STS, 10 de Septiembre de 2003
| Ponente | D. Juan Gonzalo Martínez Micó |
| ECLI | ES:TS:2003:5439 |
| Número de Recurso | 7162/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 10 de Septiembre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diez de Septiembre de dos mil tres.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los Excmos. Sres. Magistrados anotados al margen, el presente recurso de casación que con el num. 7162/1998 ante la misma pende de resolución promovido por la Diputación Provincial de Huesca, representada por Procurador y asistida técnicamente por Letrado, contra la sentencia, de fecha 22 de mayo de 1998, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, en el recurso de dicho orden jurisdiccional num. 1325/1994 en materia de Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI), ejercicio 1993. Ha sido parte recurrida la entidad Autopistas Concesionaria Española S.A. (ACESA), representada por Procurador y dirigida técnicamente por Letrado.
Por la entidad ACESA se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Decreto de la Presidencia de la Diputación Provincial de Huesca num. 2125, de fecha 2 de septiembre de 1994, desestimando el recurso de reposición contra decreto 1388 de 17 de junio de 1994 confirmando bonificación del 95% en el IBI hasta el 31 de diciembre de 2004 por los tramos de autopistas de los que es concesionaria ACESA, que discurren por la provincia de Huesca.
En la demanda deducida solicitó se dictase sentencia por la que se declarase no ajustado a Derecho el acuerdo impugnado y se reconociese el derecho de ACESA a los beneficios fiscales del 95% de la cuota del IBI durante todo el plazo de vigencia de la concesión.
Conferido traslado de la demanda a la Diputación Provincial de Huesca, ésta evacuó el trámite de contestación a la demanda solicitando se dictase sentencia por la que se confirmase los Decretos de la Presidencia de la Diputación Provincial "por los cuales se estableció como fecha límite del disfrute de la bonificación del 95% de la cuota del impuesto de bienes inmuebles devengados por la autopista gestionada por la empresa demandante el 31 de diciembre del año 2004".
Con fecha 22 de mayo de 1998, la Sala de instancia dictó sentencia, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Estimar el recurso y anular la resolución impugnada, reconociendo el derecho de la sociedad demandante a los beneficios fiscales del 95% de la cuota del Impuesto sobre Bienes Inmuebles hasta el 31 de agosto, inclusive, del año 2016".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de quien había sido demandado en la instancia se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dentro del plazo concedido, la Diputación Provincial de Huesca formalizó el recurso de casación e interesó sentencia estimatoria que case y anule la sentencia recurrida "dictando otra por la que se confirmen los Decretos de la Presidencia de la Diputación Provincial de Huesca por los cuales se estableció como fecha límite del disfrute de la bonificación de la cuota del Impuesto sobre Bienes Inmuebles devengados por la autopista gestionada por ACESA el 31 de diciembre del año 2004 y, en consecuencia, se declare la tributación plana desde el 1 de enero del año 2005, por ser lo que procede en Derecho.
Sometida a deliberación de la Sala la admisiblidad o inadmisibilidad del recurso interpuesto, por Providencia de 27 de mayo de 1999 se admitió el recurso.
La entidad ACESA por medio de escrito presentado el 9 de septiembre de 1999, formalizó su oposición al recurso de casación, interesando sentencia desestimatoria que confirmase la que es objeto de impugnación, con expresa condena en costas a la parte recurrente.
