STS, 1 de Junio de 2004

La Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia el 28 de abril de 2000, cuyo fallo dice:

Fallamos: Que estimamos parcialmente el recurso promovido por el Letrado D. Alfredo Aristondo Maruri en representación de la entidad "Control Sys, S. A." contra la resolución de la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social de 16 de mayo de 1996 confirmatoria del acta de liquidación de cuotas al Régimen General de la Seguridad Social número 95-5394-83 y declaramos la nulidad de dicha resolución para que eventualmente se proceda a tramitar la impugnación de dicha acta mediante es procedimiento legal de documento único a que se ha hecho referencia en esta sentencia, todo ello sin hacer expresa declaración sobre las costas de este recurso

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La sentencia se funda, en síntesis, en lo siguiente:

Se impugna la resolución de la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social de 16 de mayo de 1996, que desestimó el recurso ordinario interpuesto contra acta de liquidación de cuotas al Régimen General de la Seguridad Social número 95-5394-83, por importe de 6 841 888 pesetas correspondiente al periodo de enero a diciembre de 1993.

Se alega la nulidad de la resolución administrativa recurrida al no haberse observado las normas procedimentales establecidas en el artículo 31, apartados 1 y 5 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, Ley General de la Seguridad Social, según la redacción que dio a dicho precepto, la Ley 42/1994, de 30 de septiembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social, en cuya virtud las actas de infracción levantadas en los supuestos previstos en el artículo 14.1 apartados 2, 4 y 5 de la Ley 8/1988, de 7 de abril, que lleven aparejadas actas de liquidación de cuotas a la Seguridad Social por los mismos hechos, se formalizarán en documento único. Al no haberse tramitado así en el caso que nos ocupa, se infringe también lo establecido en el artículo 86 y en la disposición adicional sexta del Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social, Real Decreto 1637/1995, de 6 de octubre.

El artículo 29, epígrafe trece, de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, agrega la disposición adicional vigésimo quinta a la Ley 1/1994, General de la Seguridad Social, relativa a la expedición del documento único y autoriza al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social a determinar la aplicación gradual de esta innovación.

Dicha situación transitoria no puede justificar el sistema seguido por la inspección de trabajo y por la administración laboral.

El acta de infracción se ha instruido conforme al artículo 50 y siguientes de la Ley 8/1988 y Decreto 1860/1975, de 10 de julio.

El acta de liquidación ha seguido sólo parcialmente el nuevo procedimiento, siendo resuelto por la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social.

La tramitación y resolución simultánea de ambos expedientes, mediante procedimientos diferentes, son improcedentes, pues en el acta de infracción ha habido dos posibilidades de impugnación, ante la Dirección Provincial de Trabajo y ante la Dirección General de Ordenación Jurídica y Entidades Colaboradoras de la Seguridad Social, y en el expediente de liquidación de cuotas sólo se ha permitido impugnar el acta ante la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social.

Se registra el defecto formal en el expediente del acta de liquidación de cuotas consistente en que no aparece la intervención del jefe de unidad de inspección cuya resolución es susceptible de impugnación ante la Dirección Provincial de la Tesorería General de la Seguridad Social.

La empresa recurrente no ha tenido la oportunidad de beneficiarse de la reducción automática del importe de la sanción, ante su eventual conformidad con la liquidación practicada, opción que, como posibilidad más favorable, no se le puede sustraer en un régimen transitorio.

Lo anteriormente expuesto determina que se aprecien los supuestos de nulidad previstos en el artículo 62.1 b) y c) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, respecto a las resoluciones recurridas

En el escrito de interposición del recurso de casación para la unificación de doctrina presentado por la representación procesal de Control Sys, S. A., se formulan, en síntesis, las siguientes alegaciones:

Se interpone este recurso por existir contradicción entre la sentencia dictada y la del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 12 de junio de 1996.

