STS, 25 de Octubre de 2006

En fecha 15 de febrero de 2.005 la representación procesal de la demandante interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 2267/004, de 3 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de seguridad contra incendios en los establecimientos industriales, el cual había sido publicado en el Boletín Oficial del Estado de 17 de diciembre de 2.004, recurso admitido a trámite por providencia de fecha 2 de marzo de 2.005.

Recibido el expediente administrativo previamente reclamado, se entregó el mismo a la parte actora para que formulara la correspondiente demanda, lo que verificó mediante escrito, al que acompañaba un documento, en el que, previa alegación de las argumentaciones que consideraba oportunas, suplicaba que se dicte sentencia por la que, estimando el recurso, se declare la nulidad de pleno derecho de los artículos 6, 7.2, 8 y el Anexo IV de la disposición recurrida. Mediante otrosí solicitaba que se acordara la realización del trámite de conclusiones.

De dicha demanda se dio traslado a la Administración, presentando el Sr. Abogado del Estado escrito contestándola, en el que suplicaba que se dicte sentencia por la que se declare la desestimación del recurso y se impongan las costas a la recurrente por su manifiesta temeridad y mala fe.

Posteriormente se concedió plazo a los codemandados para contestar a la demanda, habiendo cumplimentado dicho trámite la representación del Consejo General de los Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales, presentando un escrito en el que manifiesta que apoya la demanda formulada en lo que se refiere a la impugnación del artículo 6 del Reglamento y que termina con el suplico de que se tenga por cumplimentado en tiempo y forma el trámite que se le ha conferido y por hechas las manifestaciones que en el escrito se contienen.

Asimismo ha procedido la representación procesal de la Asociación de Organismos de Control a contestar a la demanda, suplicando en su escrito que se dicte sentencia por la que se declare la desestimación del recurso y se impongan las costas a la recurrente.

En auto de 5 de diciembre de 2.005 se fijó la cuantía del recurso como indeterminada y se acordó el no recibimiento a prueba del recurso, concediendo a las partes plazo por el orden establecido en la Ley jurisdiccional para formular conclusiones, que evacuaron a excepción de la codemandada Asociación de Organismos de Control, a quien se tuvo por decaída en dicho trámite en providencia de fecha 2 de febrero de 2.006, que además declaró conclusas las actuaciones.

Por providencia de fecha 13 de junio de 2.006 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 10 de octubre de 2.006, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado,

Objeto y planteamiento del recurso.

El Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Industriales impugna en este recurso el Reglamento de Seguridad contra Incendios en los Establecimientos Industriales aprobado por el Real Decreto 2267/2004 . Solicita en su demanda que se declare la nulidad de los artículos 6, 7.2 y 8 del Reglamento citado, así como el Anexo IV del mismo, por entender que son contrarios a la regulación legal de las atribuciones de los profesionales representados por los referidos Colegios profesionales, a la Ley de Industria (Ley 21/1992, de 16 de julio ) y a la libertad de empresa garantizada en el artículo 38 de la Constitución.

Sobre la impugnación de los artículos 6 y 7.2 del Reglamento.

Los artículos impugnados dicen así:

"Artículo 6 . Inspecciones.

Con independencia de la función inspectora asignada a la Administración pública competente en materia de industria de la Comunidad Autónoma y de las operaciones de mantenimiento previstas en el Reglamento de Instalaciones de Protección contra Incendios, aprobado por el Real Decreto 1942/1993, de 5 de noviembre, los titulares de los establecimientos industriales a los que sea de aplicación este Reglamento deberán solicitar a un organismo de control facultado para la aplicación de este Reglamento la inspección de sus instalaciones.

En esta inspección se comprobará:

1. Que no se han producido cambios en la actividad ni ampliaciones.

2. Que se sigue manteniendo la tipología del establecimiento, los sectores y/o áreas de incendio y el riesgo intrínseco de cada uno.

3. Que los sistemas de protección contra incendios siguen siendo los exigidos y que se realizan las operaciones de mantenimiento conforme a lo recogido en el apéndice 2 del Reglamento de Instalaciones de Protección Contra Incendios, aprobado por el Real Decreto 1942/1993, de 5 de noviembre.

   En establecimientos adaptados parcialmente a este Reglamento, la inspección se realizará solamente a la parte afectada."

   "Artículo 7 . Periodicidad.

   1. [...]

   2. De dichas inspecciones se levantará un acta, firmada por el técnico titulado competente del organismo de control que ha procedido a la inspección y por el titular o técnico del establecimiento industrial, quienes conservarán una copia."