Tramitado el recurso en debida formal, señalóse el día 10 de septiembre de 2003 para su votación y fallo, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
La sentencia de instancia, cuyos datos básicos esenciales han quedado constatados en el encabezamiento de esta resolución, hace especial referencia, en su Fundamento de Derecho Quinto, a la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 1997, recurso nº 3944/1996, dictada en el recurso de casación en interés de ley, que fijó la doctrina legal consistente en que en el conflicto normativo entre la Ley de Autopistas 8/1972, de 10 de mayo, y el art. 263 del Texto Refundido de Régimen Local, debe prevalecer la Ley de Autopistas, que derogó el Texto Refundido de la Contribución Territorial Urbana, de 12 de mayo de 1966, y la Orden de aplicación de 30 de julio de 1969, por lo que aquél art. del texto Refundido de Régimen Local incurrió en "ultra vires" y tiene mero carácter reglamentario, subordinado a lo establecido sobre la misma materia en la citada Ley de Autopistas. Partiendo de ello, si el Decreto Ley 5/1966, de 22 de julio, sobre Autopistas de Peaje Barcelona-La Jonquera y Mongat-Mataró, dispuso en su art. 2.1 que la Sociedad concesionaria disfrutaría de la bonificación aludida durante el plazo de la concesión, bonificación respetada en la disposición final séptima de la tan repetida Ley 8/1972, de Autopistas de peaje, que en el apartado a) de su art. 12 prevé la reducción de hasta el 95% de la base imponible de la Contribución Territorial Urbana que recaiga sobre el aprovechamiento de los terrenos destinados a Autopistas de Peaje que afectará a los terrenos y construcciones que constituyan la Autopista o estén directamente destinados a su servicio y no se aplicará a los edificios ocupados por oficinas de la entidad concesionaria ni a las construcciones de las áreas de servicio, es claro que a la entrada en vigor de la Ley de Haciendas Locales la recurrente gozaba de los referidos beneficios fiscales. Y si el art. 30 de la Ley de Autopistas establece la duración de la concesión en razón al plazo fijado en el Decreto de adjudicación, parece claro sea intranscendente la circunstancia de que el Decreto que amplia el plazo concesional (aquí, Decreto 1547/90, de 30 de noviembre, que amplió el plazo de la concesión hasta el 31 de agosto del año 2016) fuera posterior a la entrada en vigor de la Ley de Haciendas Locales, puesto que el beneficio fiscal ya estaba establecido y declarado subsistente por esta propia Ley.
En su consecuencia, la sentencia estimó el recurso, anuló la resolución impugnada y reconoció la situación jurídica individualizada de la sociedad demandante de extender la bonificación durante todo el plazo de vigencia de la concesión, o sea, hasta el 31 de agosto de 2016, pero refiriendo el beneficio fiscal al 95% de la cuota del IBI.
Con posterioridad a la sentencia que se enjuicia esta Sala ha tenido ocasión de pronunciarse sobre el extremo de si el beneficio tributario que el concesionario de autopistas puede disfrutar en el IBI consiste en una reducción sobre la base imponible de hasta el 95 por 100, según concretara el Gobierno en el correspondiente decreto de adjudicación de la concesión, o una bonificación fija del mismo porcentaje sobre la cuota. Y lo ha hecho en sus sentencias de 27 de mayo y 16 de noviembre de 2002 (recursos num 1233/1997 y 2988/1997) y 24 de enero de 2003 (recurso num. 2234/1998) en el sentido de reconocer la subsistencia de la reducción de hasta el 95% de la base imponible durante todo el plazo de vigencia de la concesión en atención a las siguientes consideraciones:
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/ El Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, que aprobó el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, al reconocer en su art. 263 una bonificación fija del 95 por 100 en la cuota de la Contribución Territorial Urbana que recayera sobre el aprovechamiento de los terrenos destinados a autopistas de peaje cuando se hubiere reconocido expresamente, en virtud de precepto legal, en favor de las Entidades concesionarias de la construcción, conservación y explotación de dichas autopistas y durante el plazo de la concesión, no vino a cumplimentar el mandato de adaptación de las exenciones y bonificaciones de tributos locales comprendidas en disposiciones legales no pertenecientes al Régimen Local que contenía la Disposición Final Tercera, ap. 4, de la Ley 41/1975, de 19 de noviembre, de Bases del Estatuto de Régimen Local, sencillamente porque no podía hacerlo, pero no porque hubiera traspasado límites de delegación legislativa alguna establecidos en dicha Disposición, sino porque el Real Decreto Legislativo 781/1986 sólo obedeció, como bien claramente expresa su Preámbulo, a la autorización concedida al Gobierno por la Disposición Final Primera de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, para refundir, "en el plazo de un año y en un solo texto, las disposiciones legales vigentes de acuerdo con lo dispuesto en la disposición derogatoria", comprendiendo la refundición "también la regularización, aclaración y armonización de dichas disposiciones".
