STS, 16 de Febrero de 1996
| Ponente | JAIME ROUANET MOSCARDO |
| Número de Recurso | 10716/1990 |
| Fecha de Resolución | 16 de Febrero de 1996 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Febrero de mil novecientos noventa y seis.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo el presente recurso de apelación núm. 10716/90, interpuesto por el Ayuntamiento de Sevilla, representado por el Procurador D. Leopoldo Puig Pérez de Inestrosa y asistido de Letrado, contra la sentencia dictada en fecha 25 de junio de 1.990 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, en recurso núm. 2244/87 sobre liquidación en concepto de Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos. Han comparecido como parte apelada
D. Armando , D. Gregorio y D. Romeo , representados por el Procurador D. Jesús Iglesias Pérez.
El Ayuntamiento de Sevilla giró en fecha 29 de octubre de 1986 liquidación núm. 16011/86 a los hermanos Armando , Gregorio y Romeo en concepto de Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos relativo a la transmisión del inmueble sito en la calle DIRECCION000 , nº NUM000 , de Sevilla, por un importe total de la cuota de 2.353.058 pesetas. Interpuesto por los contribuyentes recurso de reposición contra dicho acto liquidatorio, fué desestimado por resolución del Alcalde de Sevilla de fecha 25 de mayo de 1987.
Frente a la citada resolución definitiva en vía administrativa, se promovió por D. Armando , D. Gregorio y D. Romeo recurso contencioso administrativo ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, que en fecha 25 de junio de 1990 dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS.- Debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por el Procurador Sr. Mariscal Mesa, en nombre y representación de D. Armando , D. Gregorio y D. Romeo contra resolución dictada por el Ayuntamiento de Sevilla el 25 de Mayo de 1987, expediente 16011/86, desestimatoria del recurso de reposición contra la denegación de la solicitud de devolución de ingresos indebidos por liquidación practicada en concepto de Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos; que anulamos por no ser ajustada a Derecho, ordenando se practique nueva liquidación con devolución por la diferencia de lo indebidamente ingresado, 1.078.115 pesetas. Sin costas.".
Contra la citada sentencia, se interpuso por la representación procesal del Ayuntamiento de Sevilla el presente recurso de apelación, en el que las partes se instruyeron de todo lo actuado y presentaron sus correspondientes escritos de alegaciones.
Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para deliberación y fallo la audiencia del día 15 de febrero de 1996, fecha en que tuvo lugar dicha actuación procesal.
Es objeto del presente recurso de apelación determinar la conformidad a Derecho de laSentencia dictada en fecha 25 de junio 1990 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, que estimó el recurso interpuesto por D. Armando ,
D. Gregorio y D. Romeo contra la resolución del Ayuntamiento de Sevilla desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la liquidación núm. 16011/86 en concepto de Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos, por importe de 2.353.058 pesetas.
La cuestión litigiosa se refiere a la procedencia, como ha entendido la sentencia apelada, de la homogeinización de la clasificación de los terrenos a los efectos de determinar los valores inicial y final que son objeto de exacción mediante el Impuesto cuestionado. La tesis de la Sala de instancia no puede mantenerse por las razones que a continuación pasamos a exponer y que constituyen una reiterada doctrina de este Tribunal en relación al supuesto de autos. Y así, en primer lugar, hay que tener en cuenta que, como hemos señalado, entre otras, en la sentencia de 21 de mayo de 1993, el incremento del valor de los terrenos viene determinado, lógicamente, por una serie de factores heterogéneos que, aun cuanto pueden no ser ajenos en algún caso, en gran medida, a la acción de los particulares interesados en la zona o del propietario, concurren, casi siempre (lo contrario es la excepción), con otros derivados de circunstancias urbanísticas (producto de la potestad reglamentaria planificadora del Ayuntamiento, por la que el suelo se transforma en urbanizable y urbano) o socioeconómicas o de cualquier otro tipo extrínseco -climatológicas, paisajísticas o turísticas, unidas, con un efecto multiplicador, a las anteriores- que condicionan la existencia del hecho imponible de este impuesto, reconociéndose en precedente jurisprudencia (así, en sentencia de 22 de enero de 1990) el carácter dinámico de la ciudad que altera la clasificación de los terrenos entre el período inicial y final.
