STS, 23 de Abril de 2002
| Ponente | Juan José González Rivas |
| ECLI | ES:TS:2002:2904 |
| Número de Recurso | 7026/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 23 de Abril de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Abril de dos mil dos.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 7026/96 interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de 10 de junio de 1996, dictada por la Sección Cuarta de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, habiendo sido parte recurrida la representación procesal de Constructora Interurbana, S.A.
El recurso contencioso-administrativo promovido ante la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional con el número 711/94, se tramitó a instancia de Constructora Interurbana, S.A., representada y defendida por el Letrado D. Vicente Muñoz Criado, contra la Resolución del Subsecretario de Justicia e Interior, dictada por delegación del Ministro titular del Departamento en fecha 6 de julio de 1994, sobre aprobación de las liquidaciones provisionales de las obras ejecutadas por dicha Constructora en el edificio de los Juzgados de Zaragoza.
La Resolución del Subsecretario de Justicia e Interior, dictada por delegación del Ministro titular del Departamento en fecha 6 de julio de 1994, por la que se aprueban las liquidaciones de las obras de "Construcción del nuevo edificio de Juzgados de Zaragoza", "Obras de cimentación de sótanos para aparcamiento e instalaciones en los Juzgados de Zaragoza" y "Obras complementarias en el nuevo edificio de Juzgados, calle Danzas, de Zaragoza", suprimía los saldos a favor de la empresa adjudicataria en concepto de diferencia en el número de unidades de obra, así como los saldos a favor de la dirección facultativa, sin perjuicio de las revisiones de precios que corresponda.
La parte actora solicitó que se dictase sentencia por la que se acordara anular la citada Resolución y se declarara el derecho a percibir las siguientes cantidades por los conceptos que se detallan:
- 112.713.968 pesetas, importe de la Liquidación Provisional de las "Obras de Construcción de Nuevo Edificio para Juzgados en Zaragoza", Nº Expte,: 87/1019 -LI Nº 0. S. P.: 266
- 22.868.178 pesetas, importe de la Liquidación Provisional de las "Obras de Construcción Segundo Sótano para Aparcamiento e Instalaciones Generales en el Nuevo Edificio de Juzgados de Zaragoza". Nº Expte.: 88/1110 -LI Nº o. S. P.: 267.
- 60.315.083 pesetas, importe de la Liquidación Provisional de las "Obras Complementarias del Nuevo Edificio de Juzgados de Zaragoza". Nº Expte.: 87/1019 -LI2 Nº O. S. P.: 303.
Así como los intereses legales que correspondan a contar desde los nueve meses de la recepción de las obras hasta el momento del pago de las liquidaciones cuyo derecho a cobro se solicita, con expresa imposición de costas a la Administración demandada, por su actuación temeraria.
La sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 10 de julio de 1996 contenía la siguiente parte dispositiva: "Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de "Constructora Interurbana, S.A." contra la Resolución del Subsecretario de Justicia e Interior, dictada por delegación del Ministro titular del Departamento en fecha 6 de julio de 1994, que anulamos por no ser conforme con el ordenamiento jurídico en cuanto suprime los saldos a favor de la empresa adjudicataria, ahora recurrente, en concepto de diferencia en el número de unidades de obra, así como los saldos a favor de la dirección facultativa, y en consecuencia, declaramos el derecho que tiene la Constructora recurrente a percibir la cantidad de 175.075.446 pesetas a que ascienden las liquidaciones provisionales de las obras realmente ejecutadas de los proyectos a que se refiere la resolución objeto de este recurso, una vez deducido de lo pedido en la demanda lo abonado posteriormente por la Administración en concepto de revisión de precios, más los intereses legales contados a partir de los nueve meses siguientes a la recepción provisional de las obras, al tipo establecido por las distintas Leyes Generales de Presupuestos, correspondientes a los ejercicios de los años 1994 y siguientes sobre la cantidad citada y sobre la que abonó la Administración en concepto de revisión de precios, quedando diferido al período de ejecución de sentencia la determinación de la cuantía de dichos intereses legales".
Ha interpuesto recurso de casación la Abogacía del Estado y se opone a la prosperabilidad del recurso la representación procesal de Constructora Interurbana, S.A.
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 16 de abril de 2002.
El único de los motivos de casación se formula al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional por infracción de la cláusula 62 del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales para la contratación de Obras del Estado (Decreto 3854/70 de 31 de diciembre) en cuanto dispone que en los casos de modificaciones del proyecto posteriores a la producción de variaciones, deberán recogerse en la correspondiente propuesta sin esperar a la liquidación provisional de las obras.
