STS, 18 de Septiembre de 2001
| ECLI | ES:TS:2001:6882 |
| Procedimiento | D. JUAN JOSE GONZALEZ RIVAS |
| Fecha de Resolución | 18 de Septiembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Septiembre de dos mil uno.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 3230/1997, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Nicolás Alvarez Real, en la representación procesal del Consorcio para el Abastecimiento de Agua y Saneamiento en la zona central de Asturias, contra sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de fecha 23 de enero de 1997, en el recurso contencioso-administrativo nº 1787/95, habiendo sido parte recurrida Dª Pilar , en nombre y representación del Colegio Provincial de Secretarios, Interventores y Tesoreros del Principado de Asturias.
La Junta de Gobierno del Consorcio para el Abastecimiento de Agua y Saneamiento en la zona central de Asturias, en la sesión celebrada el día 28 de marzo de 1995, previa tramitación del correspondiente procedimiento, acordó aprobar definitivamente la modificación de sus Estatutos, siendo publicados en el Boletín Oficial del Principado de Asturias del día 8 de mayo del mismo año.
Interpuesto recurso contencioso-administrativo por el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros del Principado de Asturias contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno de 28 de marzo de 1995, impugnando particularmente el artículo 30 y concordantes de los Estatutos modificados, fue tramitado bajo el número 1787/95, dictándose sentencia de fecha 23 de enero de 1997.
La sentencia señala en su fallo, textualmente: "Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. José Antonio Alvarez Fernández, en nombre y representación del Colegio Oficial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local del Principado de Asturias, contra Acuerdo de la Junta de Gobierno del Consorcio para el Abastecimiento de Aguas y Saneamiento en la Zona Central de Asturias de fecha 28 de marzo de 1995, por el que se aprobaban los Estatutos del referido Consorcio, representado por el Procurador D. Luis de Miguel García Bueres, acuerdo que anulamos parcialmente y en concreto su artículo 30 en cuanto omite las funciones de Depositario y faculta a quien desempeñe la Secretaría a que realice también las funciones de Intervención, por estimar que no se ajusta a Derecho, sin hacer condena en costas".
En el fundamento jurídico tercero se indica, en extracto:
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Dispone el artículo 30 de los Estatutos que «las funciones de Secretaría e Intervención serán ejercitadas, previo el procedimiento de selección correspondiente, por funcionarios que reúnan las condiciones idóneas. Las funciones de Intervención podrán acumularse en el funcionario que ejerza las de Secretaría». Por su parte, los artículos 28 y 29 que le anteceden, como ya ocurriera en los Estatutos derogados, se remiten a la normativa de Régimen Local en lo no regulado en los propios Estatutos en relación a su funcionamiento, modo de actuar y selección de personal.
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Dos son los apartados que integran el citado artículo 30 de los Estatutos, uno, de carácter genérico y abstracto, respecto del cual, en principio, no cabe ningún reproche, en cuanto dice que «las funciones de Secretaría e Intervención del Consorcio serán ejercidas, previo el procedimiento de selección correspondiente, por funcionarios que reúnan las condiciones idóneas», sin embargo, puesto en relación dicho apartado con el artículo 26 de los Estatutos derogados, se pone de manifiesto la voluntad del Consorcio de suprimir las funciones de Depositario, el omitir este cargo, y que dichas funciones se realicen por funcionarios pertenecientes a los Cuerpos Nacionales, lo que no resulta ajustado a Derecho, al igual que ocurre con el segundo de los apartados, en el que se dice que «las funciones de intervención podrán acumularse en el funcionario que ejerza de Secretario», todo ello en base a la categoría que tiene asignada la Secretaría del Consorcio, según se indica en la referida sentencia.
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No se opone a lo anterior las argumentaciones que se hace por la representación del Consorcio, pues si bien es cierto que la impugnación y reserva de puestos de trabajo para funcionarios de la Administración con habilitación de carácter nacional debe de hacerse respecto de la relación de puestos de trabajo en las que se aprueban las correspondientes plantillas de personal, ello es así respecto del primer apartado del referido artículo 30 de los Estatutos, sin que alcance a su apartado segundo en el que se recoge una disposición estatutaria no ajustada a la normativa de Régimen Local.
