STS, 15 de Noviembre de 1996

En la indicada fecha de 14 de enero de 1992, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, dictó sentencia en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 101/89, con la siguiente parte dispositiva: "

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes fundamentos de derecho: "

El conflicto que se trae a debate, en el presente litigio, tiene su origen en la indiscutida celebración de un contrato de compraventa, notarialmente escriturado el 19 de agosto de 1988 y mediante el cual sus anteriores dueños transmitían a la aquí demandante una determinada parcela de terreno, ubicada en el término municipal de Haro.

Con ocasión de ello, el Ayuntamiento de la ciudad practicó -con fecha 2 de mayo de 1989-, la pertinente liquidación por el concepto tributario correspondiente al impuesto municipal sobre el incremento del valor de los terrenos que, recurrida en reposición por la compradora demandante, fue confirmada, por la Comisión de Gobierno de la misma Corporación, mediante Acuerdo de 13 de junio de 1989, que, junto con el originario acto liquidatorio, se impugna ahora ante esta Sala.

Aparte la implícita petición anulatoria de la liquidación de autos, se deducen, en la correspondiente demanda, dos pedimentos: uno principal, que insta la total exoneración tributaria, mediante la declaración -según literalmente se dice- de una "exención" impositiva; y otro subsidiariamente articulado,para que se disminuya la cuota liquidada, mediante incremento del valor inicial que la liquidación establece.

Ante la proliferación de los alegatos impugnatorios que se han esgrimido en diversas fases del asunto, resulta oportuno recordar, ante todo, que el objeto de cualquier proceso viene determinado, exclusivamente, por las pretensiones que en la demanda se actúen, pues a través de ella -y de las correlativas alegaciones defensivas- debe quedar definitivamente cristalizado el contenido del debate judicial, como así lo exige una regular ordenación de la actividad procesal; y las pretensiones se perfilan identificatoriamente en función de sus sujetos -activos y pasivos,- de su "petitum" y de su "causa petendi", de tal modo que, aun cuando, entre varias pretensiones medie una coincidencia de pedimentos, no cabe predicar su identidad mutua si difieren en sus fundamentos causales.

Esto dicho, conviene previsar que, en pos de los ya reseñados pedimentos de la actual demanda, los hechos que ésta alega como fundamento causal de aquéllos y que configuran los motivos impugnatorios asestados contra la liquidación de autos, se resumen en los siguientes:

1. La adquisición del terreno ha de reputarse obediente -o, al menos, equivalente- a una adjudicación producida como consecuencia de una reparcelación urbanística o de un mecanismo de compensación urbanística operante entre los miembros de la Junta correspondiente; lo que - según la demanda- implicaría la aplicación del artículo 102 ó del 129 de la vigente Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana que, indistintamente, se invocan y a cuyo tenor la transmisión resultaría inoperante a los efectos del impuesto de que se trata.

2. La mejora que, para la finca de autos, habría supuesto la urbanización de su ámbito ubicativo y cuyos costos no corrieron a cargo del Ayuntamiento demandado, sino de los correspondientes propietarios, de modo que el importe de los mismos habría de acrecer el valor inicial, en una suma que no tuvo en cuenta la liquidación impugnada.

3. El pago de determinadas contribuciones especiales, sufragados por la actora y que también habría

   de incrementar el valor inicial.

4. La improcedencia de la fecha que la liquidación establece para fijar la iniciación del período impositivo.

   Según la doctrina ya anticipada, son éstos, pues, los elementos causales que -en conexión con los pedimentos de la demanda- delimitan el contenido objetivo del actual proceso.

Por ello, deviene procesalmente inoperante la supuesta dedicación del terreno de autos a una explotación agrícola, que la parte actora alega en su final escrito de conclusiones como motivo de no sujección al impuesto.

Se plantea así una pretensión innovatoria de la demanda que la silenciaba totalmente y que adolece, por lo mismo, de una radical inviabilidad procesal, según así se infiere, por lo demás, del prohibitivo precepto establecido en el artículo 79 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción.