Para el Abogado del Estado, la sentencia recurrida, en su Fundamento de Derecho Tercero, estima que si quien está facultado para realizar las modificaciones no incluye los aumentos por disminuciones de unidades, no puede aprovecharse de su propia misión para no abonar al contratista las obras realmente ejecutadas y cualquiera que haya sido la realidad del desarrollo de las modificaciones del proyecto inicial, debería ser acreditado suficientemente que aquella omisión se había producido sin ser admisible que, en su caso, un mero defecto formal pudiera traer como consecuencia el que se hubieran de realizar a favor del contratista pagos duplicados contraviniéndose el artículo 47 de la Ley de Contratos del Estado, según el cual el contratista tendrá derecho al abono de la obra que realmente se ejecute y desde luego, a ninguna cantidad más.
Frente al criterio mantenido por el Abogado del Estado, el motivo fundado en la infracción de la cláusula 62 no debe ser admitido, partiendo del tenor literal de la cláusula invocada como infringida.
En efecto, reconoce la referida cláusula al tratar de las modificaciones no autorizadas que ni el contratista ni el Director podrán introducir o ejecutar modificaciones en la obra objeto del contrato sin la debida aprobación de aquellas modificaciones y del presupuesto correspondiente, exceptuándose aquellas modificaciones que, durante la correcta ejecución de la obra, se produzcan únicamente por variación en el número de unidades realmente ejecutadas sobre las previstas en las cubicaciones del proyecto, las cuales podrán ser recogidas en la liquidación provisional, siempre que no representen un incremento del gasto superior a 10% del precio del contrato. No obstante, cuando posteriormente a la producción de alguna de esas variaciones hubiere necesidad de introducir en el proyecto modificaciones de otra naturaleza, habrán de ser recogidas aquellas en la propuesta a elaborar, sin esperar para hacerlo a la liquidación provisional de las obras.
También reconoce la referida cláusula que las modificaciones en la obra que no estén debidamente autorizadas por la Administración originarán responsabilidad en el contratista, sin perjuicio de la que pudiere alcanzar a los funcionarios encargados de la dirección, inspección o vigilancia de las obras y en caso de emergencia, el Director podrá ordenar la realización de aquellas unidades de obra que sean imprescindibles o indispensables para garantizar o salvaguardar la permanencia de las partes de obra ya ejecutadas anteriormente, o para evitar daños inmediatos a terceros.
La Dirección deberá dar cuenta inmediata de tales órdenes a la Administración contratante, a fin de que ésta incoe el expediente de autorización del gasto correspondiente.
Para la sentencia recurrida, en el fundamento jurídico tercero, la cláusula 62 del Pliego de las Administrativas generales exige que al llevarse a cabo una modificación del proyecto, se incluyan los aumentos o disminuciones de unidades que se hayan producido. Pero si la Administración, que es quien está facultada para realizar modificaciones, no las incluye, no puede aprovecharse ella de su propia omisión para no abonar al contratista las obras realmente ejecutadas. Lo dispuesto en la citada cláusula 62 ha de ser aplicado por la Administración en el momento de hacerse la modificación y de no actuar así, ha de ser aceptada por la Administración la medición general y definitiva que se hace para realizar la liquidación provisional de las obras realmente ejecutadas con arreglo al precio convenido y establecer el saldo correspondiente.
Así resulta que, en el caso examinado, la sentencia recurrida reconoce como hecho probado (fundamento jurídico cuarto) que procede el pago de las liquidaciones provisionales expedidas por el Arquitecto director de las obras, una vez recibidas provisionalmente (en Actas de recepción provisional de 1 de junio de 1993) cuyo importe asciende a 175.075.446 pesetas, deducido de lo pedido, lo abonado posteriormente por la Administración en concepto de revisión de precios, incluido en la liquidación del expediente 87/1019-LI de "Obras del nuevo edificio para los Juzgados de Zaragoza".
El motivo, en consecuencia, debe ser desestimado, pues no es posible introducir diferenciaciones conceptuales entre los incrementos de unidades de obra, los excesos en la ejecución de las obras, la ejecución de obras complementarias necesarias para la conclusión del proyecto o modificaciones de las obras contempladas en el proyecto técnico, pues la realización de las obras adicionales se encuentra consignada como hecho probado en la sentencia recurrida al estimar en el fundamento jurídico cuarto la pretensión, constando acreditado en el expediente administrativo que las liquidaciones provisionales de los expedientes 87/1019 y 1110/88 se presentaron en el Ministerio de Justicia el 9 de julio y el proyecto de obras complementarias el 15 de octubre de 1992, que no superaba el 10% del proyecto y que fueron supervisados cuando no se suprimieron partidas o unidades de obra (según el informe desfavorable del Abogado del Estado de 24 de junio de 1994), resultando su existencia de la valoración final de obra, de las certificaciones y de las memorias que, como documentos, figuran incorporados al expediente administrativo.