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/ La subsistencia de la reducción de hasta un 95 por 100 de la base en la Contribución Territorial Urbana después de la entrada en vigor del Real Decreto Legislativo 781/1986 no pudo derivar, por tanto, de que éste hubiera cumplido el mandato de actualización a que antes se hizo referencia, sino simplemente de que el art. 263 del Texto Refundido por él aprobado carecía de virtualidad para hacerlo. Esta Sala, con valor de doctrina legal -Sentencia de 10 de Diciembre de 1997, recurso de casación en interés de la ley 5545/96- tiene sentado que, "en el conflicto normativo entre la Ley de Autopistas 8/1972, de 10 de Mayo, y el art. 263 del Texto Refundido de Régimen Local, debe prevalecer la Ley de Autopistas, que derogó el Texto Refundido de la Contribución Territorial Urbana de 12 de Mayo de 1966 y la Orden de aplicación de 30 de Julio de 1969, por lo que el artículo del Texto Refundido de Régimen Local incurrió en "ultra vires" y tiene mero carácter reglamentario, subordinado a lo establecido, sobre la misma materia, en la Ley de Autopistas 8/1972, de 10 de Mayo". El fundamento de esta doctrina, aparte de desprenderse de su propio texto, no es otro que considerar que la Ley de Autopistas, de tan reiterada cita, al reconocer en su art. 12, apartado a), una reducción sobre la base imponible de la Contribución Urbana de hasta el 95 por 100, según concretara el Gobierno en el correspondiente Decreto de adjudicación de la concesión, había derogado, por incompatiblidad, la bonificación del mismo porcentaje y fija que, sobre la cuota, venía establecida en el Texto Refundido de la Contribución Territorial Urbana de 12 de Mayo de 1966 y su desarrollo por la Orden Ministerial de 30 de Julio de 1969. Por ello, al reaparecer, sin precepto legal de suficiente rango que lo habilitara, nuevamente en el Texto Refundido del Régimen Local de 1986 el régimen de bonificación fija en la cuota, ya inexistente, resultaba evidente que dicho Texto Refundido había traspasado los límites de la delegación legislativa que al Gobierno había concedido la Ley 7/1985, Reguladora de las Bases del Régimen Local, con la consecuencia, no de que coexistieran dos delegaciones legislativas, ni de que se diera la posibilidad teórica de dos beneficios tributarios -uno sobre la base y otro sobre la cuota- al mismo tiempo, sino, simplemente, de que, como el Texto Refundido de 1986 no había podido derogar, en el punto controvertido, la Ley de Autopistas de 1972, subsistía en su plenitud la reducción en la base en esta última establecida y en los propios términos en ella configurados, es decir, supeditada a la cuantía concretada en el Decreto de adjudicación de la concesión y al tiempo de duración en este determinado, con una duración máxima, en cualquier caso, de 50 años. No cabe, pues, aceptar que el art. 263 del Texto de 1986 hubiese actualizado, cumpliendo el mandato de la Ley 41/1975, la reducción de hasta el 95 por 100 en la base de la Contribución Urbana, sustituyéndola por una bonificación fija del mismo porcentaje sobre la cuota, y consecuentemente y de conformidad con lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 3250/1976, por el que se articularon provisionalmente las bases de la Ley 41/1975 en materia de ingresos de las Corporaciones Locales, hubiese privado de vigencia a dicha reducción, con lo que, si el art. 263, antes citado, había supuesto un exceso del Real Decreto Legislativo de 1986 respecto de la autorización contenida en la Ley 7/1985, la bonificación fija del 95% sobre la cuota no pudo tener nunca efectividad ni, por ende, considerarse subsistente al tiempo de la entrada en vigor del IBI a los fines prevenidos en la Disposición Transitoria Segunda, ap. 2, de la L.H.L.
La representación procesal de la Diputación Provincial de Huesca sustenta el recurso de casación que interpone en un único motivo casacional, formulado al amparo del art. 95.1.4º de la anterior Ley de la Jurisdicción, por infracción de las normas jurídicas que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. El recurrente denuncia la infracción del principio de reserva de ley en materia de beneficios fiscales en tributos locales, la inaplicación de los principios de autonomía y suficiencia financiera de las entidades locales, y la infracción de la Disposición Adicional 9ª de la L.H.L.
Los argumentos expuestos son reproducción de los expuestos ante el Tribunal de instancia y deben merecer una respuesta desestimatoria.
Así, el principio de reserva de ley en materia tributaria que consagra el art. 133.3 de la Constitución debe ser entendido, como ya hacía notar la STC 6/1983, de 4 de febrero, según se encarga de recordar la propia sentencia recurrida, en el sentido de que "hay una legalidad estricta que comprende el establecimiento de los beneficios fiscales, entre los que se encuentra, sin duda, las exenciones y las bonificaciones, pero no cualquier regulación de ellos"; por tanto, el principio de reserva de ley no comprende "ni la supresión de las exenciones o su reducción o la de las bonificaciones, porque esto último no constituye alteración del elemento esencial del tributo", doctrina reiterada en la STC 182/97, de 28 de octubre, que también cita la sentencia recurrida, al entender que la reserva de Ley en materia tributaria tiene carácter relativo y no absoluto, al ir referida al establecimiento de los tributos y a su esencial configuración; pero no, en cambio, a cualquier tipo de modificación tributaria.
