STS, 21 de Diciembre de 2001
| Ponente | LEDESMA BARTRET, FERNANDO |
| ECLI | ES:TS:2001:10194 |
| Número de Recurso | 8018/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 21 de Diciembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintiuno de Diciembre de dos mil uno.
VISTO por la Sala Tercera (Sección Tercera) del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la Procuradora de lo Tribunales Doña Magdalena Maestre Cavanna, en representación de DON Claudio , DOÑA Luisa , DON Ismael , por sí y en nombre de PUERTOMENOR, S.A., DOÑA Magdalena Y DOÑA Consuelo , contra el auto de 27 de julio de 1999, confirmado en súplica, dictado por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso nº 1026/1996, cuya inadmisibilidad declaró. Ha sido parte recurrida la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.
Con fecha 28 de abril de 1994, la Dirección General de Costas del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente -en lo sucesivo, DGC- se dirigió a la Demarcación de Costas del referido Ministerio en Murcia -en lo sucesivo DCM- ordenando lo siguiente:
"En relación con los expedientes de deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre anteriormente referenciados, y que fueron autorizados a esa Demarcación de Costas por Resolución de 10 de abril de 1985 y convalidados con fecha 8 de febrero de 1990, se significa que las propuestas de deslinde remitidas por esa Demarcación no abarcan la totalidad de la riberas de La Manga del Mar Menor creándose, en consecuencia, situaciones diferenciadas dependientes de la localización geográfica del terreno. Por otra parte, los criterios considerados, que se pueden deducir de las propuestas de deslindes, resultan diferentes y dependientes de los tramos a deslindar. Por el contrario, La Manga del Mar Menor es una formación geológica unitaria, con características propias y que presenta un alto grado de uniformidad.
En consecuencia, esa Demarcación de Costas deberá elevar a este Centro Directivo un nueva propuesta de deslinde de La Manga del Mar Menor, que comprenda ambas márgenes y la totalidad de las mismas, incluyendo todos los tramos de costa, abarcando tanto a los que se ha realizado algún trámite de deslinde, como son los expedientes referenciados, y a los que únicamente se autorizó el mismo (Resolución de 5 de febrero de 1993) y donde no se ha llevado ningún tipo de actuación hasta la fecha, con excepción de las golas de Marchamalo, El Estacio y Veneziola, en los que continuará la tramitación de los expedientes incoados al efecto.
Esta nueva propuesta de deslinde deberá dar un tratamiento uniforme a todo el dominio público marítimo-terrestre de La Manga, con especial atención a su extensión territorial y su grado de consolidación urbanística; es decir, mediante la aplicación de criterios de deslinde generalizables para la totalidad del terreno y acordes con las definiciones que, para los bienes de dominio público marítimo-terrestre, establece la Ley de Costas. La citada propuesta deberá, también, prever la división en diferentes tramos de la zona a deslindar , con objeto de llevar a cabo los diferentes expedientes de deslinde, de forma separada y solapada".
Con fecha 15 de julio de 1994, la mencionada DCM, en cumplimiento de la orden recibida, elevó a la DGC nueva propuesta de deslinde definida en los planos que adjuntó, estableciendo diez tramos a efectos de la tramitación del expediente de deslinde.
Con fecha 15 de septiembre de 1994 la indicada DGC, tras analizar la documentación recibida y estimar que con la misma se consideraba cumplido lo dispuesto en el art. 20.3 de Reglamento General de la Ley de Costas -en lo sucesivo, RGC- resolvió "ordenar a la DCM que prosiga la tramitación de los expedientes de deslinde de La Manga del Mar Menor en los términos municipales de San Javier y Cartagena (Murcia), tomando como planos de propuesta provisional los remitidos a esta Dirección General con fecha 15 de julio de 1994, quedando el deslinde dividido en los tramos de costa que a continuación se indican, que se llevarán a cabo independientemente y siendo las referencias de esta Dirección General las indicadas en negrita".
Con fecha 25 de abril de 1995, las mismas personas que luego fueron demandantes en la instancia y ahora son recurrentes en casación, presentaron ante la DCM escrito en que, en síntesis, solicitaban que se les tuviera como parte en el expediente de deslinde, se ordenara la nulidad de todo lo actuado, mandando retrotraer las actuaciones al momento de la resolución que autorizara practicar el deslinde, y que se les entregara copia de los planos.
