STS, 15 de Julio de 1995
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| Número de Recurso | 578/1993 |
| Fecha de Resolución | 15 de Julio de 1995 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Julio de mil novecientos noventa y cinco.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 578/93, pende ante la misma de resolución, interpuesto por el Procurador Don José Granados Weill, en nombre y representación de Don Enrique , contra la sentencia pronunciada, con fecha 28 de septiembre de 1992, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo nº 01/0100455/1990, deducido por la representación procesal de Don Enrique contra la denegación presunta, por silencio administrativo, de la declaración de nulidad radical, pedida al Ministerio del Interior de la resolución del propio Ministerio del Interior, de fecha 1 de octubre de 1987, por la que se impuso a aquél una multa de cuatrocientas mil pesetas y la incautación de una máquina recreativas, tipo B, instalada en el Bar de la titularidad del sancionado, por infracción del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de 24 de julio de 1981.
En este recurso de casación ha comparecido, como recurrido, el Abogado del Estado en la representación que le es propia.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional pronunció, con fecha 28 de septiembre de 1992, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 01/0100455/1990, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:>.
Notificada la anterior sentencia a las partes, se preparó contra la misma recurso de casación por la representación procesal de Don Enrique , a lo que la citada Sala de instancia accedió mediante providencia de 16 de noviembre de 1992, al mismo tiempo que ordenó remitir las actuaciones con el expediente administrativo a esta Sala del Tribunal Supremo previo emplazamiento de las partes para que pudiesen comparecer en el término de treinta días.
Dentro del término al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo el Procurador Don José Granados Weill, en nombre y representación de Don Enrique , en calidad de recurrente, y el Abogado del Estado en calidad de recurrido, al mismo tiempo que el primero interpuso recurso de casación, fundándose, al amparo de lo dispuesto por el artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en la infracción por la Sala de instancia del artículo 25.1 de la Constitución, así como de la doctrina del Tribunal Constitucional recogida, entre otras, en su sentencia de 7 de abril de 1987, y de la Jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, establecida en Sentencias de 10 de noviembre de 1986, 7 de julio y 21 de octubre de 1987, 22 de junio de 1988, 20 de marzo de 1990 y 1 de julio de 1990, según la cual cualquier sanción administrativa ha de tener cobertura en ley formal, mientrasque el artículo 21.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, de 24 de julio de 1981, empleado por la Administración para sancionar, carece de la indicada cobertura legal, por lo que se ha vulnerado lo establecido por el artículo 25.1 de la Constitución, y por ello el acto administrativo sancionador es nulo de pleno derecho, terminando con la súplica de que se declare haber lugar al recurso de casación y se case la sentencia recurrida, declarando la nulidad de pleno derecho del procedimiento administrativo sancionador y de la resolución del Ministerio del Interior de 1 de octubre de 1987, por la que se impuso a Don Enrique una mula de cuatrocientas mil pesetas por infracción del Reglamento de Máquinas Recreativas de 24 de julio de 1981.
Por providencia de 21 de septiembre de 1994, se tuvo al Procurador personado por parte en la representación ostentada y por interpuesto recurso de casación en nombre y representación de Don Enrique , y también el Abogado del Estado fue tenido por comparecido y parte, como recurrido, en nombre y representación de la Administración del Estado, al mismo tiempo que se designó Magistrado Ponente para que, una vez instruido, sometiese a la Sala lo procedente acerca de la admisibilidad o inadmisibilidad del recurso de casación interpuesto.
Admitido a trámite el expresado recurso de casación, se mandó entregar copia del escrito de interposición al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al expresado recurso de casación, lo que llevó a cabo con fecha 19 de enero de 1995, en el que, por los propios fundamentos jurídicos de la sentencia apelada, solicitó que se declare no haber lugar al recurso de casación y que se impongan las costas procesales causadas en el mismo al recurrente.
Una vez presentado el referido escrito de oposición al recurso de casación, se dictó providencia con fecha 26 de enero de 1995 mandando que las actuaciones quedasen en poder del Secretario de Sala para señalamiento de votación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó el día 14 de julio de 1995, en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la Ley.