Ambas resuelven una impugnación de un acta de liquidación de cuotas a la Seguridad Social por no haberse librado conjuntamente con el acta de infracción, en los supuestos previstos en el artículo 14.1.5 de la Ley 8/1988, de 7 de abril, de Infracciones y Sanciones en el Orden Social.

La contradicción se aprecia en el distinto tratamiento que ambos pronunciamientos conceden a la nulidad del acta de liquidación de cuotas al Régimen General de la Seguridad Social, por no haber sido emitida conjuntamente con el acta de infracción.

Así, mientras el Tribunal Superior de Justicia de Navarra, acuerda la nulidad radical de las actas, artículo 64.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, tras apreciar la nulidad, confiere a la Administración la posibilidad de convalidar el acto nulo, lo que infringe el artículo 67 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común, que reserva dicha posibilidad tan sólo a los actos anulables.

Al haberse dictado el acta de liquidación de cuotas por un órgano manifiestamente incompetente y prescindiendo absolutamente del procedimiento legalmente establecido, nos encontramos ante un supuesto de nulidad radical del artículo 62.1 b) y e) de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común, y no cabe su convalidación.

Termina solicitando que se tenga por preparado recurso de casación para unificación de doctrina contra la sentencia de fecha 28 de abril de 2000 dictada por dicha Sala y, tras admitir el recurso, dictar diligencia de ordenación dando traslado del mismo a la parte recurrida para que formalice por escrito su oposición en el plazo de treinta días, previo haberse traído a los autos la certificación del artículo 97.2º de la Ley de la Jurisdicción, elevando posteriormente los autos y el expediente administrativo a la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, poniéndolo en conocimiento de las partes y emplazándolas para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

En el escrito de oposición al recurso presentado por la letrada de la Administración de la Seguridad Social, en nombre y representación de la Tesorería General de la Seguridad Social, se formulan, en síntesis y entre otras, las siguientes alegaciones:

1. Inadmisibilidad del recurso

   Cita las sentencias del Tribunal Supremo de 28 de octubre de 1999 y 10 de noviembre de 1999 y los autos de 5 de octubre de 1999 y 7 de octubre de 1999.

   A efectos de cuantía en materia de débitos a la Seguridad Social las cifras a considerar son las cuotas mensuales.

   El acta de liquidación de cuotas número 95-5394-83 tiene un importe de 6 841 888 pesetas, en principio, superior a los 3 000 000 pesetas (artículo 96.3 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción), pero se corresponde al periodo de enero a diciembre de 1993, por lo que el débito mensual es inferior a los 3 000 000 pesetas, siendo improcedente el recurso de casación interpuesto.

2. Inexistencia de contradicción

   La sentencia recurrida estima la demanda, al considerar infringido el artículo 31.1.5 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, en la redacción dada por la Ley 42/1994, de 30 de septiembre, al haberse expedido acta de liquidación e infracción por unos mismos hechos, en documentos separados y siguiendo distintos procedimientos, cuando tenía que haberse hecho en documento único.

   La sentencia invocada de contrario del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, considera infringido el artículo 24 del Real Decreto 1860/1975, de 10 de julio, pues si se expide acta de liquidación e infracción por unos mismos hechos, éstas deberán ser incoadas en distintos documentos y en la misma fecha, coordinándose la tramitación de ambos expedientes.

   La sentencia contradictoria analiza el recurso a la vista de las disposiciones vigentes en la fecha de emisión del documento impugnado, el Real Decreto 1860/75, de 10 de julio.

   La sentencia recurrida estima la demanda al considerar que no se habían cumplido las previsiones de la nueva normativa, artículo 31.1 y 5 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, según la redacción dada por la Ley 42/1994, de 30 de septiembre.

   No existe identidad en cuanto a los fundamentos de ambas resoluciones.

   De no prosperar el primero de los motivos de este escrito debe inadmitirse el recurso por falta de contradicción.

   Termina solicitando tenga por presentado este escrito y por formulada oposición al recuso de casación para unificación de doctrina interpuesto frente a la sentencia de fecha 28 de abril de 2000.