El 27 de abril de 1995, la DCM resolvió comunicar a los firmantes del escrito de 25 de abril de 1995 que "el expediente se encuentra en la fase previa de ejecución de trabajos topográficos e investigación de propietarios afectados por la nueva delimitación provisional", que "la continuación del expediente dará lugar a los trámites previstos en la vigente legislación de costas, relativos a la información pública, y al acto de apeo con previa notificación de los titulares de fincas colindantes, en la forma y plazos previstos en la referida normativa", y que "de acuerdo con la anterior, se le hace saber que en el momento procedimental oportuno, es decir en la información pública, podrá tener vista de los planos expuestos en esta Demarcación, pudiendo, en ese momento, solicitar copias de los mismos, previo pago de las tasas correspondientes. Igualmente, y como titular afectado en cada caso, recibirá la oportuna notificación y citación para el acto de apeo sobre el terreno, pudiendo formular, en ese acto, su conformidad o disconformidad con la delimitación profesional efectuada".
El 27 de junio de 1995 los interesados presentaron en la DGC escrito interponiendo recurso de alzada contra las ordenes de la DGC de 28 de abril de 1994 y 15 de septiembre de 1994, a las que califica como resoluciones por las que se "denegó la aprobación definitiva de las operaciones de deslinde de playas de La Manga (ambas márgenes), en términos municipales de San Javier y Cartagena". Subsidiariamente, interponen recurso de reposición contra las referidas resoluciones de la DGC. Subisdiariamente interponen recurso ordinario contra las mismas resoluciones de la DGC y, cautelarmente, interesan se tenga por denunciada la mora en resolver el que denominan segundo expediente de deslinde de bienes de dominio público marítimo-terrestre estatal objeto de las ordenes de 28 de abril y 15 de septiembre de 1994".
El 26 de abril de 1996, la Secretaría de Estado de Medio Ambiente y Vivienda -en lo sucesivo, S.E.M.A. y V.- acordó declarar inadmisible el que calificó como recurso ordinario interpuesto por los interesados contra las resoluciones de la DGC de 28 de abril y 15 de septiembre de 1994.
El 31 de mayo de 1996 los interesados interpusieron recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección Octava) contra las resoluciones de 28 de abril y 15 de septiembre de 1994 de la DGC, contra la resolución de 15 de julio de 1994 de la DCM, contra la resolución de la S.E.M.A. y V de 26 de abril de 1996, contra la que califican como denegación tácita de la declaración de la nulidad de las resoluciones de 28 de abril y 15 de septiembre de 1994, y contra la que también califican como denegación tácita del recurso de alzada contra la resolución de la DCM de 27 de abril de 1995. Ante la referida Sala y Sección del Tribunal Superior de Justicia de Madrid se tramitó el recurso contencioso-administrativo nº 1026/1996.
En el referido recurso contencioso-administrativo nº 1026/1996, el Abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado, formuló alegación previa de inadmisibilidad por considerar que el recurso se había interpuesto contra actos de trámite no susceptibles de impugnación.
En el recurso contencioso-administrativo 1026/1992, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó auto, de fecha 27 de julio de 1999, por el que acordó "estimar la alegación previa de inadmisibilidad, por recurrirse actos de trámite, planteada por el Abogado del Estado, y en consecuencia declarar la inadmisibilidad del presente recurso contencioso-administrativo". Tal resolución fue confirmada por auto de 29 de septiembre de 1999 desestimatorio del recurso de súplica interpuesto por los recurrentes contra el anterior.
Contra el auto de 27 de julio de 1999 y el de 29 de septiembre de 1999 que lo confirmó, la representación procesal de Don Claudio , Doña Luisa , Don Ismael , por sí y en nombre de Puertomenor, S.A., Doña Magdalena y Doña Consuelo , preparó recurso de casación. Mediante providencia de 26 de octubre de 1999 el recurso fue tenido por preparado.
