STS, 11 de Marzo de 2002

El 1 de febrero de 2000, el Colegio Oficial de Agentes y Comisionistas de Aduanas de Santa Cruz de Tenerife interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1889/1999, de 13 de diciembre, por el que se regula el derecho a efectuar declaraciones de aduana. En el escrito de interposición solicitó la suspensión de la ejecución de esa disposición general, alegando la apariencia de buen derecho de sus pretensiones y la ostensible nulidad del acto impugnado y señalando que si se procediere a su aplicación y ejecución se ocasionarían a los Agentes de Aduanas daños y perjuicios de imposible o sumamente difícil reparación, mientras que, de acordarse la suspensión, no se dañaría a los intereses generales.

El 27 de mayo de 2000 la representación procesal del actor formalizó la demanda que, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que consideró convenientes, solicitó de la Sala que "dicte en su día sentencia, en virtud de la cual, estimando el presente recurso, declara la nulidad, o en su caso, anulabilidad del Real Decreto 1889/1999, por no ser ajustado a Derecho,, con costas a quien se oponga temerariamente".

El 9 de octubre de 2000 esta Sección dictó Auto por el que se acordó no haber lugar a suspender la eficacia del Real Decreto impugnado.

El Abogado del Estado contestó a la demanda el 16 de noviembre de 2000 y, tras exponer los hechos y los fundamentos de Derecho en los que se apoya, pidió a la Sala que "desestime el presente recurso contencioso-administrativo, declarando que el Real Decreto 1889/1999, de 13 de diciembre, es plenamente ajustado a Derecho".

El 14 de diciembre de 2000 la representación de la Federación Española de Transitarios, Expedidores Internacionales y Asimilados (FETEIA) contestó a la demanda. En su escrito, después de consignar los hechos y los fundamentos jurídicos que a su derecho convienen, pidió que se "dicte en su día sentencia declarando la inadmisibilidad de dicho recurso contencioso-administrativo; y, subsidiariamente, para el caso de que se declarase su admisibilidad, se desestime el citado recurso declarando que el Real Decreto 1889/1999, de 13 de diciembre, es plenamente ajustado y conforme a Derecho". Interesó también el recibimiento a prueba sobre los siguientes puntos de hecho: ámbito o jurisdicción territorial del Colegio Oficial de Agentes y Comisionistas de Aduanas de Santa Cruz de Tenerife, de acuerdo con sus normas estatutarias reguladoras.

El Consejo General de los Colegios de Agentes y Comisionistas de Aduanas presentó su contestación a la demanda el 16 de diciembre de 2000. Tras la exposición de los hechos y de los fundamentos de derecho, solicitó que en la sentencia que se dicte "se confirme el Real Decreto 1889/1999, de 13 de diciembre, por ser conforme a derecho, con expresa imposición de costas a la parte recurrente".

Por auto de 12 de enero de 2001 se acordó recibir el proceso a prueba. Además, se fijó la cuantía como indeterminada.

Una vez practicada la prueba propuesta y admitida, se procedió a la presentación de las conclusiones lo que hicieron las partes y por providencia de 20 de junio de 2001, se tuvo por cumplido el trámite.

Por providencia de 17 de diciembre de 2001 se señaló el día 27 de febrero de 2002 para la votación y fallo de estos recursos, celebrándose en esa fecha ambos actos.

En la tramitación de estos recursos se han observado las prescripciones legales establecidas para el procedimiento ordinario.

El presente recurso coincide sustancialmente con los interpuestos por el Colegio Oficial de Agentes y Comisionistas de Aduanas de Madrid que recibió el número 6/2000 y con el recurso interpuesto por el Consejo General de los Colegios Oficiales de Agentes y Comisionistas de Aduanas de Canarias, número 41/2000. Habiendo sido acumulados, la Sala los desestimó en su Sentencia de 4 de marzo de 2002. Ante la identidad de las pretensiones que en uno y otro proceso se han hecho valer y de los argumentos en que se han apoyado, utilizaremos las mismas razones que nos llevaron a desestimar aquellos recursos, sin perjuicio de responder a las escasas cuestiones nuevas que se plantean ahora, las cuales, por lo demás, no cambian el sentido de nuestro pronunciamiento desestimatorio.

