STS, 18 de Junio de 2003
| Ponente | D. Rodolfo Soto Vázquez |
| ECLI | ES:TS:2003:4241 |
| Número de Recurso | 6987/1997 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 18 de Junio de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Junio de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por el BANCO BILBAO VIZCAYA, S.A., representado por el Procurador de los Tribunales Don Leopoldo Puig Pérez de Inestrosa contra la Sentencia dictada con fecha 10 de diciembre de 1.996 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso nº 603/93, sobre deficiencias en materia de seguridad social contra incendios; siendo parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE MADRID representado por el Procurador de los Tribunales Don Felipe Juanas Blanco.
Por escrito de 14 de mayo de 1.993, el Procurador Sr. Puig y Pérez de Inestrosa en representación del Banco Bilbao Vizcaya, S.A., interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Resolución del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 15 de marzo de 1.993, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra el Decreto de 25 de noviembre de 1.992, y tras los trámites pertinentes, el citado recurso contencioso-administrativo terminó por sentencia de 10 de diciembre de 1.996, cuyo fallo es del siguiente tenor: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso interpuesto en nombre y representación del Banco Bilbao-Vizcaya, S.A. contra la Resolución del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 15 de marzo de 1.993 por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra el Decreto de 25 de noviembre de 1.992 por el que se requería a dicha Entidad para que subsanara deficiencias en materia de seguridad contra incendios en el edificio del Paseo de la Castellana 81 de Madrid; declaramos dichos actos conformes a Derecho, sin hacer expreso pronunciamiento respecto a las costas procesales causadas".
La representación procesal del Banco Bilbao Vizcaya, S.A. por escrito de 5 de febrero de 1.997, manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 6 de junio de 1.997, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.
Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 16 de julio de 1.997 el escrito de interposición del recurso de casación por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia y por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 10 de diciembre de 1.996, lo admita y, en su día, tras los trámites pertinentes, dicte Sentencia por la que, dando lugar al mismo, casando y anulando la sentencia de la Sala de Instancia expresada, y, de conformidad a la súplica de la demanda, declare la nulidad o anulación total, por no ser conformes a Derecho, de los actos administrativos impugnados, es decir, de la resolución del Cuarto Teniente de Alcalde Responsable de la Rama de Servicios de Vigilancia, Protección Vecinal y Comunitarios del Ayuntamiento de Madrid recaída en el expediente SPM-25.295 por la que se desestimó el recurso de reposición interpuesto y se confirmó el Decreto de 25 de noviembre de 1.992 del Concejal del Area (Sección Administrativa de Seguridad) del Ayuntamiento de Madrid (Referencia SPM-25.295), y de este mismo Decreto, con imposición de las costas de la instancia y del presente recurso a la Administración demandada.
Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Ayuntamiento de Madrid representado por el Procurador Don Felipe Juanas Blanco en sustitución de su compañero Don Eduardo Morales Price por revocación del poder del Ayuntamiento de Madrid.
Mediante Providencia de la Sala de fecha 23 de octubre de 1.998 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Procurador Sr. Puig Pérez de Inestrosa y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.
Evacuado el trámite conferido por el Procurador Sr. Morales Price se presento con fecha 23 de enero de 1.999 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, se dicte Sentencia en su día, desestimando el recurso y confirmando íntegramente la Sentencia del Tribunal "a quo".
Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 11 de junio de 2.003, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
El primer motivo de casación (infracción del nº 3º del artículo 95.1 de la Ley jurisdiccional) debe de ser acogido en parte, puesto que se denuncia con acierto la total omisión en la sentencia recurrida de todo razonamiento acerca de los vicios formales imputados a la resolución administrativa, tanto en cuanto al fondo como a la forma de la misma, y especialmente en lo relativo a la discrepancia existente entre el contenido de la notificación del acuerdo municipal, efectuado el 9 de diciembre de 1.992, según la cual se le otorgaba un plazo de sesenta días para subsanar determinadas deficiencias, cuando de lo acordado realmente en el Decreto municipal era el otorgamiento de ese mismo plazo para presentar un proyecto encaminado a subsanar las deficiencias aludidas.