Por la representación procesal de los demandantes en la instancia fue interpuesto recurso de casación al amparo del art. 88.1.d) de la L.J. 29/1998, de 13 de julio. Dicho escrito concluye suplicando que la Sala "tenga por interpuesto y formalizado el recurso de casación contra el auto de 29 de septiembre de 1999 dictado por la Ilustrísima Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, decretando, previo los trámites procesales precisos en su día, la acogida del presente recurso y consiguiente revocación del citado auto, mandando devolver las actuaciones al Tribunal de Instancia, para que siga el procedimiento su curso en el estado en que se detuviera al emitir el también auto de 27 de julio de 1999 por el que dicha Ilustrísima Sala acordó estimar la alegación previa de inadmisibilidad planteada por el Sr. Abogado del Estado, con expresa imposición de las costas causadas en el presente recurso a la Administración accionada".
El recurso de casación fue admitido por providencia de 26 de enero de 2001.
El 23 de abril de 2001 tuvo entrada en el Registro General del Tribunal Supremo escrito del Abogado del Estado, en representación de la Administración del Estado, oponiéndose al recurso y alegando: "omisión absoluta de toda alegación justificativa de la infracción del ordenamiento jurídico en el que hubiere incurrido el órgano "a quo" al declarar la inadmisibilidad del proceso", y rechazando que haya habido acto presunto denegatorio de la aprobación del deslinde. Por ello, suplica sentencia "que confirme íntegramente el auto recurrido, y, con él, la inadmisibilidad del proceso sustanciado ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con costas".
Mediante providencia de 24 de septiembre de 2001 se señaló para votación y fallo del recurso el 13 de diciembre de 2001, designándose Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret. En la indicada fecha tuvieron lugar ambos actos.
Tiene por objeto este recurso de casación el auto dictado en el recurso contencioso-administrativo nº 1026/1996 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid declarando, en el trámite de alegaciones previas, su inadmisibilidad por haber sido interpuesto contra actos no susceptibles de impugnación al tratarse de resoluciones que tienen la naturaleza jurídica de actos de trámite.
Los dos motivos del recurso de casación se fundan en el art. 88.1.d) de la L.J. 29/1998, de 13 de julio, invocádose: en el primero, la infracción del art. 5.1 de la LOPJ, en relación con los arts. 24, 14, 33.2 y 3, 9.1 y 3, 103.1 y106.1 de la CE, y los arts. 48 de la LOPJ, 38.1 de la L.J., 61.1 y 94.1, 2 y 3 de la LPA de 1958, en relación con el art. 42.1 y 2 de la Ley 30/1992, e infracción también del la doctrina jurisprudencial que se cita. Entienden los recurrentes que se han infringido los anteriores preceptos al calificar como de trámite las resoluciones recurridas; y en el segundo motivo, la infracción de los art. 24 y 120.3 de la CE, en relación con los arts. 48 LOPJ, 43 L.J. y 359 de la LE.Civil; 38.1 de la L.J. y 61.1 y 94.1,2 y 3 de la LPA de 1958, en relación con el art. 42.1 y 2 de la Ley 30/1992, así como también la infracción de la doctrina constitucional que se cita. Los recurrentes entienden en este motivo que al declarar inadmisible la impugnación de los actos presuntos denegatorios de la aprobación definitiva del deslinde se "ocluye indefinidamente la obtención de la justicia".
El art. 20.3 y 4 del Reglamento General de la Ley de Costas -R.G.C- establece:
"A efectos de la incoación del expediente, el Servicio Periférico de Costas elevará al Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo una propuesta, que contendrá plano de delimitación provisional del dominio público y de la zona de servidumbre de protección, acompañada de fotografías y datos resultantes de la confrontación sobre el terreno". (20.3).
"A la vista de dicha propuesta, el citado Departamento Ministerial ordenará, si lo estima procedente, la incoación del expediente". (20.4).