Los principios de autonomía y suficiencia financiera, referidos al ámbito de la actividad financiera local, no pueden ser entendidos, según se encargó de precisar la STC 4/1981, de 2 de febrero, en el sentido de que los medios patrimoniales y tributarios de que dispongan las Corporaciones Locales hayan de ser en su totalidad propios. Lo que expresa con toda claridad el art. 142 de la Constitución es que esos medios serán suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones Locales y que se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de la participación en los del Estado y Comunidades Autónomas. Lo que la Constitución veda de una forma terminante y sin excepciones -como ha puntulizado la STC. 109/1998 a propósito de la garantía institucional de la autonomía local en su concreta vertiente financiera-, es el menoscabo del núcleo esencial o reducto indisponible de la institución, estrictamente.
En cuanto a la interpretación que hace el recurrente de la Disposición Adicional 9ª de la Ley 39/1988, en relación con su Disposición Transitoria 2ª, apartado 2, párrafo 1º, es de señalar que la interpretación de la Disposición Adicional Novena no puede hacerse de forma que se vacíe de contenido la referencia que el art. 9.1 de la L.H.L. hace a los beneficios previstos en las normas con rango de Ley. En ese sentido, la supresión de los beneficios fiscales establecidos en los tributos locales que ordena la citada Disposición adicional ha de entenderse limitada a los beneficios previstos en disposiciones distintas de las de Régimen Local, que no sean normas con rango de ley o derivadas de la aplicación de Tratados Internacionales. En todo caso, la supresión de beneficios fiscales a partir del 31 de diciembre de 1989 que dispone la Adicional Novena se entiende sin perjuicio de lo establecido en el apartado 2 de la Disposición Transitoria segunda, a cuyo tenor quienes a la fecha de comienzo de aplicación del IBI gozasen de cualquier clase de beneficio fiscal en la Contribución Territorial Urbana continuarán disfrutando de los mismos en el IBI hasta la fecha de su extinción. Consiguientemente, hay que entender que las bonificaciones concedidas seguirán hasta la fecha de extinción de la concesión. Como la bonificación estaba reconocida para todo el plazo concesional, la bonificación seguirá, en su duración, las vicisitudes del plazo concesional; por eso, en caso de prórroga, hay que entender que la bonificación sigue a la ampliación de la concesión. Se comprende así que el Tribunal de instancia dijera que si a la entrada en vigor de la L.H.L. -1 de enero de 1990- ACESA gozaba de los referidos beneficios fiscales y el art. 30 de la Ley 8/72, de Autopistas de Peaje, establecía que las concesiones que esa Ley regula tendrán el plazo de duración que determine el Decreto de adjudicación, la circunstancia de que el Decreto que amplia el plazo concesional (en este caso, el Decreto 1547/90, de 30 de Noviembre, que amplió el plazo de duración de la concesión - que los Decretos 1321/74, de 25 de abril y 126/84, de 25 de enero, había fijado el 31 de diciembre del 2004-, hasta el 31 de agosto del año 2916) fuera posterior a la entrada en vigor de la L.H.L. resultaba instrascendente puesto que el beneficio fiscal ya estaba establecido y declarado subsistente por esta propia L.H.L.
Y debemos concluir recordando que la prórroga no puede interpretarse como una dejación en manos de la Administración estatal de la posibilidad de mantener "sine die" el beneficio fiscal, por cuanto el art. 30 de la Ley 8/1972 ya estableció que, "en ningún caso", esto es, ni en el Decreto de adjudicación ni, en su caso, en las prórrogas arbitradas al amparo de los arts. 24, 25 y 26 de la misma, la duración de la concesión podía ser superior a cincuenta años.
Las consideraciones que preceden y la aplicabilidad, por tanto, de la Disposición Transitoria Segunda, ap. 2, párrafo 1º, de la L.H.L. al supuesto aquí enjuiciado, conducen directamente a la desestimación de este recurso, con la preceptiva imposición de costas que deriva del art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable.
En su virtud, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación formulado por la Diputación Provincial de Huesca contra la sentencia dictada por la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Aragón el día veintidós de mayo de mil novecientos noventa y ocho, en el recurso num. 1325/94, con expresa, por obligada, imposición de costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. JUAN GONZALO MARTINEZ MICÓ, constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma, CERTIFICO.
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