No carece de trascendencia la divergencia apuntada, ni consiguientemente la discrepancia sobre la que se omite todo razonamiento, desde el momento en que en el fundamento de derecho VIII del escrito de demanda se argumenta de nulidad el aludido acuerdo por imponer la efectiva realización de unas obras de extraordinaria complejidad sin otorgar un plazo razonable para su ejecución, pese a tratarse un edificio construido ajustándose a todas las exigencias legales coetáneamente exigibles.
El quebrantamiento de las formalidades exigibles en una resolución judicial no se produce únicamente por la omisión de los requisitos exigidos en el artículo 248.3 de la Ley de 1 de julio de 1.985 y disposiciones concordantes, sino también por ausencia de consideración de alguna o algunas de las pretensiones efectivamente articuladas por las partes en el proceso (artículo 359 de la antigua Ley de Enjuiciamiento Civil en relación con el artículo 80 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa entonces vigente), y si bien es cierto que la ausencia de razonamiento expreso sobre todas y cada una de las pretensiones de las partes no puede asimilarse necesariamente a la incongruencia omisiva determinante de la anulación del pronunciamiento judicial, ello es así siempre y cuando quepa deducir con claridad de los razonamientos del mismo que la pretensión ha sido considerada, aunque sea para desestimarla de manera implícita, sin que ofrezca duda razonable de que los argumentos aducidos a favor de su estimación han sido debidamente ponderados.
En el caso presente la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 10 de diciembre de 1.996 se limita a resolver sobre la exigibilidad de adoptar las medidas que subsanasen unas supuestas deficiencias en materia de incendios en el edificio propiedad de la entidad bancaria demandante, desechando la argumentación de la irretroactividad de su aplicación al edificio construido con arreglo a la normativa entonces aplicable. Para ello se basa únicamente en la consideración -por otra parte cierta- de que la licencia otorgada en el año 1.974 lo fue con arreglo a la normativa sobre actividades molestas, nocivas o peligrosas, existiendo por ende la posibilidad de que la Administración puede exigir nuevas medidas correctoras para garantizar la seguridad. Sin embargo, nada se razona sobre la alegación recogida al comienzo de este fundamento jurídico, pese a que tratándose de un edificio al que le había sido otorgada la correspondiente licencia con arreglo a la normativa exigible en la materia, la solución correcta impuesta por el artículo 36 del Decreto de 30 de noviembre de 1.961 impone la concesión de un plazo razonable para efectuar las correcciones que se consideren necesarias; plazo en el que se han de ponderar la dificultad, posibilidades de corrección efectiva, peligro real en la demora y alegaciones del interesado.
Así ha venido a ratificarlo la constante doctrina de esta Sala (Sentencias de 6 de octubre de 1.986, 23 de abril de 1.996, 11 de octubre de 2.000, 28 de febrero y 21 de diciembre de 2.001).
Al referirse la sentencia recurrida exclusivamente a la potestad de la Administración para aplicar las medidas correctoras que subsanen las deficiencias apuntadas en el informe del Departamento de Prevención y Protección Civil del Ayuntamiento de Madrid, basándose precisamente en el carácter de actividad calificada que se viene desempeñando en el edificio al que el recurso se refiere, y omitiendo todo razonamiento con respecto a la irregularidad alegada en cuanto a la discrepancia entre el contenido de la notificación efectuada (confirmando la obligación de realizar las correcciones señaladas en un plazo de treinta días) y el contenido de los informes emitidos en torno a las alegaciones presentadas en el curso del expediente administrativo, según los cuales el plazo había de entenderse referido a la presentación de un proyecto de subsanación de dichas deficiencias, es evidente que no resuelve sobre la totalidad de las pretensiones de la parte actora, incurriendo en el defecto sancionado en el apartado 3º del artículo 95.1.
Es obligado, por tanto, estimar el motivo primero y casar la sentencia recurrida sin necesidad de entrar a considerar el resto de los motivos aducidos, sin perjuicio del razonamiento que habrá de efectuarse sobre las alegaciones jurídicas efectuadas en el proceso al resolver con plenitud de jurisdicción sobre la cuestión planteada (artículo 102.1.3º).