El Real Decreto impugnado, en su parte dispositiva, dice así:

"Artículo único.

Toda persona, natural o jurídica, podrá efectuar declaraciones ante las autoridades aduaneras, de conformidad con los requisitos reglamentariamente establecidos, con el fin de asignar un determinado régimen aduanero a las mercancías presentadas en las aduanas y recintos habilitados.

La presentación de declaraciones podrá ser realizada por las personas capacitadas, por sí o por medio de apoderado, esto es, en su propio nombre y por su propia cuenta, o bien valiéndose de representante designado al efecto.

En el caso de actuación por medio de representante, su designación podrá ser realizada de acuerdo con las siguientes posibilidades:

1. A favor de agentes y comisionistas de aduanas, debidamente colegiados, en los supuestos en los que la clase de representación autorizada fuese la directa, entendiendo como tal, la ejercida en nombre y por cuenta ajena, conforme a lo establecido en el artículo 5.2 del Reglamento CEE número 2913/1992, del Consejo, de 12 de octubre, del Código Aduanero Comunitario.

2. A favor de cualquiera persona, que reúna los requisitos reglamentariamente establecidos, cuando la clases de representación autorizada fuese la indirecta, esto es, la ejercida en nombre propio y por cuenta ajena, según la definición que de la misma se hace en la normativa comunitaria de anterior indicación.

Disposición derogatoria única.

Queda derogado el párrafo cuarto del artículo 7 del Decreto de 21 de mayo de 1943, así como las demás normas de igual o inferior rango que se opongan a lo establecido en el presente Real Decreto.

Disposición final única.

Se autoriza al Ministro de Economía y Hacienda para adoptar cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación y ejecución del presente Real Decreto."

La mejor comprensión de las cuestiones controvertidas en este proceso exige que hagamos una breve referencia a las circunstancias que conducen a la aprobación del Real Decreto recurrido. El punto de partida lo constituye el régimen establecido por el Decreto de 21 de mayo de 1943 en virtud del cual los agentes y comisionistas de aduanas, en cuanto colaboradores de la Administración, eran los únicos sujetos habilitados para efectuar operaciones de despacho de aduanas, sin perjuicio de las facultades que correspondían a los operadores económicos respecto de las expediciones que recibieran o expidieran como propias de su específica actividad negocial, tal como lo recuerda el preámbulo del Real Decreto 1889/1999. Esa situación ha permanecido en lo sustancial hasta que, como consecuencia del avance del proceso de construcción europea, se han producido cambios normativos comunitarios que han exigido la adopción de esta disposición general.

En efecto, el Reglamento CEE 2913/1992, del Consejo, de 12 de octubre, del Código Aduanero Comunitario, ha reconocido, por una parte el derecho de toda persona a efectuar por sí misma la declaración de aduanas (artículo 64.1). Y, por la otra, establece su derecho a hacerse representar ante las autoridades aduaneras, en cuyo caso, la representación podrá ser directa, actuando el representante en nombre y por cuenta ajena, o indirecta, obrando entonces el representante en nombre propio y por cuenta ajena (artículo 5.1 y 2). A estas previsiones añade ese mismo artículo 5.2 esta otra:

"Los Estados Miembros podrán limitar el derecho de efectuar, en su territorio, declaraciones de Aduana con arreglo a:

- o bien la modalidad de representación directa,

- o bien la de representación indirecta,

de forma que el representante deba ser un Agente de Aduanas en el ejercicio de su profesión en dicho país".