En segundo lugar, y en este mismo sentido, es también procedente reiterar la doctrina de esta Sala, recogida entre otras en la Sentencia de 14 de mayo de 1993, en relación a la determinación del período impositivo en el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos. Decíamos allí que el período impositivo, en general, es un concepto jurídico que permite individualizar los hechos imponibles cuyo aspecto material está constituído por situaciones, actos o negocios que por su propia naturaleza tienden a reproducirse permanentemente en el tiempo, y la referencia o determinación del mismo es lo que hace posible el nacimiento de la obligación tributaria; sin embargo, en el Impuesto Municipal sobre el Incremento del Valor de los Terrenos lo descrito requiere una modulación, pues no se está, dentro de su ámbito, ante un hecho imponible duradero que sea necesario periodificar sino ante ciertos elementos que, por su naturaleza, son más bien instantáneos, en cuanto el aspecto material del hecho imponible de dicho Impuesto exige una transmisión de bienes o una constitución o transmisión de derechos reales y esos acontecimientos son instantáneos en sentido jurídico y tienden a agotarse o a terminar en un momento determinado. El Impuesto de autos no es periódico sino instantáneo, por lo que su período impositivo consiste, realmente, y ésta es la esencia del gravamen, en un período de generación de la plus valía que se somete a tributación, es decir, en una porción de tiempo delimitada por dos momentos (el inicial y el final) que han de computarse para concretar si concurre o no el elemento básico del incremento del valor y, en caso afirmativo, para fijar su cuantía y calcular la cuota.
Por otra parte, la confección del Indice de Valores por los Ayuntamientos y la fijación de los mismos no constituyen una actividad discrecional, ni menos arbitraria de la Administración, que está afectada, para ello, por el valor corriente en venta, utilizado como concepto jurídico indeterminado o módulo decisorio en los artículos 511 de la Ley de Régimen Local de 1955, y, en su caso, 92.2.1 del Real Decreto 3250/1976 y 355 del Real Decreto Legislativo 781/1986; pero, una vez aprobados dichos valores e Índice, gozan de la presunción de legalidad establecida en el artículo 8 de la Ley General Tributaria de 1963, presunción iuris tantum que sólo se destruye mediante prueba en contrario, plena, idónea y convincente, que haga prevalecer sobre aquellos valores del Índice el valor corriente en venta del terreno en los hitos inicial y final del período impositivo (según hemos declarado en Sentencias de 25 de abril de 1986, 28 de mayo, 23 de junio y 15 de octubre de 1987, 16 de mayo de 1988, 7 de abril, 16 de junio y 5 de diciembre de 1989, 22 de enero y 17 de diciembre de 1990 y 18 de julio de 1991), pudiendo realizarse la impugnación de tales valores, además de en forma directa, por vía indirecta, incluso implícita, cuando se recurre de su aplicación, como ocurre en el presente caso, en una liquidación concreta e individualizada; por tanto, como en el supuesto que examinamos, los valores inicial y final estaban aprobados legalmente en el Índice Municipal (Índice consentido, genéricamente, en su día, por los interesados), la destrucción de su presunción de legalidad habría requerido una prueba en contrario, por su parte, plenamente demostrativa, de forma exclusiva y positiva, de que aquellos valores no estaban ajustados al real valor corriente en venta de los terrenos (entre ellos, los de autos), y esta prueba plena, con toda su virtualidad, no se ha practicado ni conseguido en el presente caso.
Finalmente, en relación a la aplicación de "correcciones monetarias en la determinación del valor inicial del período impositivo", cabe significar que una reiterada jurisprudencia de esta Sala -recogidaen Sentencias, entre otras, las de 2 y 10 de Febrero, 30 de marzo y 17 de diciembre de 1990; 17 de febrero de 1992 y 30 de abril y 8 de octubre de 1993- ha establecido, en síntesis, al respecto, que el mecanismo de la corrección automática del valor inicial en función del Índice del coste de la vida establecido en la Base 27 de la Ley 41/75 y en el art. 92.5 del Real Decreto 3250/76, de 30 de diciembre, fue derogado a partir del 10 de Junio de 1978 y con efectos definitivos del 1º de enero de 1979, por el artículo 3.2 del Real Decreto Ley 15/1978, que estableció, en lugar de la técnica indicada, una autorización al Gobierno, semejante a la contenida en el art. 512.3 de la Ley de Régimen Local de 1955 (y después del Real Decreto Ley citado, en el art. 355.5 del Real Decreto Legislativo 781/86, de 18 de abril), para aplicar, cuando razones de política económica así lo exijan, correcciones monetarias en la determinación del valor inicial del período impositivo y no cabe, por tanto, tampoco la posibilidad singular y particularizada de hacer la corrección automática a que antes se ha hecho referencia.