   La entidad actora solicita que se declare la nulidad de pleno derecho de estos preceptos del Reglamento de Seguridad contra Incendios en los Establecimientos Industriales por tres razones, que se exponen básicamente en relación con el artículo 6 . En primer lugar, entiende que este precepto es contrario a la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de atribuciones profesionales de los arquitectos e ingenieros técnicos, así como al Real Decreto-Ley 37/1977, de 13 de junio, sobre atribuciones de los peritos industriales. En segundo término, considera que es contrario al artículo 13.1 de la Ley de Industria . Finalmente, sostiene que vulnera la libertad de empresa reconocida en el artículo 38 de la Constitución.

1. En lo que respecta a la alegación relativa a la regulación de las competencias profesionales de los ingenieros técnicos y peritos industriales, la parte recuerda que, de conformidad con el artículo 1 de la citada Ley 12/1986, los ingenieros técnicos industriales "tendrán la plenitud de facultades y atribuciones en el ejercicio de su profesión dentro del ámbito de su respectiva especialidad técnica", atribuciones que se especifican en el artículo 2.1 de la misma disposición, como la redacción y firma de los proyectos que se enumeran, la dirección de las actividades objeto de dichos proyectos y la realización de determinadas actuaciones técnicas que también se detallan. A su vez, el propio artículo 1.2 de la Ley se remite para la previsión de las especialidades comprendidas en dicha profesión al Decreto 148/1969, de 23 de febrero.

   Pues bien, de acuerdo con la entidad recurrente, el precepto reglamentario impugnado contraría estas atribuciones profesionales desde el momento en que atribuye a un organismo de control la inspección de instalaciones cuya realización está comprendida en las atribuciones profesionales de los ingenieros técnicos y peritos industriales. Por la misma razón es objetable el artículo 7 del Reglamento impugnado al privar a dichos profesionales de la realización de las inspecciones periódicas de tales instalaciones.

2. En relación con el artículo 13.1 de la Ley de Industria, la entidad actora considera que las inspecciones periódicas contempladas en el artículo 6 del Reglamento se enmarcan en lo previsto en el citado precepto de la Ley de industria, no en el 14. Y, en este sentido, entiende que resulta contrario al citado artículo

   13.1 de la Ley la atribución en exclusiva de las inspecciones a los organismos de control, cuando dicho precepto establece que el cumplimiento de las exigencias reglamentarias en materia de seguridad industrial puede probarse también por certificación o acta de un técnico facultativo competente (apartado 1.b).

   En apoyo de esta interpretación, la parte actora realiza un extenso análisis de la evolución del derecho comunitario que avalaría, a su juicio, una interpretación del citado artículo 13 de la Ley de Industria en el sentido de que la inclusión de los organismos de control en el precepto como medio de probar el cumplimiento de las exigencias reglamentarias tiene como objetivo cumplimentar la transposición de las "directivas de nuevo enfoque", siempre referidas a productos. Respecto a los productos no incluidos en dichas directivas y a las instalaciones, en ningún caso se podría excluir la posibilidad de que los profesionales técnicos competentes sigan siendo un medio de acreditación del cumplimiento de las exigencias reglamentarias. Completa dicho análisis el Consejo recurrente con una amplia referencia a la evolución liberalizadora en materia de normativa industrial y a los orígenes legislativos de los organismos de control (antes entidades colaboradoras). Concluye toda esta argumentación con la afirmación de que la Ley de Industria no reserva para la Administración competencia ninguna para las inspecciones periódicas de las instalaciones, sino que su única función es la realización de las inspecciones aleatorias contempladas en el artículo 14.

3. Finalmente, en cuanto a la invocación del artículo 38 de la Constitución, la entidad recurrente sostiene que de las exigencias y características de los organismos de control no se deriva ninguna cualidad que justifique la reserva a los mismos de las inspecciones periódicas, ya que los titulados independientes competentes cumplen igualmente con tales exigencias y características. En consecuencia, al limitar arbitrariamente las atribuciones profesionales de dichos profesionales se habría conculcado la libertad de empresa garantizada en la Constitución.

Sobre el fundamento de la impugnación del artículo 6.

Se impugna, en definitiva, por las razones que se han resumido, la atribución de las inspecciones periódicas contempladas en los artículos 6 y 7 del Reglamento de seguridad contra incendios en los establecimientos industriales a los organismos de control, entendiendo que la acreditación del cumplimiento de los requisitos reglamentarios de tales instalaciones debería poder ser certificado por los titulados competentes, en concreto por los ingenieros técnicos y peritos industriales. Sin embargo, pese a su extensa argumentación, la parte actora no evidencia que tal atribución de las inspecciones a los organismos de control sea contraria a las leyes que menciona, a la Constitución o al derecho comunitario.