Hemos reproducido en antecedentes (a los que nos remitimos aquí para evitar inútiles reiteraciones) el contenido textual: de las ordenes de la DGC de 28 abril y 15 de septiembre de 1999; de la resolución de la DCM de 15 de julio de 1994 y 27 de abril de 1995, y de la resolución de la S.E.M.A. y V de 26 de abril de 1996. En contra de lo que los recurrentes sostienen, ninguna de ellas constituye denegación tácita de la aprobación definitiva del deslinde del dominio público marítimo- terrestre a que estos autos se contraen. Tal alegación carece del más mínimo fundamento. Es una calificación que no encuentra apoyo en ninguno de los actos que son objeto del recurso contencioso-administrativo seguido en la instancia. Tanto los de la DGC como los de la DCM son actos de trámite del expediente de deslinde, en el que no ha recaído la eventual Orden aprobatoria a que se refiere el art. 24.3 del RGC. La resolución de la S.E.M.A. y V se limita a inadmitir el recurso ordinario por no ser los actos combatidos en vía administrativa susceptibles de recurso autónomo. Y el auto de la Sala de Madrid que, acogiendo la alegación previa deducida por el Abogado del Estado, declara la inadmisiblidad del recurso contencioso-administrativo de acuerdo con los arts. 71. y 72. 3, ambos en relación con el art. 37.1, todos de la L.J. de 1956, modificada por Ley 10/1992, de 30 de abril, se ofrece conforme al ordenamiento jurídico, toda vez que, efectivamente, el recurso se ha entablado contra actos que no son definitivos, ni tampoco de trámite que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, pues ni ponen término a la vía administrativa, ni hacen imposible ni suspenden su continuación, antes al contrario son resoluciones de trámite que la impulsan hacia su fin, desenvolviéndose en el ámbito de las previsiones contenidas en el art. 20.3 y 4 del RGC. No son pues actos susceptibles de impugnación autónoma y separada de la que más tarde pudiera deducirse contra la resolución que ponga término al expediente administrativo de deslinde, como ya hemos dicho, en caso de alguna semejanza, en la reciente STS de 2 de abril de 2001 (dictada en el R. de Casación 1860/1994, fº.jº. 1º). Con otras palabras, se trata de actos administrativos cuyo carácter instrumental o medial con respecto a la decisión final, y su eficacia jurídica, no permite conceptuarlos como resoluciones definitivas, directamente impugnables en sede jurisdiccional. Así lo han entendido correctamente los autos dictados por la Sala de Madrid.
De lo anterior se desprende la imposibilidad de acoger ninguno de los dos motivos del recurso, en los que sin la precisión debida, se citan como infringidos preceptos de la CE, de la LOPJ, de la L.J., de la LPA de 1958 y de la Ley 30/1992, infracciones todas ellas que se centran en la indebida calificación como de trámite de los actos impugnados, en la supuesta denegación de justicia, con vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, y, en último término, en la existencia de una situación de indefensión. Ya nos hemos referido a la correcta calificación como actos de trámite de los recurridos en la instancia. No resulta preciso insistir más en ello, dada su claridad. Otro tanto ocurre respecto de la restante argumentación. Los pronunciamientos de inadmisibilidad basados en argumentos sujetos al ordenamiento jurídico y que no inciden en irracionalidad, arbitrariedad, ni en extremado rigor en cuanto a la exigencia de requisitos formales, no vulneran el derecho a la tutela judicial efectiva que se satisface plenamente con una resolución como la recurrida, dictada tras la exigible contradicción procesal y correctamente motivada, lo que excluye la inexistente indefensión que los recurrentes alegan. El recurso contencioso-administrativo no está previsto contra cualquier tipo de resolución administrativa. Concretamente, la exclusión de la impugnabilidad de los actos de trámite es una previsión tanto de la L.J. derogada (art. 71, 82.c) y 37.1) como de la vigente (art. 58.1, en relación con los artículos 69.c) y 25.1). A tales normas se ha tenido el Tribunal "a quo", cuyo pronunciamiento confirmamos.
Ex art. 139.2 de la L.J. de 1998, procede imponer las costas a la parte recurrente, pues no apreciamos circunstancias que justifiquen su no imposición.
En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de DON Claudio , DOÑA Luisa , DON Ismael , por sí y en nombre de PUERTOMENOR, S.A., DOÑA Magdalena Y DOÑA Consuelo , contra el auto de 27 de julio de 1999, confirmado en súplica, dictado por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo nº 1026/1996, cuya inadmisibilidad declaró. Con imposición de las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. FERNANDO LEDESMA BARTRET, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Alfonso LLamas Soubrier
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