La tesis de fondo en que se sustenta la demanda que dio origen a estas actuaciones parte de una doble consideración: la inaplicabilidad de las medidas de corrección señaladas en el informe del Departamento de Protección Civil del Ayuntamiento, desde el momento en que no cabe dotar la eficacia retroactiva a las disposiciones legales en que se apoyan, y también en la existencia de otras medidas de seguridad que suplen con exceso cualquier deficiencia que hubiese podido detectarse con respecto a esas medidas correctoras apuntadas.
En lo que al primer aspecto se refiere es preciso hacer una distinción entre la exigencia de cumplimiento de aquellas medidas correctoras encaminadas a asegurar la viabilidad de cualquier tipo de actividad molesta, insalubre, nociva o peligrosa, así como las relativas a dotar de la necesaria seguridad al edificio y lo que constituye mera exigencia de carácter constructivo o urbanístico, que en absoluto afecte al correcto desenvolvimiento de dicha actividad.
Partiendo de la realidad indiscutida de que la licencia otorgada lo ha sido con arreglo a la normativa aplicable a las actividades reguladas por el Decreto de 30 de noviembre de 1.961 y disposiciones complementarias del Ayuntamiento de Madrid (licencia del 30 de noviembre de 1.974) no es dable sostener con éxito la imposibilidad de exigir el cumplimiento de las medidas correctoras necesarias para garantizar la seguridad o inocuidad de la actividad calificada correspondiente (por todas, Sentencia de 14 de marzo de 2.000), dado que el otorgamiento de una licencia de este tipo no implica la conclusión de la relación de servicio entre la Administración y el administrado, ni obsta a la potestad de la primera de exigir la actualización de las medidas necesarias para garantizar el sosiego y seguridad de las personas. En este sentido, no cabe alegar como fundamento de la demanda de anulación los artículos 15.1 y 22.3 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, ni pretender que otorgada la licencia de obras o de funcionamiento de la instalación correspondiente se extinga el derecho y el deber de la Administración de velar por el correcto cumplimiento de las medidas idóneas para garantizar la inocuidad de la actividad desarrollada.
Por el contrario, no cabe pretender aplicar retroactivamente la exigencia de otro tipo de especificaciones cuando es la misma norma que las impone la que excluye toda idea de retroacción de sus preceptos.
El informe municipal consecuencia de la visita de inspección realizada al edificio nº 81 del Paseo de la Castellana señala hasta treinta deficiencias concretas cuya subsanación se impone coercitivamente, siendo así que al menos cinco de ellas se basan exclusivamente en distintos apartados de la Norma Básica de Edificación aprobada por R.D. 279/91, cuya Disposición Transitoria Segunda establece claramente que no será preceptiva su aplicación a los edificios en construcción y a los proyectos que tenga concedida licencia de obras en la fecha de su entrada en vigor. Y, puesto que el edificio al que se refiere el informe se hallaba totalmente construido y en pleno funcionamiento en el momento en que entró en vigor el R.D. mencionado, es evidente que en modo alguno cabría exigir, al menos, el cumplimiento de tales especificaciones.
Aparte de ello, en el curso del procedimiento se ha evidenciado que la coronación del edificio sí permitía el acceso de helicópteros, pese a lo acusado en el punto 9º de las deficiencias indicadas (certificado expedido por la Dirección General de Tráfico de 23 de diciembre de 1.992).
La realidad que subyace en el presente recurso no es otra que la existencia de la indebida notificación de una resolución conminando a ejecutar una serie de correcciones en relación con deficiencias apreciadas que en parte no resultan exigibles a tenor de la normativa invocada (puntos 5, 11, 13 y 17 del informe de 29 de diciembre de 1.992), en parte se ha desvirtuado su existencia en el curso del proceso, y en parte han sido reconocidas por la entidad demandada. Y decimos indebida notificación puesto que en los informes complementarios emitidos en el expediente como consecuencia del recurso previo en vía administrativa se admite expresamente la corrección de la propuesta formulada por Banco de Bilbao Vizcaya, S.A. de consensuar propuestas alternativas a las correcciones indicadas, otorgándoseles un plazo de sesenta días para formular un proyecto en ese sentido. Sin embargo, tanto en el Decreto conformado por el Concejal del Area de Seguridad y Policía Municipal originalmente recurrido (folio 16 del expediente) como en la desestimación del recurso de reposición que puso fin a la vía administrativa se impone la obligación de realizar la totalidad de las correcciones en el plazo de sesenta días, bajo apercibimiento de incurrir en desobediencia e iniciarse los trámites para adopción de medidas sancionadoras, que es lo que constituye propiamente el objeto del recurso contencioso-administrativo entablado.