Y no vale argüir en contra -cual insinúa la parte actora-que el hecho de nueva alegación se averiguó y le fue conocido a través de la prueba practicada.

La acogida de semejante tesis supondría una patente subversión de los correctos principios procesales. Una cosa es que la operativa eficacia -a fines decisorios- de los hechos inicialmente alegados dependa de su adecuada probanza y otra, muy distinta, que con amparo en el resultado de las pruebas, se aleguen hechos no manifestados en el momento procesal oportuno.

La más primigenia carga procesal que a los litigantes incumbe es, precisamente, la de la alegación (artículo 524 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 69 de la reguladora de esta Jurisdicción); y es la alegación -y no a la inversa- la que condiciona la prueba que, de suyo, sólo puede versar sobre los hechos previamente alegados, so pena de impertinencia y, por tanto, de inadmisibilidad, limitación ésta que aun se estrecha más en el proceso contencioso- administrativo, merced a la norma contenida en el artículo 74-2 de la Ley que lo rige.

Correlativamente, el resultado que arrojen los medios probatorios aportados sólo merecerá operatividad procesal en cuanto concierna a tales hechos, de modo que aun cuando un determinado elemento de prueba revele algún extremo fáctico ajeno a los mismos, sus referencias, al respecto, debenreputarse absolutamente inocuas y carentes, por tanto, de virtualidad para alterar las alegaciones primitivas mediante una intempestiva "mutatio libelli" que impediría conocer, mientras no llegara la fase final del proceso, los términos del debate judicial, con mengua cierta del principio de seguridad jurídica y de las oportunidades defensivas de la contraparte, ya impedida de articular prueba en contrario.

Ello, aparte de resultar más que inverosímil que el hecho innovatorio sólo llegará a noticia de la parte alegante a través de la prueba documental indicada al respecto, pues mal cabe aceptar que la interesada desconociera la dedicación utilitaria de la finca que compraba, cuya supuesta condición de suelo meramente agrícola no fué argüida, tampoco, en la impugnación administrativa de la liquidación de autos con lo que, dicho sea de paso, faltaría también -en cuanto hace a la cuestión examinada- el decisorio acto administrativo previo y, con ello, un presupuesto procesal indispensable para la viabilidad del recurso contencioso-administrativo.

Por lo demás -y aun prescindiendo de la inviabilidad procesal del alegato-, tampoco será atendible, pues si el artículo 350-2 del Texto Refundido de las Normas de Régimen Local exceptúa del impuesto -en términos de no sujección- a los terrenos de dedicación agrícola, añade, a seguido, una contraexcepción que los devuelve a la sujección cuando, pese a tal dedicación, tengan la condición de solares o cuando, aun sin ello, estén calificados como urbanos, circunstancia esta última que mediaba en el caso, donde según el Plan General de Ordenación Urbana de la ciudad de Haro, se trataba de suelo urbano de uso residencial semiintensivo, deviniendo así baldíos todos los esfuerzos que, en su escrito de conclusiones, dedica la parte actora a demostrar que el terreno de autos carecía de la condición de solar, hecho que -amén de insuficiente como queda dicho, para liberarlo del gravamen- constituía poco menos que una obviedad, desproporcionada a la copiosidad argumental -sin duda certera-que al efecto se desplegó.

La misma inviabilidad y por iguales razones aqueja el alegato referente a la ausencia del paraje de autos en la relación configurativa del índice municipal de tipos unitarios de valor vigente al inicio del período impositivo, alegato que también se formula con evidente extemporaneidad en el escrito de conclusiones de la parte demandante.

Las comentadas cuestiones han de excluirse, pues, del temario litigioso, para reducirlo -como es de insistir- a las implicadas en las pretensiones que los términos de la demanda configuran.