El sentido de esta disposición no es otro que el de habilitar a los Estados miembros para que reserven una de esas dos modalidades de representación a los Agentes de Aduanas. Así lo ha dicho el Tribunal de Luxemburgo en sus Sentencias dictadas en los asuntos C323/90 y C119/92, contra Portugal e Italia, los días 11 de marzo de 1992 y 9 de febrero de 1994, respectivamente, cuya doctrina, pese a sentarse a propósito del artículo 3.3 del Reglamento CEE 3632/85, del Consejo, de 12 de diciembre de 1985, es plenamente aplicable al Código Aduanero Comunitario, ya que éste se limita a recoger la alternativa establecida en aquél en lo que en este momento interesa. Por lo demás, a la hora de adaptar la legislación interna a lo dispuesto por las normas europeas en esta materia, lo que España ha hecho después de que lo hicieran los demás países comunitarios en los que existe la figura del Agente de Aduanas, el Gobierno, antes de optar en uno u otro sentido, ha podido tener en cuenta el parecer de los afectados.

En efecto, el Consejo General de los Colegios de Agentes y Comisionistas de Aduanas abrió un proceso de información sobre este asunto y, dentro de él, llevó a cabo una consulta sobre cuál de las dos modalidades de representación debía solicitarse en exclusiva para la profesión. El resultado de la misma, realizada entre abril y junio de 1998, puso de manifiesto que una muy amplia mayoría prefería que se reservase en exclusiva para la profesión la modalidad de representación directa. Que es, precisamente, lo que ha hecho el Real Decreto recurrido ahora por uno de los Colegios que discreparon de la posición claramente predominante.

Y el Consejo de Estado, en su Dictamen de 11 de noviembre de 1999, que obra en el expediente, confirmó que el artículo 5.2 del Código Aduanero Comunitario"obliga al Estado español a liberalizar el ejercicio de una de las dos modalidades de representación que hasta ahora han estado reservadas, como regla general y salvo excepciones tasadas, a los agentes y comisionistas de aduanas; y al mismo tiempo, permite que se mantenga la reserva en relación con la modalidad de representación que no se liberalice. Es decir, la facultad de decisión corresponde exclusivamente a la norma comunitaria en cuanto a la necesidad de liberalizar el ejercicio de una de las dos modalidades de representación, mientras que la norma estatal, además de hallarse obligada a hacer efectiva esta liberalización, puede determinar qué tipo de representación reserva o, incluso, puede optar por liberalizar ambas modalidades." Por eso, el supremo órgano consultivo del Gobierno concluye que el proyecto sometido a consulta "cuenta con la cobertura normativa que le proporciona el Código Aduanero Comunitario; y, en consecuencia, su rango normativo (Real Decreto) puede considerarse correcto".

Tras esta exposición, debemos adentrarnos ya en el examen de la controversia suscitada en este proceso. Comenzaremos con la legitimación del recurrente, negada por FETEIA. Las razones en las que se apoya para excluirla las deduce de la interpretación que propone del artículo 32.23 de los Estatutos del Consejo General de Colegios Oficiales de Agentes y Comisionistas de Aduanas, aprobados por el Real Decreto 1645/1981, de 8 de mayo, que no han sido modificados en este punto. Ese precepto dice que son funciones de los Colegios Oficiales --por tanto, también del de Santa Cruz de Tenerife-- "todas las relacionadas en el artículo 5º de la Ley de Colegios Profesionales que no tengan ámbito y repercusión nacional". Entre ellas figura la de "ostentar en su ámbito la representación y defensa de la profesión ante la Administración, Instituciones, Tribunales, Entidades y particulares, con legitimación para ser parte en cuantos litigios afecten a los intereses profesionales..." (artículo 5 g) de los Estatutos). Por tanto, el actor carecería de legitimación pues, al recurrir el Real Decreto, estaría actuando más allá del espacio al que debe constreñir su actuación.

No se puede compartir esa tesis. Tanto a la luz del artículo 19 b) de la Ley de la Jurisdicción, como, desde luego y sobre todo, a la que ofrece el artículo 24.1 de la Constitución, no hay duda de la legitimación del recurrente en cuanto titular de intereses legítimos que se ven directamente afectados por el Real Decreto 1889/1999. Por lo demás, de los Estatutos del Consejo General de Colegios Oficiales de Agentes y Comisionistas de Aduanas no cabe deducir la conclusión que ha extraído FETEIA, pues su sentido es distinto al que pretende. En modo alguno limitan la legitimación de los Colegios para recurrir los actos de las Administraciones Públicas. Al contrario, puede entenderse que la dan por supuesta para impugnar todos aquellos que incidan en los intereses profesionales de sus miembros. Como este Real Decreto.