También se significa, en este punto, que el sistema tributario español prescinde, en general, de los efectos de la inflación y deflación sobre los gravámenes, supuesto que una y otra comportan beneficios y perjuicios recíprocos para el Fisco y para el contribuyente, variables y en cierto aspecto compensables.
Este criterio, por otra parte, ha sido sustentado por la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 221/1992, de 11 de diciembre, que resuelve las cuestiones de inconstitucionalidad números 1062/88 y 2191/90 declarando que no es inconstitucional el art. 355.5 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/86 de 18 de abril.
A este respecto, son de aplicación, en extracto, los siguientes razonamientos del Tribunal:
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Para determinar si el precepto enjuiciado -el art. 355.5 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales vigentes en materia de Régimen Local de 18 de abril de 1.986- cumple las exigencias del principio de reserva de Ley Tributaria es preciso analizar tal precepto y la materia en él regulada en el marco de la regulación de la base imponible del impuesto... El legislador ha definido la magnitud en que consiste la base imponible, ha establecido los criterios a tener en cuenta para fijar los tipos unitarios del valor final y, por remisión, del valor inicial, y ha dispuesto que, para cuantificar el incremento gravado, se añaden al valor inicial el de las mejoras realizadas y las contribuciones especiales devengadas. Se trata, en todo caso, de elementos esenciales para poder cuantificar la base imponible definida por el legislador, pues su ausencia impediría calcular adecuadamente el incremento de valor objeto del gravámen.
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Distinta consideración merecen, contempladas en función de la estructura del Impuesto, las correcciones monetarias a aplicar, en su caso, sobre el valor inicial. A diferencia de los valores inicial y final y el valor de las mejoras y contribuciones especiales, las correcciones monetarias son un elemento ajeno a la estructura básica del Impuesto, no esencial sino accidental; su eventual inclusión entre los factores determinantes de la base no puede hacerse derivar de la propia naturaleza del Impuesto.
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El legislador ha previsto la realización de correcciones monetarias, posibilitando así la práctica de una operación que, de otra manera, no podría llevarse a cabo. En la medida en que la aplicación de las correcciones monetarias se justifican en atención a las fluctuaciones de nivel de precios, es razonable que la Ley autorice al Gobierno para que éste aprecie cuando concurren las circunstancias que justifican la practica de las expresadas correcciones. Y es de observar, asímismo, que la heterogeneidad de los elementos intervinientes en este impuesto y lo imprevisible de su evolución en el tiempo determinan que el grado de concreción aquí exigible no puede equipararse al requerido con relación a otros elementos configuradores de la base, por lo que ningún reproche cabe hacer desde la perspectiva del principio de reserva de Ley.
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La Autonomía Local en su proyección en el terreno tributario no exige que esa intervención que debe reconocerse a las Entidades Locales se extienda a todos y cada uno de los elementos integrantes del tributo. Con relación a la concreta materia cuestionada, la práctica de correcciones monetarias, la autorización al Gobierno no carece de justificación; la complejidad en la elaboración de los posibles Índices, la necesidad de asegurar que tales índices sean homogéneos en todo el territorio, así como la incidencia que tales correcciones puedan tener sobre la política económica, justifican plenamente que el legislador haya atribuido dicha facultad al Gobierno. Debe rechazarse, en consecuencia, que la autorización al Gobierno establecida por el citado art. 355.5 vulnere la autonomía local constitucionalmente garantizada.