Bajo esta perspectiva, no cabe olvidar la consabida índole revisora que -según ya se apuntócaracteriza a la jurisdicción contencioso-administrativa, en cuanto sólo le es dado operar sobre la base de un antecedente pronunciamiento de la Administración acerca de las pretensiones que, ante aquella, se deduzcan para calibrar la legalidad o ilegalidad de tal pronunciamiento, sin que, en modo alguno, sea propio de sus funciones suplir o sustituir primariamente decisiones que a la Administración incumben.

De ahí, que el previo acto administrativo entrañe la naturaleza de auténtico presupuesto procesal respecto a la acción contencioso-administrativa, radicalmente inviable a falta del mismo; y, en tal calidad de presupuesto procesal, su eventual ausencia es materia deferida al control "ex officio" del órgano jurisdiccional, abstracción hecha de cualquier denuncia de parte.

Ello sentado, preciso es advertir que la impugnación articulada, por la ahora demandante, en vía de reposición, se fundamentaba, en síntesis, sobre los siguientes hechos: el costeamiento, con cargo a los propietarios del terreno, de los gastos de la urbanización cuya ejecución contribuyó a generar la plus-valía de aquél; la inferior entidad de la participación dominical que -en comparación con la computada por la liquidación impositiva- le había sido transmitida a la actora; y la ausencia, en la propia liquidación, de cualquier consideración que corrigiera el influjo producido por la depreciación de la moneda.

Se silenciaban, pues, varios de los fundamentos causales alegados, ahora, en la demanda; concretamente los comprendidos en los apartados a), c) y d) de la reseña recogida en el Fundamento tercero de esta sentencia; y, por tanto, no se dió, a la Corporación demandada ocasión de pronunciarse sobre las cuestiones que los mismos suscitan y que no le fueron planteadas, con lo que, respecto a ellas, viene a faltar el ineludible presupuesto procesal del acto previo, cuya ausencia obsta, ahora, a cualquier pronunciamiento sobre estos desviados e inviables aspectos de la demanda.

De cualquier modo, aunque hubiera de entrarse en el análisis de dichas cuestiones, los motivos impugnatorios de referencia no parecen demasiado consistentes.

En cuanto atañe al reseñado en el apartado a), el alegato resulta totalmente arbitrario, pues la actora adquirió el terreno de autos, mediante un título contractual de compraventa, completamente ajeno acualquier mecanismo de adjudicación por vía de reparcelación o compensación urbanística; es más, ni siquiera antes de aquella compraventa medió reparcelación alguna, sino una mera parcelación llevada a cabo por los causantes de la demandante, en operación que, de suyo, ninguna mutación de titularidad dominical suponía, aparte de lo cual tampoco se constituyó, para la urbanización del paraje de ubicación de los terrenos, ninguna junta de compensación, por lo que la alusión alegatoria a este tipo de entidad urbanística se revela del todo caprichosa.

A su vez, la alegada improcedencia del inicio, fijado por la liquidación impugnada, para el período impositivo, aparece paladinamente desmentida por las repetidas referencias que, en la documentación aportada, se hacen al título adquisitivo de los vendedores de la parcela y a la fecha del mismo, a la cual se atiene, con toda corrección, la liquidación de autos.

Y en cuanto concierne a la misma computación del importe de ciertas contribuciones especiales, se trata de un hecho expresamente contradicho de adverso y que, por ello, requería de una adecuada probanza, no suministrada por la parte actora, amén de que, en cualquier caso, su propia demanda desvirtuaría la relevancia del alegato, toda vez que, en ella, se indica concretamente que el Acuerdo municipal de imposición de las contribuciones data de 8 de marzo de 1989, a tenor de lo cual no pudieron devengarse dentro del período impositivo, cuyo final venía determinado por la fecha de la transmisión, acaecida el 19 de agosto de 1988, fallando así, en el caso, el requisito temporal exigido, a los fines aquí pretendidos, por el artículo 355-4 del Texto Refundido de las Normas de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986 de 18 de abril, y que era el vigente al devengarse el tributo en litigio.