Una vez despejado el camino, pasaremos a considerar los motivos por los que la demanda entiende contrario a Derecho el Real Decreto impugnado.

En primer lugar, diremos que la exposición de hechos que antecede a los fundamentos de Derecho contiene apreciaciones y valoraciones que no compartimos. Son manifestaciones las de la demanda que, según señala el actor, reproducen las alegaciones que el Consejo General de los Colegios Oficiales de Agentes y Comisionistas de Canarias hizo en el procedimiento de elaboración del Real Decreto. Se refieren a la inoportunidad de la reforma pretendida ya que se abordaría cuando estaba pendiente de modificación el artículo 5.2 del Código Aduanero Comunitario y a la contradicción del proyecto del Real Decreto con el contenido de esa reforma encaminada a reservar a la profesión la modalidad de representación indirecta. Además, sostienen que aquél precepto no establece alternativa obligada alguna, rechazando la aplicabilidad de la doctrina sentada en las Sentencias del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 11 de marzo de 1992 y 9 de febrero de 1994, ya que no se referían al Reglamento CEE 2913/1992, del Consejo, sino a otro anterior, 3632/1985, de 12 de diciembre. La ilegalidad del proyecto de Real Decreto que infringiría el principio de jerarquía normativa al entrar en la regulación de la profesión, reservada a la ley, desde que diversas leyes tributarias han perfilado algunos aspectos de élla, serían otros tantos motivos por los que no debería dictarse una disposición general con ese contenido.

Todos estos argumentos chocan con las premisas sobre las que descansa el Real Decreto y que hemos sentado en el fundamento tercero, a las que solamente añadiremos ahora, sin perjuicio de lo que se apuntará después, que esa reforma del Reglamento CEE 2913/1992 no se ha llevado a cabo.

El primero de los fundamentos de Derecho de la demanda se titula "Nulidad de la reforma de la Ley 20/91 y de la Ley del IVA por realizarse mediante la enmienda en el Senado a la Ley de Acompañamiento de los Presupuestos Generales del Estado". Se refiere a la nulidad del artículo 4 de la Ley 50/1998, de 31 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y de Orden Social que reformó el artículo 87.2.3º de la Ley del Impuesto del Valor Añadido y de la norma que derogó el artículo 21.2 de la Ley 20/1991, de Régimen Económico y Fiscal de Canarias. Y serían nulos de pleno Derecho por haberse elaborado en fraude de ley. Llega la demanda a esa conclusión en estos términos: "Es práctica gubernamental, pendiente de dictamen por el Tribunal Constitucional, la de regular determinadas materias mediante la incorporación a la Ley de Acompañamiento a los Presupuestos Generales del Estado, Si tal práctica vulnera las normas reguladoras del procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general (...), es una auténtica burla a dicho procedimiento, prescindir del trámite previsto en el artículo 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, a cuyo tenor el procedimiento de elaboración de Proyectos de Ley deberá seguir, inexcusablemente, los siguientes pasos ...", pasando a exponerlos a continuación.

Ciertamente, la técnica de regular en las llamadas leyes de acompañamiento materias heterogéneas ha sido cuestionada doctrinalmente y ha merecido reproches desde la perspectiva constitucional en otros ordenamientos. Y, también, se han suscitado dudas sobre la utilización de las enmiendas en el Senado para introducir normas hasta ese momento del procedimiento legislativo no sometidas al contraste de los grupos parlamentarios. No obstante, aquí nos encontramos con algo diferente, porque el recurrente, tras ese enunciado tan contundente, lo que, en realidad, aduce es el desconocimiento por el legislador de lo previsto en el artículo 22 de la Ley del Gobierno respecto de los proyectos de ley.