1. En efecto, en lo que respecta a la legislación sobre atribuciones profesionales de los técnicos representados por la entidad recurrente, no existe vulneración alguna por el hecho de que determinadas inspecciones se atribuyan a organismos de control que están previstos en la Ley de Industria. Podría haber, en su caso, un menoscabo de dichas atribuciones si tales organismos pudiesen cumplir con dichas competencias sin contar para dicha labor con los técnicos que fuesen competentes en función de la materia. Sin embargo, no es ese el caso puesto que, al regular tales organismos, el artículo 15 de la Ley de Industria señala que "habrán de disponer de los medios materiales y humanos, así como de la solvencia técnica y financiera e imparcialidad necesarias para realizar su cometido [...]", de lo que se deduce que deberán contar con personal técnico competente para desempeñar las atribuciones de control que se les asignan. Pero es que además, en el propio Reglamento que se impugna se establece que de las inspecciones efectuadas por el organismo de control se habrá de levantar la correspondiente acta "firmada por el técnico titulado competente del organismo de control que ha procedido a la inspección" (artículo 7.2 ), de donde se comprueba que en lo que respecta a las atribuciones de los titulados no existe restricción ilegal o intrusismo de ningún tipo.

   En definitiva, lo único que sucede es que el titular de la potestad reglamentaria ha considerado más adecuado para garantizar la seguridad, debido a la trascendencia de la materia -riesgo de incendios en establecimientos industriales-, que las inspecciones en cuestión sean efectuadas por organismos que hayan de ajustarse a determinadas exigencias y requisitos legales y reglamentarios, y que deben a su vez de estar autorizados por la Administración competente, en vez de por medio de profesionales libres. Para ello cuenta el poder reglamentario con la debida habilitación en el artículo 13.1 de la Ley de Industria, al establecer que el cumplimiento de las exigencias reglamentarias podrá probarse por alguno de los medios que enumera (entre los que se cuentan tanto los organismos de control como los técnicos facultativos competentes) "de acuerdo con lo que establezcan los Reglamentos que resulten aplicables".

   En este sentido y en un sentido análogo ya se ha pronunciado esta Sala recientemente, en lo siguientes términos:

   "[...] En cuanto a las competencias profesionales de los ingenieros, hay que señalar en primer lugar que la Ley las reconoce al incluir entre los medios de probar el cumplimiento de los requisitos de seguridad la certificación expedida por los titulados competentes en la materia. En segundo lugar, que el legislador tiene una amplia capacidad de configurar dicha materia, y ha optado por un reconocimiento amplio de posibles medios de prueba de dichos requisitos. Y, por último, que es la propia Ley de Industria la que ha preferido deferir al reglamento la determinación de qué medios han de utilizarse en los distintos supuestos, por lo que no es que una norma reglamentaria desconozca las competencias de los ingenieros industriales, sino que en virtud de expresa determinación legal - por lo que la incidencia que semejante regulación reglamentaria pueda tener sobre las mismas está avalada por la propia Ley de industria- el Reglamento impugnado especifica que cuando así proceda, habrá de obtenerse de un Organismo de Control (regulados por el artículo 15 de la Ley de Industria ) un certificado de inspección inicial con calificación de resultado favorable. [...]" (fundamento de derecho tercero de la Sentencia de 17 de febrero de 2.004 -Recurso contencioso-administrativo 162/2.002 -)

2. De lo dicho en aquella ocasión y de lo señalado ahora se deduce que no hay tampoco vulneración alguna del artículo 13.1 de la Ley de Industria, que claramente habilita al reglamento a especificar que determinadas acreditaciones hayan de efectuarse necesariamente por alguno o algunos de los medios que en la propia Ley se contemplan, sin que pueda interpretarse el referido precepto en el sentido de que todos los medios de acreditación enumerados hayan de ser admitidos necesariamente en todos los supuestos.

   Digamos, por último, que de toda la argumentación de la parte actora en relación con el derecho comunitario y con la evolución de la regulación de los organismos de control no se deriva ninguna vulneración ni del citado derecho comunitario ni, como ya se ha dicho, de la Ley de Industria. Sea como sea la interpretación que se haga de la regulación comunitaria, lo cierto que es que no se aduce la infracción específica de ninguna disposición. Y, en cuanto a la Ley de Industria, la previsión específica de sus preceptos se impone sobre la interpretación de los precedentes y evolución normativa relativa a los organismos de control.