En definitiva y después de cuanto va dicho, sólo queda en pie de posible eficacia el motivo impugnatorio que la demanda refiere al influjo que, sobre la plus-valía del terreno, habría de reconocerse a la mejora ínsita en su urbanización y cuyos costos corrían a cargo de la propia actora quien -al presentar su demanda- había satisfecho ya, por tal concepto, según así lo afirma, la suma de 4.200.076 pesetas.

Al respecto, es de destacar que -según así lo revela la documentación aportada- el proyecto para la urbanización de referencia se aprobó definitivamente mediante acuerdo municipal 14 de octubre de 1988 y, por tanto después de la transmisión de autos, ocurrida el 19 de agosto de 1988. Ello significa que el pago de los correspondientes gastos también hubo de producirse después de aquella transmisión y lo propio había de suceder con la ejecución de las obras urbanizadoras y, consiguientemente, con la materialización de la mejora alegada, circunstancia ésta última de más importante relevancia, por cuanto el artículo 355.4 del Texto Refundido de las Normas de Régimen Local -a cuyo amparo quiere acogerse la demandante- no refiere la posibilidad de incrementar el valor inicial del terreno al mero pago de las mejoras permanentes del mismo sino a las REALIZADAS en él, realización que, además, debe producirse dentro del período de la imposición, en exigencia temporal que -a tenor de lo que viene diciéndose- no concurría en el caso de autos, toda vez que el período impositivo terminaba en la misma fecha de la compraventa de la parcela, anterior -cual ya se ha dicho-tanto a la realización de la mejora urbanística, como a su pago.

Por todo ello, debe perecer el alegato, sin perjuicio de la operatividad que los gastos considerados puedan desempeñar en el eventual supuesto de que la actora lleve a cabo, en el futuro, alguna transmisión del mismo terreno, en virtud de la cual se delimitará un nuevo período impositivo que ya abarcará la época de realización de la mejora".

Contra la citada sentencia, la representación procesal de Dª Andrea , interpuso el presente recurso de apelación que, admitido en ambos efectos, ha sido tramitado por esta Sala conforme a las prescripciones legales; y formalizados por las partes sus respectivos escritos de alegaciones y cumplidas las prescripciones legales se señaló para votación y fallo la audiencia del día catorce del corriente de noviembre, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Las cuestiones planteadas en la vía jurisdiccional de instancia son las siguientes:

1. Si la transmisión de autos está exenta del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, según solicita el recurrente literalmente, porque no ha existido transmisión de terrenos, sino adjudicación por reparcelación.

2. Si, subsidiariamente, el valor inicial debe ser incrementado con los gastos derivados de la urbanización y del valor final deben deducirse los pagos por contribuciones especiales.c) No sujeción de la transmisión al Impuesto, por tratarse de terrenos destinados al cultivo.

Esta última cuestión, al ser introducida por la recurrente en su escrito de conclusiones, motivó que la sentencia de instancia entendiera que se trataba de una cuestión nueva, procesalmente inviable, sin perjuicio de que, dada la consideración de solar del terreno y su calificación de suelo urbano, resultara improcedente la pretensión.

En esta segunda instancia, la apelante plantea las siguientes cuestiones:

1. No sujeción de la transmisión, por tratarse de terrenos dedicados al cultivo.

2. Inaplicabilidad del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos en el Ayuntamiento de Haro, municipio inferior a 20.000 habitantes, con anterioridad al acuerdo de imposición de la nueva exacción, vigente a partir del 1 de enero de 1984, fecha que debe considerarse como hito inicial de la presente transmisión.

3. Inaplicabilidad de los valores inicial y final en la liquidación controvertida.

4. Necesidad de que el valor inicial se incremente con el importe de las mejoras y que del final se deduzcan las cantidades abonadas por contribuciones especiales.

