho es, justamente, aplicarlo en sus propios términos: ha establecido correctamente el porcentaje -inferior al cincuenta por ciento- en que el beneficiario incumplió las obligaciones de empleo asumidas en el momento de la concesión de la subvención y ha exigido el reintegro de ese mismo porcentaje de ésta, dejando inalterado el resto de la subvención concedida.
Finalmente, debe recordarse, respecto de las consideraciones finales de la sociedad recurrente sobre su esfuerzo inversor, su intervención para evitar el fracaso del proyecto primitivo o su aportación a la creación de empleo en Almería, que todas ellas han tenido la adecuada contrapartida en la concesión y ulterior mantenimiento de una ayuda pública, a fondo perdido, de más de seiscientos millones de pesetas.
La conclusión de todo lo expuesto es que procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo en cuanto que tiene como único objeto, tras el pronunciamiento de la Comisión Delegada del Gobierno de 21 de junio de 2000, este último Acuerdo mediante el cual dicho órgano estimó parcialmente el recurso de reposición interpuesto contra su acuerdo primitivo de 7 de octubre de 1999 y redujo el porcentaje de incumplimiento de condiciones y consiguiente reintegro de la subvención en su día concedida. Mantenemos, pues, la cifra final de cincuenta y cinco millones cinco mil ochocientas sesenta y cuatro (55.006.864) pesetas, que habrán de ser reintegradas al Tesoro Público, junto con la cantidad que por intereses corresponda.
No imponemos las costas a la parte recurrente al no apreciar temeridad o mala fe en su actuación procesal.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso contencioso-administrativo número 231 de 2000 interpuesto por la sociedad "Fels-Werke, S.A." contra el acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos de 21 de junio de 2000, mediante el cual dicho órgano estimó parcialmente el recurso de reposición interpuesto contra su acuerdo primitivo de 7 de octubre de 1999. Sin imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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