La representación procesal del recurrente articula, como único motivo de casación, al amparo de lo dispuesto por el artículo 95.1.4 de la Ley de esta Jurisdicción, la infracción de lo dispuesto por el artículo 25.1 de la Constitución y de la Jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, entre otras las Sentencias de 10 de noviembre de 1986, 7 de julio y 21 de octubre de 1987, 22 de junio de 1988, 20 de marzo de 1990 y 1 de julio de 1990, porque el expediente administrativo, en virtud del cual se sancionó al recurrente con una multa de cuatrocientas mil pesetas, y este propio acto sancionador, en el que se le aplicó lo dispuesto por el artículo 21.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, de 24 de julio de 1981, en relación con el artículo 12 del propio Reglamento y el artículo 10 del Real Decreto 444/77, de 11 de marzo, carecen de cobertura legal, ya que el Real Decreto Ley 16/1977, de 25 de febrero, exclusivamente contiene una autorización genérica al Gobierno y, como tal, constituye una remisión en blanco que no cumple las exigencias del citado artículo 25.1 de la Constitución.
La Sala de instancia, al declarar en su primer fundamento jurídico que >, se aparta del objeto del recurso contencioso- administrativo, que no fue otro que la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la acción de nulidad de pleno derecho que el propio recurrente había planteado ante la Administración autora del acto al amparo de lo dispuesto por el artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, en relación con el artículo 47 de la misma Ley, sin que dicha Administración, a pesar de haberse denunciado la mora, según preveían los artículo 94.1 de la propia Ley de Procedimiento Administrativo y 38.1 de la Ley de esta Jurisdicción, resolviese expresamente, por lo que, dentro del plazo de un año, establecido por el artículo 58.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, se interpuso el recurso en vía jurisdiccional, solicitando la anulación de tal denegación presunta y que se declare la nulidad de pleno derecho del procedimiento sancionador y del acto por el que se impuso la multa.
En definitiva, no se ha de enjuiciar la desestimación presunta de un recurso de reposición, deducido frente a un acto sancionador por aplicación de lo dispuesto por el artículo 21.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de 24 de julio de 1981, sino la desestimación, por silencio, de la acción de nulidad de pleno derecho de dicho acto sancionador, y, en consecuencia, carece de sentido la declaración de la Sala de instancia, contenida en el segundo fundamento jurídico de su sentencia, al referirse a Centro de Documentación Judicial
recurso o petición de nulidad que puede interpretarse de reposición y que no fue resuelto expresamente>>, pues es improcedente calificar de raro e inadecuado el ejercicio de la acción de nulidad de pleno derecho contemplada por los citados artículos 47, 94.1 y 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y
38.1 de la Ley de esta Jurisdicción.
Es cierto que la Administración no tramitó procedimiento alguno para declarar la nulidad de pleno derecho del expediente sancionador y del acto administrativo que lo puso fin, según había pedido el propio sancionado, haciendo uso de la facultad concedida por el artículo 109 de la Ley de Procedimiento Administrativo, y, en consecuencia, aquélla no recabó el preceptivo dictamen del Consejo de Estado como establece el indicado precepto, pero, según hemos declarado, entre otras, en nuestras Sentencias de 10 de mayo de 1993, 4 de diciembre de 1993, 2 de julio de 1994 y 18 de abril de 1995 (recurso de apelación 6905/91, fundamento jurídico tercero), basta el hecho de que la Administración haya tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el fondo del tema discutido, aunque no lo haya efectuado, para que se estime cumplido el principio de contradicción, pues el régimen de impugnación de resoluciones presuntas no consiente como solución la nulidad de actuaciones y la retroacción del expediente para que se cumplan los requisitos omitidos, sino que exige el enjuiciamiento de las cuestiones sustantivas.
La naturaleza revisora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa no puede quedar condicionada por el contenido del acto objeto de impugnación, porque, de lo contrario, la Administración podría limitar, obstaculizar y demorar el ejercicio de la potestad jurisdiccional, haciendo inaplicable el control que a ésta encomienda el artículo 106.1 de la Constitución (Sentencia citada de esta Sala y Sección del Tribunal Supremo de 10 de mayo de 1993, recurso de apelación 9171/90, fundamento jurídico séptimo).