5. Inexistencia de actividad municipal generadora de Incremento del Valor de los Terrenos.

De los anteriores datos, se deduce que, como declaró la sentencia de instancia -sin que gocen de predicamento desvirtuante las alegaciones vertidas por la apelante-, la alegación relativa a que el terreno se dedica al cultivo y, en consecuencia, en aplicación de lo previsto en el artículo 350 del Real Decreto legislativo 781/86 de 18 de abril, no se encuentra sujeto al Impuesto, así como la pretendida inaplicabilidad de los valores contenidos en la liquidación, son cuestiones introducidas "ex novo" por el actor en su escrito de conclusiones, constituyendo una cuestión nueva, no susceptible de ser analizada.

De otro lado, en esta alzada introduce el actor otra cuestión nueva (la indicada en la letra B), alegando la inaplicabilidad del Impuesto por existir un vacío normativo del nuevo Impuesto, en Haro, entre la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 15/1978 y el acuerdo municipal de imposición de la exacción, de 27 de setiembre de 1983.

En este sentido, la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa ha reducido el principio de "jurisdicción revisora" a sus justos límites, pues su Exposición de Motivos declara que esta jurisdicción es revisora sólo en cuanto requiere la existencia de un previo acto de la Administración sujeto al Derecho Administrativo, y, una vez dictado tal acto, el artículo 69.1 de dicho Texto permite que el demandante pueda fundar su pretensión, deducida en función de aquél, en cualesquiera motivos o razones y normas jurídicas que entienda son procedentes, hayan sido o no alegados en el procedimiento administrativo, o con anterioridad, siempre que, sin embargo, no se planteen cuestiones nuevas ni se innoven las pretensiones básicas.

Pero, matizando y, en cierto modo, confirmando lo anterior, el artículo 79.1 del mismo Texto establece que "en los escritos de conclusiones no podrán plantearse cuestiones no suscitadas en los escritos de demanda y contestación", porque, en definitiva, si la pretensión, delimitada por la petición y su fundamentación básica, se formuló en la demanda y la oposición a la pretensión en la contestación a aquélla, completando así, con la prueba practicada, la instrucción del proceso, el comentado trámite de conclusiones no puede tener otra finalidad que presentar al Tribunal el resumen sucinto de las respectivas posiciones (acerca de los hechos alegados y de la prueba en su caso practicada), circunscribiéndose a lo ya discutido en la parte expositiva de las actuaciones, sin poder adicionar o proponer cuestiones nuevas.

Hemos repetido en reiteradas ocasiones que no cabe confundir la cuestión litigiosa, que determina objetivamente el ámbito del proceso, y los motivos o razones jurídicas que se alegan como soporte de lo pretendido, cuya variación o aplicación puede realizarse en cualquier momento o hito procesal, porque -además de lo expuesto por la sentencia apelada- una cosa es el factor diferencial de lo que constituye la esencia identificadora, en sus matices básicos, del objeto controvertido planteado (entendiendo por objeto -ya que el vocablo es susceptible de más de una acepción- la materia o tema planteado, en su prístino y verdadero contenido, que es lo que sirve de base y configura la petición y pretensión correspondientes y se traduce o plasma, en definitiva, en el concepto de "cuestión"), y otra cosa distinta es el argumento o motivo o el razonamiento empleado en justificación de lo pretendido en relación con la materia o tema básicocontrovertido. En realidad, los dos componentes referidos pueden enmarcarse, uno, en el ámbito propio de los puros hechos y, el otro, en el de la dialéctica, la lógica y el derecho, circunstancia que explica la inalterabilidad que debe existir en el planteamiento y fijación, aunque sea genérica, de lo perteneciente al primer campo (supuesto de hecho), sobre todo y especialmente en los escritos de conclusiones, y la elasticidad y ductilidad permitida en el campo de lo segundo (fundamentos o razonamientos jurídicos).

En el caso de autos, en el escrito de demanda se solicita la exención en el Impuesto o, subsidiariamente, que se incremente el valor inicial con el importe de las mejoras; en el de conclusiones, se arguye que el destino del suelo es el cultivo y se suplica la anulación del acuerdo y la no sujeción de la transmisión; y, en esta apelación, se suplica la anulación de la liquidación girada y la práctica de una nueva, en la que los valores inicial y final sean, respectivamente, los correspondientes a 1984 y 1988. De lo cual resulta que, obviamente, se han innovado las pretensiones básicas, tanto en el escrito de conclusiones, como en la presente apelación. A la vista de lo cual habrá de concluirse que únicamente podrán someterse a estudio las pretensiones relativas a las deducciones por mejoras y abono de contribuciones especiales.