Por providencia de esta Sala de 17 de septiembre de 2003, a la vista del contenido del escrito de oposición al recurso de casación para la unificación de doctrina formulado por la letrada de la Administración de la Seguridad Social, en el que solicita la inadmisibilidad del recurso por razón de la cuantía, pues resulta aplicable la doctrina de las cuotas mensuales, se concede a la representación procesal del recurrente un plazo de cinco días para que formule las alegaciones que estime oportunas.

Control Sys, S. A., en el trámite concedido formula, en síntesis, las siguientes alegaciones:

Examinada la base de datos de jurisprudencia de El Derecho, las sentencias y autos citados en su escrito de oposición por la Tesorería General de la Seguridad Social no existen.

En aplicación estricta y literal del artículo 96.3º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- administrativa el recurso ha de ser admitido a trámite. El importe del acta de liquidación de cuotas número 95-5394-83 de 29 de enero de 1996, librada por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de Madrid, alcanza la cifra de 6 841 888 pesetas. Al impugnarse un acto administrativo único la cifra anterior es la que determina la cuantía litigiosa.

Para la deliberación y fallo del presente recurso se fijó el día 25 de mayo de 2004, en que tuvo lugar.

El recurso de casación para la unificación de doctrina que enjuiciamos se interpone por Control Sys, S. A., contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 28 de abril de 2000, por la que se estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución de la Dirección Provincial de Madrid de la Tesorería General de la Seguridad Social, de fecha 16 de mayo de 1996, que desestimó el recurso ordinario interpuesto contra el acta de liquidación de cuotas número 95-5394- 83, cuyo principal asciende a 5 701 573 pesetas y liquida los años 1993 y 1994.

En razón de la fecha de la sentencia recurrida, y por aplicación de lo dispuesto en la disposición transitoria 3ª de la Ley 29/1998 de 13 de julio, la normativa aplicable a la preparación, interposición y decisión del presente recurso es la regulada en dicha Ley.

No debe considerarse precluida la posibilidad de apreciar la inadmisión del recurso aunque se aprecie en sentencia y suponga la desestimación del recurso.

Esta Sala viene declarando que resulta irrelevante, a efectos de la inadmisibilidad del recurso de casación, que se haya tenido por preparado el recurso en la instancia o el ofrecimiento del mismo al notificarse la resolución impugnada, siempre que concurra una causa de inadmisión Asimismo, es reiterado el criterio de que para apreciar esta causa de inadmisibilidad no es obstáculo que no se hubiera denunciado expresamente, pues si esta Sala ha de revisar de oficio y puede apreciar el carácter no recurrible de las resoluciones, ningún obstáculo hay para que lo haga en trámite de sentencia, sin más que convertir en causa de desestimación del recurso de casación la causa de inadmisibilidad. Lo contrario supondría resolver un recurso de casación en un supuesto en el que está vedado por el legislador en contra de la ley que legitima y regula la actuación de los tribunales y de la finalidad de protección de la norma que tiene el recurso de casación.

La casación contencioso-administrativa, tanto en su versión general como para la unificación de doctrina, es un recurso extraordinario y limitado por razón de la cuantía, como resulta de lo establecido en el artículo 96.3 de la Ley Jurisdiccional, que, al señalar las sentencias susceptibles de esta última casación, establece que sólo lo serán aquellas cuya cuantía litigiosa sea superior a tres millones de pesetas. El establecimiento de una summa gravaminis [cuantía del perjuicio] para el acceso a la casación tiene fundamento en el designio de agilizar la actuación jurisdiccional en todos los órdenes, para procurar que la justicia se imparta de la forma más rápida y eficaz posible, de acuerdo con las exigencias del artículo 24 de la Constitución.

Conforme al artículo 42.1 a) de la Ley Jurisdiccional, para fijar el valor de la pretensión debe tenerse en cuenta el débito principal (cuota), pero no los recargos, las costas ni cualquier otra clase de responsabilidad.

