STS, 9 de Junio de 2001

La parte dispositiva de la sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLO. Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Sr. Stampa en nombre y representación de la Diputación Provincial de León, contra la Ordenanza Fiscal aprobada por el Ayuntamiento de León de 22 de Diciembre de 1992, reguladora de la tasa por prestación de los servicios de gestión y recaudación del recargo provincial sobre el Impuesto de Actividades Económicas, la anulamos por contraria a Derecho".

Esta sentencia fue notificada a la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE LEON el día 26 de Febrero de 1996.

EL AYUNTAMIENTO DE LEÓN, representado por el Procurador de los Tribunales D. José Luis Moreno Gil, presentó con fecha 8 de marzo de 1996 escrito de preparación de recurso de casación, en el que manifestó su intención de interponerlo con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, acordó por Providencia de fecha 20 de Marzo de 1996 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala.

EL AYUNTAMIENTO DE LEÓN, representado por el Procurador de los Tribunales D. Francisco Alvarez del Valle García, presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que expuso los antecedentes que consideró convenientes, reiteró el cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad y formuló dos motivos casacionales, con sus correspondientes fundamentos jurídicos, suplicando a la Sala "dicte en su día sentencia por la que, con estimación de este recurso de casación y en base a todos o a alguno de los motivos de casación que hemos formulado, se anule la sentencia recurrida, por haber infringido la misma las normas del Ordenamiento jurídico aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, y se declare ajustada al Ordenamiento jurídico la Ordenanza Municipal de la tasa por prestación de los servicios de gestión y recaudación del Recargo Provincial sobre el Impuesto sobre Actividades Económicas, con todo lo demás que sea procedente en derecho y con imposición de costas a la parte contraria".

LA DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE LEON, representada por el Procurador de los Tribunales D. Roberto Granizo Palomeque, compareció y se personó como parte recurrida.

Esta Sala Tercera del Tribunal Supremo acordó por Providencia de fecha 17 de Junio de 1996 admitir a trámite el presente recurso de casación.

Dado traslado de todas las actuaciones a la representación procesal de la DIPUTACIÓN PROVINCIAL DE LEÓN, parte recurrida, presentó escrito de oposición al recurso de casación, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte en su día sentencia que, con desestimación del Recurso, confirme la sentencia recurrida, con imposición de costas al recurrente en casación de acuerdo con el régimen legal del artículo 102, nº 3 de la Ley de ritos de la Jurisdicción contencioso-administrativa".

Terminada la sustanciación del recurso de casación, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 30 de Mayo de 2001, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Para la mejor comprensión de los motivos casacionales y mas acertada resolución del presente recurso de casación es conveniente exponer los antecedentes y hechos mas significativos y relevantes.

El Ayuntamiento de León, después de dar audiencia a la Diputación Provincial de León, que se opuso, estableció y aprobó con fecha 22 de Diciembre de 1992 una Ordenanza Fiscal reguladora de una Tasa por prestación de los servicios de gestión y recaudación del Recargo Provincial sobre el Impuesto de Actividades Económicas, Tasa a pagar por la Diputación Provincial de León.

La Tarifa de la Tasa era esencialmente: el 7% por la gestión, aplicable sobre el importe del recargo según la correspondiente matrícula, y además, el 5% sobre el importe de lo recaudado en período voluntario y el 50% del recargo de apremio por lo recaudado en vía ejecutiva.

Como hemos ya anticipado, el AYUNTAMIENTO DE LEÓN dió traslado de la propuesta inicial de la Tasa referida a la Diputación Provincial de León, acompañada de un amplio estudio de los costes en que se veía obligado a incurrir para la gestión y recaudación del Recargo Provisional, con el que justificaba el establecimiento de la Tasa y las Tarifas referidas.

El Tesorero-Depositario y el Interventor de la Diputación Provincial de León opinaron que no se daba el hecho imponible de la Tasa, porque la gestión y recaudación del Recargo Provisional sobre el Impuesto de Actividades Económicas estaban impuestas "ex lege" por el artículo 124, apartado 3, de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales.