A este respecto, las cuestiones controvertidas han sido resueltas certeramente por la sentencia apelada, cuyos fundamentos jurídicos damos por reproducidos, por su perfecta adecuación a derecho.

En efecto, sobre la supuesta realización de mejoras y consecuente aplicación de su importe en el valor inicial del terreno, no resulta acreditado en los autos de instancia el cumplimiento de los requisitos que este Tribunal tiene fijados al respecto, ya que tal deducción (o adición) exige, como requisitos indispensables (todos ellos), según ha quedado plasmado en una reiterada jurisprudencia (que, por su notoriedad, se hace excusa de su concreta constancia), que las mejoras tengan carácter permanente, y no esporádico o transitorio, que subsistan al producirse el devengo del Impuesto, que se realicen por el propietario o a su cuenta durante el período impositivo, que se refieran al terreno y no a la edificación, y que su especificación y concreta realización esté perfectamente probada, pericial y/o documentalmente, mediante los pertinentes proyectos, licencias y certificaciones de obras, facturas, recibos, libros de contabilidad, costes medios de materiales y obras, y otros conceptos semejantes o complementarios.

En el caso de autos, el Proyecto de Urbanización a que se refiere la actora, se aprobó definitivamente el 14 de octubre de 1988, y la transmisión del terreno se produjo, según la escritura notarial otorgada al efecto, en 19 de agosto de 1988, por lo que falta uno de los requisitos imprescindibles para que las mejoras puedan añadirse al valor inicial de la liquidación.

No pueden prosperar tampoco las alegaciones sobre la ausencia de actividad urbanística y urbanizadora de la entidad local recurrida ya que, en los supuestos en que se ha materializado una urbanización en ejecución de un instrumento básico de planeamiento urbanístico, cualquiera que haya sido el sistema seguido, el incremento del valor de los terrenos viene determinado, lógicamente, por una serie de factores heterogéneos que, aún cuando pueden o no ser ajenos en algún caso, en gran medida, a la acción de los particulares interesados en la zona o del propietario, concurren, casi siempre (lo contrario es excepción), con otros derivados de circunstancias urbanísticas (producto de la potestad reglamentaria planificadora del Ayuntamiento, por la que el suelo rústico se transforma en urbanizable y urbano) o socioeconómicas o de cualquier otro tipo extrínseco -climatológicas, paisajísticas o turísticas unidas, con un efecto multiplicador, a las anteriores- que condicionan la existencia del hecho imponible de este Impuesto, y estas circunstancias, todas ellas, invalidan, de no existir una prueba categórica y contundente -y, en este caso, no existe-, la pretensión de que el aumento de valor obedece sólo, única y exclusivamente, a la actuación económica y jurídica de los particulares interesados o del propietario-transmitente del terreno.

De igual modo, no resulta acreditado el abono de contribuciones especiales durante el período impositivo, máxime cuando la actora señala en sus alegaciones que el Ayuntamiento acordó la imposición de Contribuciones Especiales en sesión de 8 de marzo de 1989 y la transmisión de los terrenos data, como se ha dicho, de 19 de agosto de 1988.

Procede, en consecuencia, rechazar las alegaciones de la apelante.

No hay méritos para hacer expresa condena en las costas de esta alzada, por no concurrir los requisitos exigidos para ello por el artículo 131 de la LJCA.

Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,FALLAMOS

Que, desestimando el presente recurso de apelación interpuesto por la representación procesal de Dª Andrea , contra la sentencia dictada, con fecha 14 de enero de 1992 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 101/89, debemos confirmarla y la confirmamos en todas sus partes. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José María Ruiz-Jarabo Ferrán, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.