Proyectando la esencia de dicha doctrina general sobre la cuestión aquí planteada, esta Sala, en un sentido estimatorio de la apelación promovida por el Ayuntamiento, tiene ya establecido alrespecto, en sentencias de 16 y 29 de enero y 10 de diciembre de 1992 y 18 de marzo de 1994 (siguiendo la tesis sentada en la de 22 de enero de 1990 de que "cabe que entre el momento inicial y final del período impositivo se altere la clasificación de los terrenos, pues la ciudad es dinámica y no estática, máxime en zonas sometidas en los últimos años a una fuerte demanda"), el siguiente y uniforme (por razones de unidad y seguridad jurídica) criterio: A) Como el Impuesto objeto de autos grava el aumento de valor ajeno a la acción del propietario que han experimentado los terrenos durante el período impositivo, es obvio que ese aumento o diferencia ha de ser superior en las zonas que hayan elevado su categoría o clasificación a otra mayor que en las demás que las hayan mantenido, conservando sus circunstancias urbanísticas y comerciales idénticas, pues aquéllas han experimentado un aumento o incremento de valor respecto a éstas que debe ser objeto de gravámen. B) Homologar valores, llevando el inicial a la misma categoría de calle prevista para el final, viene a suponer, de hecho, una corrección monetaria del valor inicial, una actualización del mismo, contraria a la doctrina legal de esta Sala establecida en sus sentencias de un modo reiterado y unánime a partir de la dictada en interés de Ley el 9 de marzo de 1987 (doctrina que, basada en la virtualidad de los artículos 4 del Real Decreto Ley 15/1978, de 7 de junio, y 355.5 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, ha sido confirmada por la sentencia 221/1992, de 11 de diciembre, del Tribunal Constitucional, al denegar la cuestión de inconstitucionalidad al efecto formalizada por la Sala de este orden jurisdiccional de Valencia y declarar la perfecta adecuación de los citados dos preceptos a los principios insertos en la Constitución). Y, C) El criterio legal, al establecer una diferencia de valor entre los momentos inicial y final del período impositivo, parte de datos reales, y ello no se cumplirá (y no se cumple en la sentencia de instancia de estos autos) si se da a las zonas o calles cuya categoría ha sido elevada la misma clasificación para los hitos iniciales que la fijada ex novo para los hitos finales del período comentado.
Por tanto, lo que en definitiva debe dejarse sentado en torno al tema que se analiza es que: 1) Este Impuesto se funda y gira sobre la diferencia de valor del terreno al comenzar y al terminar el período impositivo. 2) Estos valores están objetivizados en un Cuadro o Índice de Tipos Unitarios. 3) Dichos Cuadros o Índices, y sus valores, gozan de una presunción de legalidad y objetividad, que sólo puede desvirtuarse mediante una prueba plena en contra. 4) Dichos cuadros ó Índices establecen valores objetivos y reales, y, como, desde esa premisa, el valor real-inicial era el señalado en el Índice vigente en el hito inicial del período impositivo y el valor real-final es el fijado en el Índice aplicable en el momento del devengo, no es lógico alterar el valor real-inicial por la sola circunstancia de que se hayan producido hechos posteriores que hayan obligado a elevar la categoría de la zona o calle. Y, 5) Alterar una calificación viaria, en razón del cambio de sus circunstancias urbanísticas, es algo lógico, pero si se homogenizan los valores, partiendo de la ficción real de que las zonas o calles tenían en el momento inicial del período impositivo la misma categoría que en el momento final, se incurre, abiertamente, en una actualización o corrección monetaria del valor inicial que, como se ha indicado, está prohibida por la jurisprudencia.
Los razonamientos expuestos conducen a estimar el recurso de apelación, sin que apreciemos la concurrencia de aquellas circunstancias que con arreglo al artículo 131 de la Ley Jurisdiccional justifican una expresa condena en costas.
Por todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que debemos estimar y estimamos el recurso de apelación interpuesto por el Ayuntamiento de Sevilla contra la sentencia dictada en fecha 25 de junio de 1990 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, que revocamos por no ser conforme al ordenamiento jurídico y, en su lugar, declaramos la validez de los actos administrativos objeto de impugnación; sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, firme, que se publicará en su caso en el Boletín Oficial del Estado y se insertará en la Colección Legislativa, y, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. Jaime Rouanet Moscardó, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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