En el supuesto que nos ocupa, la cuantía fue fijada en 6 841 888 pesetas, según el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, por lo que el recurso sería admisible por razón de la cuantía, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 96.3 de la Ley Jurisdiccional. Sin embargo, según se comprueba en los autos, el principal del acta de liquidación número 95-5394-83, por diferencias de cotización al Régimen General de la Seguridad Social, asciende a 5 701 573 pesetas, y se refiere a los años 1993 y 1994. Como pone de manifiesto la letrada de la Administración de la Seguridad Social en su escrito de oposición al recurso de casación para unificación de doctrina, es doctrina reiterada de este Tribunal que, tratándose de cuotas por débitos a la Seguridad Social, las cifras que deben tomarse en consideración, a los efectos que aquí interesan, son las cuotas mensuales, en atención a que tales cuotas se autoliquidan e ingresan por el sujeto obligado mes por mes y no por períodos de tiempo distintos. En este sentido, entre otras, las sentencias de 23 de marzo de 2004, 31 de marzo de 2004, 12 de abril de 2004, 21 de abril de 2004 y 4 de mayo de 2004, dictadas en recursos de casación para la unificación de doctrina. En el caso examinado, es notorio que ninguna de las cuotas, referidas a los años 1993 y 1994, que totalizadas ascienden a 5 701 573 pesetas, rebasa la cantidad de 3 000 000 de pesetas. Conforme a lo dispuesto en los artículos 97.7 y 93.2 a) de la Ley de la Jurisdicción, procede declarar la inadmisibilidad del recurso de casación por no alcanzar el objeto de la litis la cuantía mínima de tres millones de pesetas.

Por último, aun cuando de los fundamentos anteriores se deduce la existencia de motivos suficientes para declarar la inadmisibilidad del recurso, debe notarse que con arreglo a la citada Ley 29/1998, los recursos de cuantía inferior a 10 millones de pesetas que se deduzcan frente a los actos de los organismos, entes, entidades y corporaciones de derecho público, cuya competencia no se extienda a todo el territorio nacional, así como los dirigidos frente a las resoluciones «de los órganos superiores cuando confirmen íntegramente los dictados por aquéllos en vía de recurso, fiscalización o tutela», cual es el caso, están atribuidos al conocimiento de los Juzgados de lo Contencioso-administrativo -artículo 8.3-, como esta Sala tiene declarado en relación con actos dictados por los órganos periféricos de la Tesorería General de la Seguridad Social -por todas, sentencias de 11 de abril de 2000 y 13 de noviembre de 2000, dictadas en las cuestiones de competencia números 376/1999 y 180/2000-, y, en segunda instancia, a las Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia -artículo 10.2-.

Sentadas estas premisas, debe resolverse el tratamiento que, a efectos de su impugnación, merecen las sentencias dictadas por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia con posterioridad a la entrada en vigor de la Ley 29/1998, de 13 de julio, en los procesos pendientes antes de esa fecha cuya competencia corresponda, conforme a la misma, a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo. Respecto de ellos la disposición transitoria primera, apartado 1, preceptúa que continuarán tramitándose ante dichas Salas hasta su conclusión, como así ha ocurrido.

Es doctrina consolidada de esta Sala (autos de 16 de junio de 2000, 30 de octubre de 2000, 13 de noviembre de 2000, 4 de diciembre de 2000, 18 de diciembre de 2000, 6 de marzo de 2003, dos autos de 20 de marzo de 2003 y uno de 29 de mayo de 2003, entre otros muchos) que a estas sentencias -y por ello a la que es objeto de impugnación en el presente recurso- les es aplicable la disposición transitoria primera , apartado 2, último inciso, de la Ley 29/1998, de 13 de julio. Esto significa que el régimen de recursos es el establecido en esta Ley para las sentencias dictadas en segunda instancia, contra las que no cabe recurso de casación, pues éste sólo es admisible - artículo 86.1- contra las recaídas en única instancia. Esta previsión es igualmente aplicable al recurso de casación para la unificación de doctrina, de conformidad con lo previsto en el artículo 96.1 y 2 de la vigente Ley de esta Jurisdicción, que solo prevé dicho recurso contra las sentencias dictadas «en única instancia».