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La aplicabilidad al caso de autos de la Legislación de Régimen Local y Régimen Jurídico de los funcionarios con habilitación de carácter nacional aparte de lo razonado en la sentencia de 15 de marzo de 1991, es reconocida por el propio Consorcio, tanto en los Estatutos, como al afirmar que al aprobar una plantilla propia, entre otros, el puesto de Secretario, se configuró a proveer entre funcionarios de la Administración con habilitación de carácter nacional.
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Las afirmaciones que se hacen respecto a la facultad organizativa de la Administración y a su configuración a la ley de los principios de racionalidad, economía y eficacia, es así siempre que se respete la normativa vigente, lo que no sucede en el caso de autos.
Contra la expresada sentencia, la representación procesal del Consorcio interpuso recurso de casación, al que se opuso la representación procesal del Colegio Provincial de Secretarios, Interventores y Tesoreros del Principado de Asturias.
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 11 de septiembre de 2001.
Opone la representación procesal del Colegio Provincial de Secretarios, Interventores y Tesoreros del Principado de Asturias la inadmisión del recurso, en el primer motivo por reabrir y reiterar el debate de la primera instancia jurisdiccional y en cuanto al segundo, por no citar los preceptos que se estiman infringidos.
Sobre esta materia, reiterada jurisprudencia de esta Sala (contenida, entre otras, en las sentencias de 27 de noviembre de 1993, 19 de enero, 26 de abril, 10, 18, 19 y 20 de mayo y 4 de junio de 1994, y en los Autos de 3 y 28 de junio de 1993 y de 8 de febrero de 1994, así como en la posterior sentencia de 4 de febrero de 1995) indica que es clara la diferencia de la carga procesal a realizar por el recurrente en la fase de preparación del recurso, donde tan solo habrá de manifestar su intención de interponerlo y exponer sucintamente la concurrencia de los requisitos exigidos, de la que ha de realizar en la fase de interposición, donde se han de analizar las normas y la jurisprudencia que se consideren infringidas, y en este caso, no cabe hablar de una inadmisibilidad del recurso por el referido motivo, ya que no es igual la exposición sucinta que se exige en la fase de preparación, que cumplió el recurrente, con la exposición razonada que se precisa en el escrito de interposición, que es precisamente la que después formaliza.
El carácter extraordinario del recurso de casación se refleja en el rigor formal del mismo, por razón de la cognitio limitada en función de unos motivos tasados. Tal motivación tiene como referente lógico a la sentencia, y no al acto administrativo que en ella se enjuició, lo que implica la necesidad de que la crítica de aquélla se realice desde la obligada perspectiva de los motivos tasados, que han de indicarse expresamente, y en el caso de que se trate del comprendido en el núm. 4 del art. 95.1 de la Ley 10/92, desde la perspectiva concreta de las normas del ordenamiento jurídico o desde la jurisprudencia que se consideren infringidos, que deben señalarse con precisión, como datos de partida.
En el caso examinado y frente al criterio de la parte oponente se efectúa una crítica de la sentencia recurrida, sin que pueda estimarse que estemos ante una segunda instancia jurisdiccional y que el recurso esté viciado de una clara ausencia de rigor formal (artículo 100.2.b y c de la Ley 10/92) circunstancia que se hace extensiva al segundo motivo de oponibilidad, puesto que en este recurso se trata de controlar la aplicación que ha realizado la sentencia recurrida del derecho aplicable.
Los razonamientos precedentes conducen a analizar los motivos de casación de la parte recurrente.