Declarada así, una vez más, la doctrina jurisprudencial acerca de la decisión por la Jurisdicción de las peticiones formuladas a la Administración cuando ésta ha incumplido el deber de resolver expresamente, impuesto por los artículos 94.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, 38.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y en la actualidad por el artículo 42 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, como en este caso hizo la Sala de instancia al desestimar el recurso contenciosoadministrativo por considerar que el procedimiento administrativo seguido y la sanción impuesta eran conformes a derecho, debemos, sin embargo, con estimación del único motivo de casación, declarar contraria al principio de legalidad, recogido por el artículo 25.1 de la Constitución, y a la Jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, interpretativa del mismo, la doctrina expuesta por dicha Sala de instancia en el tercero y último de los fundamentos de derecho de la sentencia recurrida, porque, en contra del parecer de ésta, tal principio rige también para aquellos Reglamentos que, aprobados con posterioridad a la entrada en vigor de la Constitución, tipifiquen infracciones y contengan sanciones ya reguladas en otros Reglamentos preconstitucionales, según ha declarado el Tribunal Constitucional, entre otras, en sus Sentencias 305/93, de 25 de octubre, y 333/93, de 15 de noviembre, al decir literalmente que la >.
Como acertadamente se dice al articular el presente recurso de casación, la infracción por la que se sancionó al recurrente carecía de cobertura en el Real Decreto Ley 16/77, de 25 de febrero, y así lo había declarado la antigua Sala Quinta de este Tribunal en su Sentencia de 22 de junio de 1988 (R.A. 4711), en la que textualmente se expresa que >.QUINTO.- Al ser estimable el único motivo de casación, debemos declarar que ha lugar al recurso de casación, y, anulando la sentencia recurrida, debemos también, según lo dispuesto por el artículo 102.1.3º de la Ley de esta Jurisdicción, estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto y declarar radicalmente nulos tanto el procedimiento administrativo sancionador como la resolución por la que se sancionó al recurrente, al ser nulo de pleno derecho el artículo 21.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, de 24 de julio de 1981, utilizado por la Administración para castigar a aquél, por carecer de la imprescindible habilitación legal y vulnerar, por consiguiente, lo dispuesto por el artículo 25.1 de la Constitución.
Al haber lugar al recurso de casación y no apreciarse temeridad ni mala fe en las partes en la sustanciación del proceso en la instancia, no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la misma, según establece el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y, en cuanto a las costas de este recurso de casación, cada parte habrá de satisfacer las suyas por expresa disposición del artículo 102.2 de esta mismo Ley.
Visto los precepto y jurisprudencia citados y los artículo 93 a 101 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Que, estimando el único motivo aducido por el Procurador Don José Granados Weill, en nombre y representación de Don Enrique , debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por dicho Procurador en la indicada representación contra la sentencia pronunciada, con fecha 28 de septiembre de 1992, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo seguido ante la misma con el nº 01/0100455/1990, y, con anulación de dicha sentencia recurrida, debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo deducido por la representación procesal del citado Don Enrique contra la desestimación presunta de la acción de nulidad promovida por éste respecto del expediente sancionador tramitado por el Ministerio del Interior y la resolución, de fecha 1 de octubre de 1987, del Subsecretario de Interior, actuando con facultades delegadas, por la que se impuso a Don Enrique una multa de cuatrocientas mil pesetas y la incautación de una máquina recreativa, tipo B, modelo "Lotto Printer", al no ser tal desestimación presunta conforme a derecho, al mismo tiempo que debemos declarar y declaramos radicalmente nulos el citado procedimiento sancionador y las referidas sanciones impuestas por ser nulo de pleno derecho el artículo 21.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de 24 de julio de 1981, al carecer de cobertura legal e infringir, por ello, el principio de legalidad recogido por el artículo 25.1 de la Constitución, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la instancia y en cuanto a las devengadas en este recurso de casación cada parte habrá de satisfacer las suyas.
Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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