Acreditada la existencia de las obras ejecutadas (artículos 47 LCE y 142 RGCE) se imponía, como estimó la sentencia recurrida, la obligación de pagar el coste de las obras, en virtud del principio del enriquecimiento injusto, aplicable a los contratos administrativos (como ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala, en sentencias, entre otras, de 16 de octubre de 2000 y 26 de febrero de 1991)
Así, la jurisprudencia de esta Sala (en sentencia de 20 de octubre de 1986) ha reconocido que la obligación de pago por parte de la Administración implica el importe también de aquellas obras que tengan carácter accesorio o complementario no incluido en el proyecto durante el curso de las obras principales si se estime conveniente ejecutar, bien hayan sido objeto de contrato independiente o bien se hayan confiado al contratista de la principal, de acuerdo con los precios fijados en el contrato contradictoriamente.
En todo caso, en el proyecto modificado, para que determine el derecho a su reconocimiento, es necesario que se produzca a tenor de los artículos 50 de la Ley de Contratos del Estado y 150 del Reglamento General de Contratación del Estado, la introducción de unidades de obra o modificaciones sustanciales en las características de las unidades de obra fijadas en el proyecto, sustancialidad que es lo que los preceptos citados exigen para dar lugar al proyecto modificado pretendido, como reconoce la sentencia de esta Sala de 3 de enero de 1996.
Es de tener en cuenta, además, la aplicación con carácter general de las previsiones contenidas en los artículos 47 de la Ley de Contratos del Estado y 142 del Reglamento de Contratos del Estado, en los que su contenido se completa con la cláusula 49 del Pliego de Cláusulas Administrativas Generales, en obras públicas, regulada por Decreto 3854/1970 de 31 de diciembre, que reconoce el abono al contratista con arreglo al precio convenido de la obra que realmente ejecute, conforme al proyecto que sirve de base a la licitación, a sus modificaciones y a las órdenes dadas por escrito a la Administración.
Por otra parte, es cierto que el artículo 142 del Reglamento General de Contratación del Estado señala que el contratista tiene derecho al abono de la obra que realmente ejecute con arreglo al precio convenido, en los términos previstos en el artículo 47 de la Ley de Contratos del Estado y respecto del invocado precepto, es de tener en cuenta que corresponde a la Administración, expedir las Certificaciones que correspondan a la obra ejecutada. Estas certificaciones tienen el concepto de pago provisional a cuenta y están sujetas, en los términos del artículo 145.2 del Reglamento, a las rectificaciones y variaciones que se produzcan en la medición final.
Así resulta de la propia naturaleza de las Certificaciones de obra, que no es otra que la deducible del artículo 47 de la Ley de Contratos del Estado y la aplicación conjunta de los artículos 142 y 144 del Reglamento de Contratación del Estado, permite constatar que constituyen un título de crédito a favor del Contratista por la realización de las obras realmente ejecutadas a cambio de su precio, pues, de acuerdo con el artículo 47 de la Ley de Contratos del Estado, el contratista tiene derecho al abono de la obra que realmente ejecute con arreglo al precio convenido.
Finalmente, como ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala, en sentencias de 13 de febrero, 2 y 15 de marzo y 7 de abril de 1995, 4 y 5 de mayo y 22 de junio de 1998, 1 de junio y 21 de octubre de 1999, 6 de marzo y 6 de abril de 2001 y 15 de enero de 2002 en el recurso de casación no cabe la alteración de los hechos de que parte la sentencia de instancia, ni cabe una nueva valoración de las pruebas, al venir concebido como un remedio extraordinario jurisprudencial de las deficiencias que puedan existir en la sentencia recurrida, que no se estiman concurrentes en la cuestión planteada.
Los razonamientos expuestos conducen a declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente por imperativo legal.
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 7026/96 interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de 10 de junio de 1996, dictada por la Sección Cuarta de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de "Constructora Interurbana, S.A." contra la Resolución del Subsecretario de Justicia e Interior, dictada por delegación del Ministro titular del Departamento en fecha 6 de julio de 1994, que anuló por no ser conforme con el ordenamiento jurídico en cuanto suprimió los saldos a favor de la empresa adjudicataria en concepto de diferencia en el número de unidades de obra, así como los saldos a favor de la dirección facultativa, y en consecuencia, declaró el derecho que tenía la Constructora a percibir la cantidad de 175.075.446 pesetas a que ascendían las liquidaciones provisionales de las obras realmente ejecutadas de los proyectos a que se refiere la resolución objeto de este recurso, una vez deducido de lo pedido en la demanda lo abonado posteriormente por la Administración en concepto de revisión de precios, más los intereses legales contados a partir de los nueve meses siguientes a la recepción provisional de las obras, al tipo establecido por las distintas Leyes Generales de Presupuestos, correspondientes a los ejercicios de los años 1994 y siguientes sobre la cantidad citada y sobre la que abonó la Administración en concepto de revisión de precios, quedando diferido al período de ejecución de sentencia la determinación de la cuantía de dichos intereses legales, sentencia que procede declarar firme, con imposición de costas a la parte recurrente, por imperativo legal.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.
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