Para la parte recurrente, la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en cuanto anula parcialmente el Acuerdo de la Junta de Gobierno del Consorcio de 28 de marzo de 1995 y, en concreto, anula el artículo 30 de los mismos, en cuanto omite las funciones de Depositario y faculta a quien desempeñe la Secretaría a que realice también las funciones de Intervención, infringe el ordenamiento jurídico, porque, en definitiva, viene a establecer una obligatoriedad de reserva no contemplada en el Real Decreto 1772/94, de 29 de julio, por el que se regula la provisión de puestos de trabajo de Administración local reservados a funcionarios con habilitación de carácter nacional, pues ni en dicho Real Decreto, ni tampoco en el Real Decreto 731/1993, de 14 de mayo, que el mismo deroga, aparecen para nada enumerados los Consorcios entre los entes que necesariamente deben configurar y clasificar puestos cuya provisión esté reservada a tal clase de funcionarios, refiriéndose exclusivamente a las Diputaciones Provinciales, Cabildos, Consejos Insulares, Ayuntamientos, Comarcas, Areas Metropolitanas, Mancomunidades de Municipios y Comunidades de Villa y Tierra, es decir, las entidades enumeradas en los artículos 3 y 42 al 45 de la LBRL y artículos 1 y 45 del TRRL y al no aparecer mencionados los Consorcios en tan extensa relación, es prueba manifiesta para esta parte de la voluntad del legislador de excluirlos de la obligatoriedad de configurar necesariamente en sus plantillas puestos reservados a funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional.
Este argumento no es determinante de la estimación del motivo, partiendo de los siguientes presupuestos:
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Los consorcios se configuran como órganos de relaciones interadministrativas de carácter voluntario para la cooperación económica, técnica y administrativa entre la Administración Local y las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, o con entidades privadas sin ánimo de lucro que persigan fines de interés público concurrentes, con los de las Administraciones Públicas (artículos 57 y 87 de la Ley 7/85 de 2 de abril Reguladora de las Bases de Régimen Local y 61, 69 y 110 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/86 de 18 de abril) y se regirán por la legislación de régimen local, según su artículo 64, si bien gozarán de personalidad jurídica propia y sus estatutos determinarán sus fines, así como las particularidades del régimen orgánico, funcional y financiero, según se dispone en el artículo 110.
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En el caso examinado, los artículos 87 de la L.B.R.L. y 110 del Real Decreto Legislativo 781/86 de 18 de abril, señalan, frente al criterio de la parte recurrente, que las entidades locales, como sucede en esta cuestión, puedan constituir consorcios y en el número tercero remite a los Estatutos los que han de determinar las particularidades de su régimen orgánico, funcional y financiero.
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El precepto en el que se marcan los elementos esenciales del régimen legal de los consorcios es el enunciado en el artículo 110 del Real Decreto Legislativo 781/1986, en uno de cuyos apartados se establece que "los Estatutos de los Consorcios determinarán ..... las particularidades del régimen orgánico, funcional y financiero" de los mismos, lo que acredita que en atención a su carácter de entidades constituidas para atender a fines concretos y determinados, que tienen la nota de ser también competencia común de otras entidades, aunque en todo caso una de ellas debe ser una Administración Pública, el legislador no ha sometido rígidamente su organización a los tipos legalmente preestablecidos, sino que teniendo en cuenta la gran variedad de posibles fines y partícipes en los Consorcios y su consiguiente mayor o menor complejidad, la ha flexibilizado, encomendando a sus Estatutos la adopción de la que considere más idónea a las necesidades de su buen funcionamiento.
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En la sentencia de esta Sala de 3 de noviembre de 1997, al resolver el recurso de apelación nº 6705/91, si bien se señala que no puede considerarse que sea automáticamente aplicable la legislación de régimen local sobre la aptitud y capacidad que se haya descrito en la plantilla por referencia a la categoría de los Secretarios de la Administración Local, este criterio interpretativo no excluye la aplicación en la cuestión debatida del artículo 29.3 de los Estatutos que contiene una clara remisión a la legislación sobre la función pública local y como ha reconocido la sentencia de esta Sala de 30 de abril de 1999 (al resolver el recurso de apelación nº 7268/92) el Consorcio se constituye al amparo de los artículos 57 y 87 de la Ley 7/85 reguladora de Bases de Régimen Local y le es aplicable lo dispuesto con carácter imperativo en el artículo 92.2 de dicha ley.
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Hay que concluir reconociendo que la autonomía del Principado de Asturias es compatible, como reconoció la sentencia de esta misma Sección de 29 de noviembre de 1994, con las exigencias de la normativa básica estatal, por lo que el artículo 92.2 de la Ley 7/85 reserva al personal sujeto al estatuto funcionarial las funciones de fe pública y asesoramiento preceptivo y es obligatorio el puesto de interventor, de modo que queda garantizado el correcto funcionamiento de las funciones de Tesorería y el artículo 92.3 de la Ley 7/85 atribuye la función de asesoramiento y control económico a funcionarios con habilitación nacional, por lo que la supletoriedad de la legislación de régimen local respecto de los Estatutos del Consorcio, consignado en los propios Estatutos, no opera cuando éstos han infringido una norma interpretativa contenida en el mencionado artículo 92 de la Ley 7/85.