Aunque el apartado 1 de la disposición transitoria primera, que contempla los «procesos pendientes» ante las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, guarda silencio al respecto, el inciso final del apartado 2 de la misma transitoria, que contiene la regla que equipara el régimen de impugnación de las sentencias de las expresadas Salas a las dictadas en segunda instancia, cuando se trata de procesos que, conforme a la Ley 29/1998, se hayan atribuido a los Juzgados, está redactada en plural -«en estos casos», dice-. Esta expresión permite entender que comprende tanto los casos del apartado 2 como los del apartado 1, en el que se encuentra contemplada la sentencia contra la que se ha interpuesto el recurso que nos ocupa.

La interpretación contraria vaciaría de contenido el apartado 2 de la disposición transitoria primera - la puesta en funcionamiento de los Juzgados tuvo lugar al día siguiente de la entrada en vigor de la Ley 29/1988, de 13 de julio- y se compadece mal con la «plena aplicación» del nuevo régimen de la casación a las resoluciones dictadas con posterioridad a su entrada en vigor -disposición transitoria tercera-. Esta plena aplicación comporta que sólo sean susceptibles de casación -común y para la unificación de doctrina- las sentencias que hubieran podido ser dictadas en única instancia con arreglo a la vigente Ley de esta Jurisdicción.

En el caso de autos se impugna un acto administrativo de cuantía inferior a 10 000 000 pesetas dictado por un órgano desconcentrado -la Dirección Provincial- cuya competencia se extiende al territorio de una sola provincia, la de Madrid, y que se encuentra incardinado en la estructura de la Tesorería General de la Seguridad Social, a la que nuestro ordenamiento jurídico encomienda (artículo 63 del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, y artículo 1 del Real Decreto 1314/1984) la gestión de los recursos económicos y de administración financiera del servicio común de la Seguridad Social en tanto que estas competencias están reservadas al Estado en garantía de la unidad y la solidaridad del sistema público (sentencia del Tribunal Constitucional 124/1989, de 7 de julio). Este servicio tiene la consideración de servicio común con personalidad jurídica propia, independiente de la Administración General del Estado, y debe ser considerado organismo público autónomo (según se desprende de la disposición adicional sexta , en relación con los artículos 41, 42, 43.1 a), 44.1 y 2 a) y 45 de la Ley 6/1997, de 14 de abril), que desarrolla las funciones que tiene encomendadas a través de órganos centrales con competencias sobre todo el territorio nacional y otros de ámbito provincial cuyas atribuciones se constriñen al territorio de una provincia.

En el caso enjuiciado, el acto objeto del recurso contencioso- administrativo proviene de una Dirección Provincial de la Tesorería de la Seguridad Social, por lo que su control jurisdiccional corresponde [ex (según) artículo 1.1, 2 d), 8.3 y 13 a) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de Jurisdicción] al Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Madrid. En este sentido, las sentencias de esta Sala de 22 de diciembre de 2003, 3 de marzo de 2004, 8 de marzo de 2004, 10 de marzo de 2004, 16 de marzo de 2004, 22 de marzo de 2004, 24 de marzo de 2004 y 12 de abril de 2004, dictadas en supuestos idénticos al que nos ocupa.

En atención a lo expuesto es procedente declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto y condenar en costas a la parte recurrente Así lo impone el artículo 139 2 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa 29/1998, de 13 de julio, cuando establece que en los grados o instancias sucesivas a la primera se impondrán al recurrente las costas si se desestima totalmente el recurso, dado que no se aprecia la concurrencia de circunstancias que justifiquen lo contrario.

EN FUERZA DE LO RAZONADO, EN NOMBRE DEL REY Y POR LA POTESTAD EMANADA DEL PUEBLO QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN,