STS, 24 de Julio de 2007
| Ponente | JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| ECLI | ES:TS:2007:5793 |
| Número de Recurso | 1792/1997 |
| Fecha de Resolución | 24 de Julio de 2007 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Julio de dos mil siete.
Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 1792 de 1997, pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Elisa Bustamante García, en nombre y representación de Don Luis Francisco, contra la sentencia pronunciada, con fecha 18 de noviembre de 1996, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso- administrativo número 1720 de 1995, sostenido por la representación procesal de Don Luis Francisco contra la resolución del Ayuntamiento de Huelva, de fecha 10 de julio de 1995, por la que se declaró caducada la licencia concedida a Doña Francisca para la utilización de kiosco situado en la Plaza de la Merced por incumplimiento del acuerdo municipal de autorización al haberlo arrendado sin consentimiento del Ayuntamiento.
En este recurso de casación ha comparecido, en calidad de recurrido, el Ayuntamiento de Huelva, representado por el Procurador Don Antonio de Palma Villalón.
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó, con fecha 18 de noviembre de 1996, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 1720 de 1995, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: Que debemos desestimar el recurso interpuesto por D. Luis Francisco representado por el Procurador Sr. Honorato Gordillo y defendido por el Letrado Sr. Belda Blanco contra Resolución del Ayuntamiento de Huelva de 10 de julio de 1995 por ser conforme al Ordenamiento Jurídico. No hacemos pronunciamiento sobre costas».
Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «En cuanto a la falta de audiencia denunciada no puede producir la nulidad porque consta en el expediente que el interesado pudo alegar en su descargo cuanto consideró de su interés. No se produce indefensión por lo que la nulidad no puede decretarse pues no se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento (art. 62 de la misma Ley ). La misma conclusión desestimatoria es la procedente en cuanto a la falta de motivación debido a que, aún somera, la fundamentación del acto es suficiente para no producir indefensión en la parte. Es decir, con la sola lectura del acto impugnado el recurrente conoce con suficiencia las razones de la Administración para decidir la caducidad de la licencia. La finalidad constitucional de la motivación se cumple por lo que tampoco puede estimarse esta alegación».
También se declara en la sentencia recurrida, como razón de su decisión lo siguiente, recogido en el fundamento jurídico tercero: «Se alega, en cuanto al fondo del asunto, que el Ayuntamiento ni siquiera sabe la figura jurídica ante la que se encuentra. Sin embargo, lo cierto es que el Ayuntamiento ha conocido la transmisión, sin su consentimiento, de una licencia para la explotación de un kiosco; por otra parte, en el expediente está acreditado que la concesión era en precario. Cualquiera que sea la exacta calificación jurídica de la situación del recurrente, lo que está del todo claro es que no tenía derecho alguno a llevar a cabo la transmisión efectuada. Y que, no se olvide, lo fue mediante precio. Conviene recordar este extremo pues la parte insiste en que el kiosco era su único medio de vida; afirmación ésta que se compadece mal con el hecho constatado, de que, prescindiendo de su explotación, el recurrente optase por el arrendamiento a tercero, no consentido por la Administración. Puede afirmarse que, en definitiva, el actor dispuso de lo que no era suyo. La consecuencia ha de ser, como hace el Ayuntamiento, la caducidad de la licencia o de la concesión, por aplicación del artículo 77.3 o el 128 del Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales . En cualquier caso, el Ayuntamiento actuó conforme a derecho y su decisión no puede ser revocada. No se han rebasado los límites del principio de proporcionalidad alegado por el recurrente. La decisión de la Administración es proporcionada a la conducta del acto en cuanto que es, cabalmente, la prevista por el ordenamiento jurídico; no cabe la hipotética graduación de una supuesta sanción que, en este caso, no se ha decretado».
Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por auto de fecha 4 de octubre de 1997, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.
Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Huelva, representado por el Procurador Don Antonio de Palma Villalón, y, como recurrente, Don Luis Francisco, representado por la Procuradora, designada por el turno de oficio, Doña Elisa Bustamante García, quien, después de una serie de vicisitudes y trámites, incluso la estimación de un recurso de amparo por el Tribunal Constitucional, presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en cuatro motivos, el tercero y cuarto al amparo del apartado d) del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo de 1956, modificada por Ley 10/1992, y el primero y segundo al amparo del artículo 95.1.3º de la misma Ley; el primero porque se infringió en la tramitación del expediente administrativo el principio de audiencia al interesado, lo que le ha causado manifiesta indefensión, pues no es cierto, en contra de lo declarado por la Sala sentenciadora, que el recurrente pudiese alegar en su descargo cuanto hubiese tenido por conveniente, pues el escrito de 3 de febrero corresponde al trámite de alegaciones y no a la audiencia previa a la resolución tras la propuesta; el segundo por haberse denegado indebidamente la práctica de pruebas propuestas sin fundamentación alguna; el tercero por haberse infringido lo dispuesto en los artículos 13.2, 128 y 136.1.b) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, además del artículo
77.3 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales y el artículo 7 de las Ordenanzas Municipales del Ayuntamiento de Huelva, pues este Ayuntamiento eligió la figura jurídica del precario, aplicando normas de derecho sancionador por la vía inadecuada de la analogía, cuando lo cierto es que se trata de una concesión para la que la sanción de caducidad sólo cabe por infracción gravísima; y el cuarto por haberse conculcado el principio de proporcionalidad contemplado en el artículo 53.2 de la Ley 30/1992, por lo que terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra por la que se declare no conforme a derecho la resolución recurrida.
Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la Administración municipal comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al expresado recurso, lo que llevó a cabo con fecha 16 de marzo de 2007, alegando que el recurso resulta inadmisible conforme a la Disposición Transitoria Primera , apartado 2, de la Ley 29/1998, tras la entrada en vigor de la Ley Orgánica 19/2003, dado que el conocimiento del recurso contencioso-administrativo hubiese correspondido a los Juzgados de lo ContenciosoAdministrativo, y, por consiguiente, la sentencia dictada por la Sala de instancia debe entenderse pronunciada en apelación, por lo que no cabe contra ella recurso de casación, aparte de que, dada la cuantía del recurso contencioso- administrativo, tampoco es posible deducir recurso de casación por defecto de cuantía; mientras que, en contra de lo que afirma el recurrente, la propuesta de resolución fue comunicada a la titular de la licencia o autorización, mujer del recurrente, Doña Francisca, según aparece en las páginas 27 a 34 del expediente, concediéndole diez días para alegaciones antes de dictarse la resolución definitiva, sin que presentase escrito alguno; y si el recurrente no estaba conforme con la denegación del recibimiento a prueba lo debió expresar a la Sala de instancia, lo que no efectuó; sin que se hayan vulnerado los preceptos invocados como infringidos porque la caducidad no se produce por falta de anuencia de la Corporación sino porque el actor dispuso de lo que no era suyo al arrendar el kiosco, por lo que caducó la licencia o la concesión, dado que a la interesada le fue autorizada la ocupación de un bien de dominio público, mediante la instalación de un kiosco, en atención a las circunstancias socioeconómicas que concurrían en los peticionarios, sin que el Ayuntamiento autorizase el arrendamiento a un tercero, circunstancias que no concurrían en la persona del arrendatario, habiéndose otorgado la licencia de ocupación en precario, por lo que el incumplimiento de las condiciones del otorgamiento es motivo para declararla caducada, terminando con la súplica de que se inadmita el recurso de casación interpuesto o, en su defecto, se desestime y se confirme la sentencia recurrida.
Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 10 de julio de 2007, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,
Las dos causas de inadmisión del recurso de casación, alegadas por el Ayuntamiento, comparecido como recurrido, son rechazables.
La primera, consistente en la aplicación que esta Sala del Tribunal Supremo viene realizando de la Disposición Transitoria Primera , apartado 2, de la Ley 29/1998, después de la reforma introducida por Ley Orgánica 19/2003, debido a que en este caso no resulta aplicable, dada la fecha de la sentencia recurrida, pronunciada el 18 de noviembre de 1996 .
La segunda, relativa a la insuficiencia de cuantía, porque al asunto no se le señaló cuantía alguna, la que, en todo caso, resultaría indeterminada, teniendo en cuenta el objeto sobre el que versa el acto administrativo impugnado.
El primer motivo de casación, esgrimido por la representación procesal del recurrente al amparo del artículo 95.1.3º de la Ley Jurisdiccional de 1956, reformada por Ley 10/1992, referido a la infracción de los actos y garantías procesales por entender que no se respetó en la tramitación del expediente administrativo el trámite de audiencia previa a la resolución definitiva una vez formulada la correspondiente propuesta, debe ser desestimado.
En primer lugar porque el precepto invocado alude exclusivamente a las infracciones cometidas en el proceso y no a aquéllas en que se hubiese podido incurrir en la vía administrativa previa.
En segundo lugar, y ante todo, porque no es exacto el dato en que se basa, mientras que lo es el recogido en la sentencia recurrida, respecto a la efectiva audiencia por diez días conferida a la titular de la autorización, una vez formulada la propuesta de resolución y antes de declararse ejecutiva por el Alcalde, para lo que basta examinar los folios 21 a 36 del expediente administrativo, donde aparece claramente que, como expresó abiertamente el Tribunal a quo, se le concedió el plazo de diez días a la Sra. Francisca antes de dictarse el decreto que pone fin al expediente declarando caducada la autorización o licencia municipal.
La misma suerte debe correr el segundo motivo, aducido al amparo del mismo precepto, porque los medios de prueba de los que intentaba valerse fueron los siguientes: «documental por reproducción de los documentos del expediente administrativo, documental solicitando a los órganos judiciales, notariales y periódicos locales para que remitan testimonio, o copia auténtica, de los documentos que se acompañan a la demanda; testifical para acreditar el uso del quiosco por la familia de mi mandante».
Resulta manifiesto y evidente que tales medios de prueba carecen de virtualidad o trascendencia alguna para la resolución del litigio en los términos planteados, dado que no se discutió por la Administración que la familia del recurrente hubiese usado el kiosco, ni se puso en tela de juicio por el representante procesal del Ayuntamiento demandado la autenticidad de los recortes de prensa y demás documentos presentados por el demandante.
Si las pruebas solicitadas carecen de interés para la decisión del pleito, la negativa a su práctica fue correcta y no ha causado indefensión, por lo que no se han conculcado las garantías procesales ni se han quebrantado las reglas de los actos del proceso.
En el tercer motivo de casación se achaca a la Sala de instancia la infracción de los artículos
13.2, 128 y 136.1 b) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, 77.3 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales y 7 de las Ordenanzas Municipales, dado que no define la figura jurídica que rige las relaciones del Ayuntamiento con el actor, a pesar de lo cual se asegura que, al ser en precario, ha caducado, cuando lo cierto es que la caducidad sólo es aplicable como sanción de las infracciones gravísimas en que hubiese incurrido el concesionario, mientras que ni se ha incoado expediente sancionador ni se ha tipificado la infracción por la Administración municipal, con lo que se ha vulnerado también el principio de legalidad. Este motivo no puede prosperar porque la autorización o concesión municipal para ocupar la vía pública con un kiosco a la mujer del recurrente se hizo en precario y en atención a sus personales circunstancias, por lo que no era transferible, según lo establecido en el artículo 13.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, a pesar de lo cual aquélla arrendó el mentado kiosco a un tercero por el precio de dos millones cien mil pesetas anuales sin comunicárselo al Ayuntamiento y sin contar con él para efectuar dicho arrendamiento, lo que implica un flagrante y gravísimo incumplimiento de los deberes del concesionario, establecidos en el artículo 128.1 5ª del referido Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales .
Este hecho se le hizo saber a la concesionaria el día 20 de enero de 1995, según consta en el expediente (folios 11 a 16), a pesar de lo cual en el escrito que aquélla dirige al Ayuntamiento el día 3 de febrero de 1995, se niegue que se haya efectuado transmisión alguna y se imputa al arrendatario Don Carlos Manuel una voluntad deliberada de usurparles la titularidad de la concesión, cuando lo cierto es que en el expediente aparece copia del contrato de arrendamiento firmado entre el recurrente, marido de la concesionaria, y el referido Sr. Carlos Manuel .
A la vista de tales circunstancias, el día 30 de junio de 1995, por no haber cambiado la situación, el técnico municipal propone a la Comisión de Gobierno declarar caducada la concesión, por lo que inicialmente así lo decide la Comisión de Gobierno en su sesión del día 10 de julio de 1995, si bien se le concede, antes de otorgarle carácter ejecutivo a la decisión, un plazo de diez días a la interesada (folios 27 a 30 del expediente) para que pudiese alegar lo que a su derecho conviniese, a pesar de lo cual no formuló alegación alguna, por lo que, el día 14 de septiembre de 1995, el Alcalde confirió carácter ejecutivo a la indicada decisión previa de la Comisión de Gobierno y acordó conceder a la Sra. Francisca el plazo de cinco días para dar cumplimiento a lo acordado.
De lo expuesto se deduce que se ha cumplido lo establecido en el artículo 136 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, dado que la concesionaria incumplió claramente lo establecido en el artículo 128.1, 5ª del mismo Reglamento, al haber cedido en arrendamiento el kiosco a un tercero, conducta que, evidentemente, constituye un gravísimo incumplimiento de su esencial obligación de ejercer por sí la concesión sin cederla ni traspasarla, razón por la que así se le hizo saber en la comunicación de la que se le había dado traslado con fecha 20 de enero de 1995.
De todo lo expuesto llegamos a la conclusión de que la Sala sentenciadora no ha infringido, al considerar ajustado a derecho el acuerdo municipal declarando la caducidad de la licencia concedida en su día a Doña Francisca, los preceptos invocados como vulnerados al articular el tercer motivo de casación por la representante procesal del recurrente.
En el cuarto y último motivo de casación se alega, como ya se hiciese en la instancia frente al acto recurrido, la conculcación por la Sala de instancia del principio de proporcionalidad contemplado en el artículo 53.2 de la Ley 30/1992 .
Este motivo de casación debe ser desestimado, al igual que todos los anteriores, porque, como con toda corrección señaló el Tribunal a quo en la sentencia recurrida, la caducidad de la concesión es, cabalmente, la consecuencia prevista en el ordenamiento jurídico para el incumplimiento del deber en que incurrió la concesionaria, sin que tal caducidad sea susceptible de una hipotética gradación.
La desestimación de todos los motivos, al efecto alegados por la representación procesal del recurrente, comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con la consiguiente imposición de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.1 de la Ley de esta Jurisdicción, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido, a la cifra de dos mil euros, dada la actividad desplegada por aquél al oponerse a dicho recurso.
Vistos los preceptos citados y los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa .
Que, rechazando las causas de inadmisión planteadas y con desestimación de los cuatro motivos de casación al efecto invocados, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso interpuesto por la Procuradora Doña Elisa Bustamante García, en nombre y representación de Don Luis Francisco, contra la sentencia pronunciada, con fecha 18 de noviembre de 1996, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en el recurso contencioso-administrativo número 1720 de 1995, con imposición al referido recurrente Don Luis Francisco de las costas procesales causadas hasta el límite, por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido, de dos mil euros.
Así por esta nuestra sentencia,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos, debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico.
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