En segundo lugar, para la parte recurrente el pronunciamiento contenido en el fallo de la sentencia recurrida al anular el artículo 30 de los Estatutos en cuanto omite las funciones de Depositario y faculta a quien desempeñe la Secretaría a que realice las funciones de Intervención, resulta, por una parte, en manifiesta incongruencia con lo razonado en el tercer párrafo del considerando tercero de la misma y, por otra parte, es producto de la interpretación totalmente exorbitante que da al contenido del último párrafo de dicho artículo.
No se advierte en el presente caso la existencia de incongruencia entre lo pedido y lo resuelto, pues la impugnación del artículo 30 de los Estatutos tiene adecuada respuesta en la sentencia recurrida, partiendo de las siguientes consideraciones:
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Que la congruencia que la Ley exige no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia: basta con que la sentencia se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas (SS.T.S. de : 8-6-90, 11-4-91, 3-7-91 y 27-9-91, entre otras).
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Que el principio de congruencia no se vulnera por el hecho de que los Tribunales basen sus fallos en fundamentos jurídicos distintos de los aducidos por las partes (S.T.C. 20/82 y SS. T.S. de 5-6-91, 13-7-91 y 18-10-91).
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La sentencia dictada en la instancia, hoy recurrida en casación, a través del presente recurso, ha sido analizada por esta Sala en función de los argumentos esgrimidos por la parte recurrente, que entiende que la sentencia del Tribunal de instancia no resuelve todas las cuestiones planteadas, cuando la anulación no es incongruente con la apreciación expresamente manifestada en el considerando tercero y tampoco cabe admitir la incongruencia respecto al último párrafo del artículo 30 de los Estatutos, que también anula la sentencia recurrida.
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Como reconoce la sentencia recurrida, el artículo 30 de los Estatutos contraviene el ordenamiento jurídico, pues los propios Estatutos en los artículos 28 y 29 remiten genéricamente a la aplicación de la legislación de Régimen Local, en todo lo no previsto en los mismos, con la inclusión en la plantilla de personal funcionario: plazas de Secretario, Interventor y Tesorero a cubrir por funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional y si bien el artículo 110 del Texto Refundido de 1986 permite a los Estatutos del Consorcio determinar las particularidades de su régimen orgánico y funcional, ello ha de entenderse dentro del cumplimiento de las normas imperativas fijadas por la legislación de régimen local.
En suma, la pretensión de la parte recurrente en casación de imponer su propio criterio, desvirtuando los razonamientos de la sentencia recurrida (en coherencia con la jurisprudencia de esta Sala (STS de 19 y 20 y 11 de julio y 25 de septiembre de 1995), así como la no especificación de los preceptos supuestamente infringidos conducen a la desestimación del segundo motivo.
Los razonamientos precedentes conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente, por imperativo legal.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 3230/1997, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Nicolás Alvarez Real, en la representación procesal del Consorcio para el Abastecimiento de Agua y Saneamiento en la zona central de Asturias, contra sentencia dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de fecha 23 de enero de 1997, en el recurso contencioso- administrativo nº 1787/95, que estimó en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. José Antonio Alvarez Fernández, en nombre y representación del Colegio Oficial de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local del Principado de Asturias, contra Acuerdo de la Junta de Gobierno del Consorcio para el Abastecimiento de Aguas y Saneamiento en la Zona Central de Asturias de fecha 28 de marzo de 1995, por el que se aprobaban los Estatutos del referido Consorcio, representado por el Procurador D. Luis de Miguel García Bueres, acuerdo que anuló parcialmente y en concreto su artículo 30 en cuanto omite las funciones de Depositario y faculta a quien desempeñe la Secretaría a que realice también las funciones de Intervención, por estimar que no se ajusta a Derecho, sentencia que procede declarar firme, con imposición de costas a la parte recurrente, por imperativo legal.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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