3. En tercer y último lugar, tampoco puede admitirse que el Reglamento impugnado suponga una vulneración de la libertad de empresa. Como hemos dicho en reiteradas ocasiones, siguiendo la jurisprudencia constitucional sobre la materia, la libertad de empresa se circunscribe a la libertad de desarrollar actividades económicas y empresariales de conformidad con la regulación vigente. Y ello no implica en modo alguno que dicha regulación, enormemente abundante en todos los sectores y actividades económicas e integrada por disposiciones de diverso rango, deba considerarse como desarrollo del contenido esencial de la libertad de empresa sometido a la reserva de ley y a un estricto examen de sus restricciones. A este respecto, el TC ha dicho:

   "[...] Respuesta menos fácil tiene, en apariencia, el segundo de los mencionados interrogantes, pues si bien el tenor literal del artículo 53.1 de la CE, que se refiere a todos los derechos y libertades reconocidos en el capítulo segundo del Título I, impone la reserva de Ley y al legislador la obligación de respetar el contenido esencial de tales derechos y libertades, es evidente, de una parte, que no hay un "contenido esencial" constitucionalmente garantizado de cada profesión, oficio o actividad empresarial concreta y, de la otra, que las limitaciones que a la libertad de elección de profesión u oficio o a la libertad de empresa puedan existir no resultan de ningún precepto específico, sino de una frondosa normativa, integrada en la mayor parte de los casos por preceptos de rango infralegal, para cuya emanación no puede aducir la Administración otra habilitación que la que se encuentra en cláusulas generales, sólo indirectamente atinentes a la materia regulada y, desde luego, no garantes de contenido esencial alguno. La dificultad, como decimos, es sin embargo sólo aparente, pues el derecho constitucionalmente garantizado en el artículo 35.1 no es el derecho a desarrollar cualquier actividad, sino el de elegir libremente profesión u oficio, ni en el artículo 38 se reconoce el derecho a acometer cualquier empresa, sino sólo el de iniciar y sostener en libertad la actividad empresarial, cuyo ejercicio está disciplinado por normas de muy distinto orden. La regulación de las distintas profesiones, oficios o actividades empresariales en concreto, no es por tanto una regulación del ejercicio de los derechos constitucionalmente garantizados en los artículos 35.1 ó 38 . No significa ello, en modo alguno, que las regulaciones limitativas queden entregadas al arbitrio de los reglamentos, pues el principio general de libertad que la Constitución (artículo 1.1 ) consagra autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohíba, o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinadas y el principio de legalidad (artículos 9.3 y 103.2 ) impide que la Administración dicte normas sin la suficiente habilitación legal. En unos casos, bastarán para ello las cláusulas generales; en otros, en cambio, las normas reguladoras o limitativas deberán tener, en cuanto tales, rango legal, pero ello no por exigencia de los artículos 35.1 y 38 de la Constitución, sino en razón de otros artículos de la Constitución, que configuran reservas específicas de Ley.[...]" (STC 83/1.984, fundamento jurídico 3)

   Así pues, estando reconocida la posibilidad de ejercer las atribuciones de los profesionales afectados, como sucede en la disposición que examinamos, en la que incluso se prevé que los organismos de control han de contar con el correspondiente personal técnico -que desde luego comprende a los titulados representados por el organismo recurrente-, no resulta objetable desde la perspectiva constitucional de la libertad de empresa el que los poderes públicos reserven a dichos organismos de control, en atención a un interés público relevante como la seguridad, determinadas funciones inspectoras. Y no supone ello en modo alguno, frente a lo que sostiene la parte, que se discuta la capacidad profesional de los técnicos titulados afectados, supuestamente por tener que someter su actuación profesional a la revisión por parte de un organismo de control, puesto que ninguna necesidad de homologación tiene la actividad profesional de dichos titulados. No se trata, en efecto, de una regulación o control de su actividad profesional sino, cosa bien distinta, de una atribución de determinadas funciones inspectoras a determinados organismos por las razones de seguridad ya mencionadas.

   La impugnación debe pues ser rechazada.

Sobre la impugnación del artículo 8 del Reglamento.

El precepto recurrido tiene el siguiente tenor:

"Artículo 8 . Programas especiales de inspección.

1. El órgano directivo competente en materia de seguridad industrial del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio podrá promover, previa consulta con el Consejo de coordinación para la seguridad industrial, programas especiales de inspección para aquellos sectores industriales o industrias en que estime necesario contrastar el grado de aplicación y cumplimiento de este Reglamento.