La Comisión Municipal de Hacienda del Ayuntamiento de León informó sobre el establecimiento y ordenación de la Tasa, exponiendo que la Diputación Provincial de León tenía en vigor la Ordenanza Fiscal nº 7 de "Tasa por prestación del servicio de recaudación de recursos de las Entidades Locales y otros Organismos Públicos", que incluso, según su parecer, se aplicaba cuando la recaudación se hacía por imperativo legal.

La Comisión de Hacienda informó favorable el establecimiento de la Tasa (acto de imposición) y acordó que se elaborara la correspondiente Ordenanza. Su razonamiento esencial es que el hecho de que la gestión debiera ser realizada por los Ayuntamientos, por imperativo legal, no excluía la exigencia de la Tasa.

El Pleno del Ayuntamiento de León de 6 de Octubre de 1992 aprobó provisionalmente el establecimiento de la Tasa y su Ordenanza Fiscal. Los dos acuerdos fueron publicados en el Boletín Oficial de la Provincia y en el periódico de León "La Crónica", abriendo el período de 30 días para reclamaciones.

La Diputación Provincial de León presentó reclamación contra dichos acuerdos, argumentando, en esencia: 1º) Que según dispone el Real Decreto 1172/1991, de 26 de Julio, por el que se dictaron normas para la gestión del Impuesto sobre Actividades Económicas, es la Administración General del Estado, Ministerio de Economía y Hacienda, la que elabora las matrículas, en la que aparecen todos los sujetos pasivos, clasificados por actividades, con sus cuotas mínimas y el correspondiente Recargo Provincial, sin que el Ayuntamiento lleve a cabo una gestión "individualizada" del Recargo, limitándose a su recaudación junto con las cuotas correspondientes. 2º) Que el artículo 124, apartado 3, de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, obliga a los Ayuntamientos a gestionar y recaudar el Recargo Provincial sobre el Impuesto sobre Actividades Económicas. 3º) Que no se cumplen los elementos conceptuales de las tasas, establecidos en la definición legal realizada por el artículo 20 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, concretamente, la gestión impositiva, en su sentido mas amplio, no es un servicio público, sino consecuencia de la obligación de colaboración, según el artículo 8º de la Ley 39/1988, que existe entre las Administraciones Tributarias del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales en todos los órdenes de gestión, liquidación, inspección y recaudación de los tributos locales, y, por último no se da la circunstancia del apartado 2, del artículo 20 de dicha Ley, o sea que la actividad administrativa realizada por el Ayuntamiento de León haya sido motivada directa o indirectamente por el sujeto pasivo de la tasa o sea por la Diputación Provincial de León. 4º) Por último la cuantía de la tasa no estaba justificada.

El Interventor de Ayuntamiento de León informó a la Comisión de Hacienda y Planificación del Ayuntamiento, contrargumentando que: 1º) Que el artículo 124, apartado 3, de la Ley 39/1988, no impone que la obligación de gestionar el Recargo provisional, haya de ser forzosamente gratuita; 2º) Que la gestión, recaudación, etc. del Recargo provincial, beneficia a la Diputación Provincial de León; 3º) Que la colaboración entre entes locales, exigida por el artículo 8º de la Ley 39/1988, se refiere a la labor de información sobre personas y bienes, y relación con otros tributos, pero no alcanza al manejo de fondos; y 4º) Que el Ayuntamiento de León incurre en gastos que justifican y determinan la cuantía de la Tasa.

El Pleno del Ayuntamiento de León desestimó la reclamación formulada por la Diputación Provincial de León y acordó con fecha 22 de Diciembre de 1992 aprobar definitivamente el establecimiento de la Tasa, referida, y su correspondiente Ordenanza Fiscal, publicando los dos acuerdos en el Boletín Oficial de la Provincia del día 31 de Diciembre de 1992.

La Diputación Provincial de León interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, impugnando la Ordenanza Fiscal reguladora de la Tasa por prestación de los servicios de gestión y recaudación del Recargo Provincial sobre el Impuesto de Actividades Económicas.

La controversia jurídica (demanda y contestación a la demanda) abundó en las líneas argumentales mantenidas por las partes en la vía administrativa.