Cierto es que el Ayuntamiento de Madrid alega en su contestación que el sentido del acto impugnado no era otro que el otorgamiento de un plazo para formular el proyecto en el que se aportasen soluciones técnicas encaminadas a subsanar los defectos apuntados; pero, cualquiera que sea la realidad que se desprenda de lo actuado en el expediente administrativo, lo cierto es que el texto de la notificación efectivamente realizada al interesado y que dio lugar a la interposición del recurso de reposición -desestimado formulariamente pese a referirse en el mismo a la orden de ejecución de las obras en un plazo que se consideraba insuficiente e inadecuado-, se omitió cualquier referencia a la existencia de esa posible aportación de soluciones técnicas mediante la presentación de un proyecto por parte de la actora, especificación ésta que no pudo ser conocida hasta el momento de recibir el traslado del expediente administrativo y que ha sido denunciada expresamente en el primero de los hechos de la demanda presentada.
No dejan de ofrecérsele a este Tribunal fundadas dudas con respecto a la actual subsistencia del legítimo interés de las partes sobre el objeto del pleito, conjugando tanto la circunstancia del verdadero sentido del requerimiento efectuado, como el largo lapso temporal transcurrido desde la fecha del mismo y el hecho de que hubiese sido denegada la petición de suspensión del acto administrativo por la Sala de instancia. No obstante, y en trance de resolver obligadamente sobre la pretensión actora, habrá de estimarse la demanda formulada con base en la consideración - precisamente motivo de casación de la sentencia de instancia por haberse omitido todo pronunciamiento sobre ella- de que no cabe imponer perentoriamente la realización de medidas correctoras de una actividad calificada que ha venido funcionando legalmente, cuando parte de ellas no resultan exigibles y el resto de las que puedan merecer serlo se impongan de plano, sin otorgar un plazo razonable en atención a la calidad de las correcciones a realizar ni ponderar las medidas alternativas que cupiese adoptar en el caso de que no fuese posible llevar a cabo las propuestas (artículos 36 y 37 del Decreto de 30 de noviembre de 1.961 y Jurisprudencia complementaria ya citada).
Evidentemente que la estimación de la demanda no supone que, con arreglo a lo razonado, no quepa imponer a la entidad demandada la adopción (si ya no lo hubiese verificado) de aquellas medidas correctoras de la actividad calificada que viene desarrollando y que resulten necesarias para el correcto ejercicio de la misma y la seguridad de las personas. Lo que no cabe es establecer coactivamente la obligación de ejecutar una serie de obras complementarias en la edificación propiedad de la actora, que viene funcionando con las necesarias licencias, sin previa audiencia de la misma ni otorgamiento de la posibilidad de formular un proyecto alternativo en el caso de que la ejecución de lo ordenado no resultase viable o supusiese una contingencia harto gravosa.
No hay méritos para hacer expresa imposición de las costas causadas en la instancia, ni tampoco en el trámite de casación (artículos 131 y 102.3 de la Ley Jurisdiccional).
Que debemos estimar y estimamos el recurso de casación contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 10 de diciembre de 1.996, exclusivamente por el primero de sus motivos, casando y anulando expresamente dicha resolución. Y que resolviendo sobre el fondo del asunto debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Resolución del Ayuntamiento de Madrid de 15 de marzo de 1.993, que anulamos por no ser conforme a Derecho en los términos en que se ha producido, sin perjuicio de la posibilidad de que dicho Ayuntamiento pueda imponer las medidas correctoras que se estimen necesarias con audiencia de la parte demandada y otorgamiento de la posibilidad de formular un proyecto alternativo, en los términos indicados en el penúltimo fundamento jurídico de esta resolución. No se hace pronunciamiento expreso en cuanto a costas en la instancia, ni tampoco en este trámite.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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