Es decir, deduce la nulidad del artículo 4 de la Ley 50/1998 -y de la disposición que deroga el apartado 3 del artículo 21 bis de la Ley 20/1991, aunque no lo precise la demanda-, no de la inobservancia de las normas constitucionales que rigen el procedimiento legislativo, sino del incumplimiento del artículo 22 de la Ley 50/1997. No es necesario extenderse en exceso para justificar el rechazo a tal planteamiento, no sólo porque la Ley del Gobierno no se ocupa, ni podría hacerlo, sobre las enmiendas a los proyectos de ley, cuya regulación se halla en la Constitución y en los reglamentos de las Cámaras, sino también porque, para que pudiéramos entrºar a considerar los posibles vicios de la constitucionalidad de una norma con rango de ley, y a los efectos que en ellos se prevén, tendrían, que darse los requisitos expresados por el artículo 163 de la Constitución y por los artículos 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional y 5.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, lo que aquí no sucede toda vez que el actor, no sólo no suscita la cuestión de inconstitucionalidad, sino que ni siquiera se detiene en precisar en qué medida esa forma de legislar afecta al objeto de este recurso, lo cual, por otra parte, no sucede.

El segundo motivo que apunta la demanda es la vulneración del principio de jerarquía normativa, concretándolo ahora en la infracción del artículo 37 de la Ley General Tributaria, el cual satisface la reserva de ley contenida en el artículo 31.3 de la Constitución en lo que respecta a la figura del responsable tributario.

La tesis del recurrente descansa en los siguientes argumentos: a) los Agentes de Aduanas asumen una responsabilidad solidaria por los Impuestos que integran la Renta de Aduanas cuando actúan en nombre propio y por cuenta de sus comitentes y subsidiariamente cuando lo hacen en nombre y por cuenta de sus clientes. Y son responsables solidarios también respecto de la deuda tributaria de los Impuestos Especiales; b) los Agentes de Aduanas que ejerzan la representación indirecta seguirán respondiendo solidariamente, mientras que cualesquiera otros representantes, beneficiarios del Real Decreto impugnado, "serían inimputables fiscalmente hablando porque no existe norma con rango legal que determine su responsabilidad".

Está claro que no podemos compartir este planteamiento. Y es que la disposición impugnada no produce el efecto que se le atribuye. Ciertamente, no es la causante de alteración alguna del régimen de responsabilidad respecto de la deuda tributaria, pues éste dimana de las correspondientes leyes fiscales y no del Real Decreto 1889/1999. Además, se da la circunstancia de que el propio Código Aduanero Comunitario extiende la condición de deudor solidario, conjuntamente con la persona por cuya cuenta se haya hecho la declaración de aduanas, a cualquiera que la haya representado en la modalidad indirecta (artículo 201), por lo que, a este respecto, no existe diferencia entre la posición de los Agentes de Aduanas y la de cualquier otra persona que participe en esa operación.

Por último, el actor alega la vulneración del principio de reserva de ley razonando, en este punto, a partir del artículo 25.1 de la Constitución. Así, recuerda las exigencias de lex scripta, lex praevia y lex certa que recoge ese precepto constitucional y, tras señalar que la doctrina que encierran se extiende al régimen tributario, termina sentando que "el principio de legalidad del derecho sancionador que consagra el artículo 25 de la Constitución es perfectamente aplicable al caso que nos ocupa, pues como ha quedado desarrollado con anterioridad, un elemento esencial del tipo legal tributario, el sujeto pasivo, queda definido, en este caso negativamente, por norma con rango manifiestamente insuficiente".

Después de cuanto hemos dicho, bastará para desestimar esta alegación recordar que el Real Decreto 1889/1999 nada dispone, y si lo hiciera sería ilegal por los mismos argumentos que el recurrente ha venido utilizando, sobre el sujeto pasivo del tributo.

Como consecuencia de cuanto hemos dicho, debemos rechazar todos los motivos por los que se impugna el Real Decreto 1889/1999 y, en consecuencia, desestimar el presente recurso.

No apreciándose la concurrencia de las circunstancias previstas en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no procede la condena costas.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,