La Sala dictó Sentencia, cuya casación se pretende ahora, estimando el recurso contencioso-administrativo, de acuerdo con los siguientes razonamientos: 1º) El artículo 124 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, dispone que las Diputaciones Provinciales podrán potestativamente establecer un recargo a su favor de hasta un 40 por 100 de las cuotas mínimas del Impuesto sobre Actividades Económicas. 2º) La obligación de gestionar este Recargo por parte de los Ayuntamientos se incardina dentro de las relaciones interadministrativas. 3º) No se dá el hecho imponible propio de las tasas toda vez que la gestión no se solicita por las Diputaciones ni directa, ni indirectamente. 4º) Nada impide que el Recargo Provincial lo gestione y recauden directamente las Diputaciones.

El primer motivo casacional se formula "al amparo del número 4º del art. 95.1 de la L.J.C.A., en cuanto la Sentencia incurre en infracción de las normas del Ordenamiento Jurídico, por interpretación errónea de los arts. 20, 23 y 58 de la Ley 39/88, de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, 26 de la Ley General Tributaria, 6 de la Ley 8/89, 13 de Abril, de Tasas y Precios públicos, y jurisprudencia que se cita".

El Ayuntamiento de León, parte recurrente, reproduce el artículo 20 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, que define el hecho imponible de las tasas, para a continuación afirmar que la Tasa de que se trata cumple los elementos conceptuales de las tasas, y así mantiene:

La gestión y recaudación del Recargo provincial es una actividad municipal, de competencia local, según el artículo 124.3 de dicha Ley.

Esta actividad beneficia de modo particular al sujeto pasivo, y se ha motivado directamente por el mismo, toda vez que es la Diputación quien la promueve al establecer el Recargo Provincial.

La justificación del establecimiento de la tasa se halla en la compensación de los gastos de gestión, siguiendo en este punto la doctrina del Tribunal Supremo mantenida en su sentencia de 14 de Julio de 1992.

La actividad de gestión es de recepción obligatoria.

Se produce la individualización de los costes de gestión imputables al Recargo provincial.

La actividad de gestión, en sentido amplio, del Recargo provincial no es susceptible de ser prestada por el sector privado.

La colaboración interadministrativa no excluye la compensación de gastos.

El coste puede diferenciarse perfectamente.

La Sala anticipa que no comparte este primer motivo casacional, por las razones que a continuación aduce.

En la antigua Contribución Industrial, de Comercio y Profesiones, nacida de la Reforma Tributaria de Mon Santillan de 1845, que a semejanza de la unificación de Códigos (Civil, Penal, Mercantil, etc), llevada a cabo en el siglo XIX unificó los distintos sistemas tributarios propios de los diversos Reinos españoles, en dicha Contribución, insistimos existió desde tiempo inmemorial un Recargo Provincial a favor de las Diputaciones Provinciales, sobre las cuotas de dicha Contribución.

Por no alejarnos demasiado en el tiempo, podemos partir del Texto Refundido de la Ley de Régimen Local, aprobado por Decreto de 24 de Junio de 1955, cuyos artículos 610 y 611 disponían: "Art. 610. Se establece con carácter obligatorio un recargo del 41 por 100 sobre las cuotas del Tesoro de la Contribución Industrial y de Comercio". Art. 611.1. El recargo corresponderá a la Diputación en cuyo territorio se ejerza la profesión, industria, comercio, arte u oficio".

En la historia de la Hacienda Local española, los recargos constituyeron y constituyen un importante recurso de las Haciendas provinciales, baste con recordar los recargos provinciales sobre la Contribución Territorial Rústica, Contribución Territorial Urbana, Tarifas I y III de la Contribución sobre Utilidades de la Riqueza Mobiliaria, y mas recientemente sobre el Impuesto sobre el Tráfico de las Empresas.

Jamás el Estado aplicó una Tasa por el servicio de gestión, en su mas amplio sentido, de los recargos provinciales, y, añadimos, y también municipales.

El Estado ejercía una función pública de gestión tributaria, respetando, como principio esencial, la intangibilidad de la cuantía los recargos municipales y provinciales, porque precisamente el fin de los recargos era nutrir la hacienda de los entes locales, no existiendo en absoluto la idea de una recuperación de los costes de gestión a través de las tasas, tributos basados no en la capacidad de pago, sino en el beneficio obtenido por los particulares o en este caso por los entes locales.