2. Estas inspecciones serán realizadas por los órganos competentes de las Comunidades Autónomas o, si éstos así lo estableciesen, por organismos de control facultados para la aplicación de este Reglamento."

   La parte actora sostiene que el apartado 2 es contrario al artículo 14 de la Ley de Industria, que regula las inspecciones aleatorias que pueden desarrollar en cualquier momento las Administraciones públicas competentes. Esta afirmación se sustenta en la interpretación de que este precepto legal establece la obligación de tales Administraciones de desarrollar por sí mismas tales inspecciones, con sus propios "medios y requisitos reglamentariamente exigidos". De tal forma que sólo podrían recurrir a organismos de control en el supuesto, fehacientemente acreditado, de que no contasen con tales medios propios. De esta manera el apartado 2 del artículo 8 del Reglamento, al permitir que los órganos competentes de las Comunidades Autónomas puedan en todo caso atribuir dichas inspecciones a organismos de control sería contrario a lo previsto por la Ley.

   No tiene razón la entidad recurrente. La previsión del artículo 14.1 de la Ley de Industria reza así:

   "Artículo 14 . Control Administrativo.

1. Las Administraciones Públicas competentes podrán comprobar en cualquier momento por sí mismas, contando con los medios y requisitos reglamentariamente exigidos, o a través de Organismos de Control, el cumplimiento de las disposiciones y requisitos de seguridad, de oficio o a instancia de parte interesada en casos de riesgo significativo para las personas, animales, bienes o medio ambiente."

   De su texto se deduce con toda claridad que las Administraciones públicas competentes tienen plena capacidad para optar por cualquiera de los dos procedimientos contemplados para efectuar dichas inspecciones: hacerlo por sí mismas o bien por medio de los organismos de control regulados en el artículo 15 y siguientes de la propia Ley . Ninguna restricción se establece en el precepto invocado y ninguna distinción debe pues introducirse vía interpretativa. Por el contrario, todo el sistema implantado por la Ley se asienta más bien sobre la mejor operatividad para su correcto funcionamiento de descargar a la Administración de ciertas tareas y encomendarlas a otras entidades, como lo son los susodichos organismos de control o las entidades de acreditación, sin perjuicio de la función controladora última que corresponde a la Administración pública tanto directamente sobre la actividad industrial como sobre las citadas entidades que participan en el control de la misma.

Sobre la impugnación del Anexo IV del Reglamento.

Aunque en el suplico de la demanda se solicita la nulidad de todo el Anexo citado, de la argumentación expuesta en la demanda se deduce que la impugnación va dirigida contra el título del mismo, por cuanto incluye las palabras "de obligado cumplimiento" con referencia a las normas UNE relacionadas en el Anexo. En efecto, el Anexo se titula "Relación de normas UNE de obligado cumplimiento en la aplicación del Reglamento de seguridad contra incendios en los establecimientos industriales".

La argumentación de la parte se basa en la consideración de que el artículo 8.3 de la Ley de Industria define las "normas" precisamente como especificaciones técnicas no obligatorias:

Artículo 8 . Conceptos.

[...]

3. Norma: La especificación técnica de aplicación repetitiva o continuada cuya observancia no es obligatoria, establecida con participación de todas las partes interesadas, que aprueba un Organismo reconocido, a nivel nacional o internacional, por su actividad normativa.

No puede estimarse la queja. Efectivamente tiene razón el Consejo recurrente en lo que respecta a la naturaleza no obligatoria que por si mismas tienen las normas técnicas, de acuerdo con lo que estipula la Ley en el precepto alegado. Pero nada obsta a que un Reglamento establezca por su propia autoridad el carácter obligatorio de una determinada norma técnica. A lo cual hay que añadir, por lo demás, que tal carácter obligatorio de las normas enumeradas en el Anexo no derivaría tanto del título del mismo, cuanto de lo que se estipule en los preceptos en los que se imponga la necesidad de que determinados procedimientos, materiales o instalaciones se ajusten, en los términos que en ellos se indiquen, a una determinada norma técnica. Así pues, debe tenerse en cuenta que el Anexo IV tiene claramente una finalidad auxiliar para la aplicación del Reglamento y de sus previsiones, que son las que determinan en cada caso el carácter obligatorio o no de las normas técnicas que en ellos se mencionan.

Conclusión y costas.

El rechazo de las alegaciones formuladas contra los preceptos impugnados supone la desestimación del recurso. No concurren las circunstancias previstas en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción para la imposición de las costas.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,