Lo anterior no fue óbice para que, en algún caso, el Estado hiciera partícipes a los entes locales, concretamente a las Diputaciones, de los gastos o costes de gestión, pero nunca utilizó la vía de las tasas (tributos), e incluso llegó en algunos casos a conceder premios retributivos como fue el 5 por 100 por formación del Catastro por las Diputaciones Provinciales.

La Ley de Reforma Tributaria de 26 de Diciembre de 1957 transformó la antigua Contribución Industrial, de Comercio y Profesiones, en el Impuesto sobre Actividades y Beneficios comerciales e industriales, integrado por la Cuota fija o Licencia Fiscal y por la Cuota de Beneficios, y en lo que nos interesa el artículo 55 estableció que "sobre las cuotas del Tesoro de la Licencia Fiscal se girarían los recargos establecidos a favor de las Corporaciones Locales que hoy gravan las cuotas de la extinguida Contribución Industrial (entre ellos el Recargo Provincial del 41%)".

La Ley 41/1964, de 11 de Junio, de Reforma Tributaria, no alteró el sistema de recargos sobre las cuotas de la Licencia Fiscal.

La Ley 44/1978, de 8 de Septiembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, suprimió la imposición real o de producto, como impuesto a cuenta de los Impuestos Generales sobre la Renta, del Estado, convirtiéndolos en recursos locales.

La Disposición Transitoria de la Instrucción para la Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales, aprobada por el Real Decreto 791/1981, de 27 de Marzo, preceptuó que "hasta la aprobación de las nuevas normas reguladoras de las Haciendas Locales, sobre las cuotas tributarias de la Licencia Fiscal (...) se aplicarán los siguientes recargos: (...) b) Recargo provincial del 40 por 100".

La situación continuó en el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, que aprobó el Texto refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen Local, en el cual la Licencia Fiscal aparece como un recurso de los Ayuntamientos y el Recargo Provincial del 40% sobre sus cuotas, como un recurso de las Diputaciones Provinciales (arts. 288 y 409).

La reflexión clave es que durante todo ese larguísimo período de gestión de la Contribución Industrial, de Comercio y Profesional y luego de la Licencia Fiscal de Actividades Comerciales e Industriales, gestión que fue desempeñada por el Estado, no se le ocurrió a los Poderes Públicos el establecer, respecto de los recargos locales sobre las cuotas del Tesoro, tasa alguna, premio de cobranza, o repercusión de gastos o costes a favor de la Hacienda del Estado, porque se entendió acertadamente, que dichos Recargos eran recursos de las Haciendas Locales, que se gestionaban como algo accesorio de las cuotas del Tesoro, corriendo a cargo del Estado, por imperio de la Ley, los correspondientes gastos de gestión, de modo que éste entregaba pura y simplemente a las Diputaciones Provinciales el importe recaudado por el Recargo Provincial, bien entendido que las posibles sanciones y el recargo de apremio podían ser recursos del Estado, sin violentar la linea seguida durante tanto tiempo.

Se promulga la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, aplicable al caso de autos, y su artículo 124 dispone: "1. Las Diputaciones Provinciales podrá establecer un recargo sobre el Impuesto sobre Actividades Económicas. 2. Dicho recargo se exigirá a los mismos sujetos pasivos y en los mismos casos contemplados en la normativa reguladora del Impuesto y consistirá en un porcentaje único que recaerá sobre las cuotas mínimas y su tipo no podrá ser superado el 40 por 100. 3. La gestión del recargo se llevará a cabo, juntamente con el Impuesto sobre el que recae, por la Entidad que tenga atribuida la gestión de éste (...)".

Se aprecia claramente que este artículo ordena imperativamente a los Ayuntamientos que gestionen el recargo, bien entendido que se trata de la gestión liquidatoria y recaudatoria, puesto que la gestión censal o sea formación de la matrícula, en la que se relacionan todos los sujetos pasivos, clasificados por actividades, con sus cuotas mínimas y el Recargo provincial sobre éstas, es competencia del Estado, al cual no se le ha ocurrido establecer una Tasa a cobrar a los Ayuntamientos y a las Diputaciones, parecida a la acordada por el Ayuntamiento de León.

Pero es mas, y esto es fundamental, se podría establecer, por supuesto por Ley, un premio de cobranza a favor de los Ayuntamientos, como se concedió en el pasado a los sujetos pasivos que retenían determinados impuestos (1%) o repercutían los impuestos indirectos, pero lo que no sería correcto técnicamente es establecer una tasa, porque no se dan en el caso de autos los elementos definitorios de las tasas, según el texto inicial de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, ni según el texto de la Ley 25/1998, de 13 de Julio, de Modificación del régimen legal de las Tasas Estatales y Locales y de Recaudación de las Prestaciones Patrimoniales de carácter público, que, como se sabe recogió la doctrina de la Sentencia del Tribunal Constitucional nº 185/1995, de 14 de Diciembre.

En otro orden de consideraciones, la Sala debe distinguir las obligaciones "ex lege", de las obligaciones "ex voluntatis", en las primeras, la obligación nace de la Ley, y así respecto del Recargo Provincial, es el artículo 124, apartado 3, de la Ley 39/1998, de 28 de Diciembre, el que ordena a los Ayuntamientos la gestión de dicho Recargo, como un gasto a su cargo por la gestión del Impuesto sobre Actividades Económicas, y sin que exista el mas mínimo atisbo de premio de cobranza, recuperación de gastos, etc, y por supuesto de una hipotética tasa, que sustancialmente no es posible, porque no se cumplen los elementos definitorios que aparecen en el artículo 20 de dicha Ley.

En cambio, en las obligaciones "ex voluntatis", nacidas de acuerdos de gestión entre entes locales o de estos con las Comunidades Autónomas o con el Estado, es perfectamente posible establecer ciertas retribuciones por el servicio, pero no tasas.

La idea clave, a modo de conclusión, es que en la tasa existe una solicitud de prestación del servicio por parte de los particulares, los cuales se mueven por su interés particular, es decir reciben algo que les beneficia, y este es el fundamento del tributo-tasa, no la capacidad de pago del particular. Obviamente el ente público presta el servicio, porque afecta y promueve el interés público general.

En cambio, en el caso de autos, la Diputación Provincial de León no ha solicitado la prestación del servicio de gestión, y, por supuesto, no se mueve por interés particular, sino que lo hace para obtener recursos, es decir por el interés público general de la Provincia de León.

Nos hallamos, pues, en una pura relación interadministrativa obligatoria "ex lege", que no permite establecer la tasa impugnada.

La Sala rechaza este primer motivo casacional.

El segundo motivo casacional se formula "al amparo del art. 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, en cuanto la sentencia incurre en la infracción de las normas del Ordenamiento jurídico, por interpretación errónea del artículo 24 de la Ley 39/88, de 26 de Diciembre R.H.L.

Este artículo 24.1 establece como principio esencial de cuantificación de las tasas la ecuación: coste del servicio = importe de la tasa, que debe plasmarse en el correspondiente estudio económico financiero de costes, en los términos expuestos en el artículo 41 de dicha Ley.

La Sentencia de instancia mantiene que "no cabe concluir de forma meridiana la imputación de costes por la actividad administrativa exclusiva de gestión y recaudación del recargo provincial, en cuanto se actua conjuntamente con el Impuesto de Actividades Económicas".

La Sala considera que esta controversia ya no tiene sentido, toda vez que hemos mantenido como "prius" lógico, que no es posible establecer conforme a nuestro Derecho Tributario Local, la Tasa impugnada, pero es que, además, la determinación de los costes directos e indirectos imputables a la prestación del servicio de que se trata es una cuestión fáctica que debe discutirse en la fase probatoria del recurso de instancia, por ser en lo fundamental un dictamen pericial, que no es posible revisar en el recurso de casación.

La Sala rechaza también el segundo motivo casacional, lo cual implica la desestimación del presente recurso de casación.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado 3, de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, procede imponer las costas causadas en este recurso de casación al AYUNTAMIENTO DE LEÓN.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

Desestimar el recurso de casación nº 2874/1996, interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE LEÓN, contra la sentencia nº 200, dictada con fecha 22 de Febrero de 1996, por la Sala de lo Contencioso-Adminsitrativo, con sede en Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 374/1993.

Imponer las costas causadas en este recurso de casación al AYUNTAMIENTO DE LEÓN, por ser preceptiva.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.