STS, 13 de Octubre de 2003

En el recurso contencioso-administrativo número 1165/94 la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Las Palmas de Gran Canaria), con fecha 14 de enero de 1998, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLO: En atención a lo expuesto, la Sala ha decidido: PRIMERO.- Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por DON Luis Pedro , contra la Orden de la que se hacen mención en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia, por considerarla ajustada a Derecho. SEGUNDO.- No hacer especial pronunciamiento sobre costas".

Contra dicha sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de D. Luis Pedro , formalizándolo, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Por infracción de lo dispuesto en los artículos 107.1 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y el artículo 37.1 de la Ley de la Jurisdicción, en relación con lo establecido en el Real Decreto Legislativo 1.302/86, de 28 de junio, de Evaluación de impacto ambiental, y el Real Decreto 1.131/88, de 30 de septiembre, que aprueba su reglamento de desarrollo, en especial los artículos 5, 18 y 20 y siguientes. Del mismo modo se cita, como disposición infringida por su directa aplicación y por haber determinado el contenido de los dos Cuerpos Normativos referidos, la Directiva del Consejo de la Comunidad Económica Europea nº 85/337/CEE, así como la jurisprudencia que se cita.

Por infracción de lo dispuesto en los artículos 9.3 de la Constitución; 62 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre; 4, 12 y 18 de la Ley 30/92, en relación con el artículo 18 del Real Decreto 1.131/88, y del principio "non bis in idem", que en el ámbito de la potestad administrativa se concreta en los artículos 94 y 106 de la reiterada Ley Administrativa, así como de la Jurisprudencia que se cita.

Y termina suplicando a la Sala que "...se dicte Sentencia, a medio de la cual, con fundamento en los precedentes motivos, se case y anule la dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias-Las Palmas; y de conformidad a lo dispuesto en el artículo 102.3º de la Ley Jurisdiccional, se resuelva de conformidad a lo peticionado en el escrito de Demanda, iniciador de este procedimiento; Todo ello con expresa imposición de Costas a la Administración recurrida por sus evidentes temeridad y mala fe".

El Letrado representante de la Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias se opuso al recurso interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...en su día dicte sentencia que no estime procedentes los motivos invocados por el recurrente, declarando no haber lugar al recurso, con imposición de las costas al recurrente".

Mediante Providencia de fecha 4 de septiembre de 2003 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 1 de octubre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

El actor, ahora recurrente en casación, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la resolución del Consejero de Política Territorial del Gobierno de Canarias de fecha 21 de junio de 1994, que declara la inadmisibilidad del recurso administrativo deducido por aquél contra la Declaración de Impacto Ambiental de 13 de abril de 1993, "por considerar -dice textualmente la resolución- que dicho acto, de mero trámite procedimental, no es susceptible de impugnación autónoma".

La Sala de instancia desestimó dicho recurso contencioso-administrativo, afirmando, en el último inciso de su fundamento de derecho séptimo, que "es claro, que la declaración de impacto ambiental objeto de recurso, reviste la naturaleza de acto de trámite, no susceptible de impugnación autónoma, que admite como únicas excepciones en los casos de 'imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o decidan directa o indirectamente el fondo del asunto'; circunstancias que en el caso contemplado no concurren".

Esa calificación de la DIA como acto de trámite no susceptible de impugnación autónoma, es la que el actor combate a través del primero de los motivos de su recurso de casación; en el que, con amparo en el artículo 95.1.4º de la anterior Ley de la Jurisdicción, denuncia como infringidos los artículos 107.1 de la Ley 30/1992 y 37.1 de dicha Ley Jurisdiccional, en relación con lo establecido en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, en el Real Decreto 1331/1998 y en la Directiva 85/337/CEE.

Motivo que debemos desestimar en aplicación del principio de unidad de doctrina.

En efecto, la sentencia de esta Sala Tercera de fecha 17 de noviembre de 1998, dictada en el recurso de casación número 7742/1997, estudio esa misma cuestión, razonando en sus fundamentos de derecho cuarto y quinto lo siguiente:

"[...] CUARTO.- Se trata pues de analizar la naturaleza jurídica de la Declaración de Impacto Ambiental, para lo cual conviene ante todo contemplar su regulación en el Derecho Comunitario y en las normas de nuestro Derecho Interno que han hecho transposición de sus determinaciones.

1. La Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 85/337/CEE, de 27 de junio de 1985, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, no impone a los Estados miembros un tratamiento jurídico-procesal de tales evaluaciones que permita su control jurisdiccional autónomo o desligado del que quepa abrir contra la resolución autorizatoria del proyecto; ni impone tampoco lo contrario. La autonomía procesal de los Estados miembros en ese aspecto queda incólume, limitándose las obligaciones que el Derecho Comunitario les impone, en lo que ahora importa, al necesario sometimiento de determinados proyectos a una previa evaluación de su repercusión sobre el medio ambiente, y a la necesaria toma en consideración de ella en el marco del procedimiento de autorización. Destaca aquélla en consecuencia, como es lógico, la relación existente entre la evaluación y la toma de decisión sobre la realización del proyecto, haciéndolo en términos suficientemente indicativos del carácter instrumental o medial de la primera respecto de la segunda. Así, su artículo 1º, número 2, advierte que por "autorización" ha de entenderse "la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al maestro de obras el derecho a realizar el proyecto"; y dispone en su artículo 2º, número 1, párrafo primero, que "los Estados miembros adoptarán las disposiciones necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente, en particular debido a su naturaleza, sus dimensiones o su localización, se sometan a una evaluación en lo que se refiere a sus repercusiones"; en el número 2 del mismo artículo que "la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estados miembros o, a falta de ellos, en otros procedimientos o en los procedimientos que deberán establecerse para satisfacer los objetivos de la presente Directiva"; y en el artículo 8º que "las informaciones recogidas de conformidad con los artículos 5º, 6º y 7º deberán tomarse en consideración en el marco del procedimiento de autorización". Además de lo anterior, no puede por menos de observarse que la Directiva se refiere reiteradamente a la idea o concepto de evaluación, en el que no integra un componente de decisión propiamente dicha; y que cuando se detiene a contemplar la intervención de "las autoridades que puedan estar interesadas en el proyecto, debido a su responsabilidad específica en materia de medio ambiente", lo que impone a los Estados miembros es el deber de que adopten las medidas necesarias para que dichas autoridades "tengan la posibilidad de dar su dictamen sobre la solicitud de autorización" (artículo 6.1).

2. La transposición de dicha Directiva a nuestro Derecho interno se llevó a cabo a través del Real Decreto Legislativo número 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, cuya normativa se desarrolla en el Reglamento para su ejecución, aprobado por Real Decreto número 1131/1988, de 30 de septiembre. De ese conjunto normativo fluye la idea de que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA, en lo sucesivo) constituye una técnica singular que introduce la variable ambiental en la toma de decisiones sobre los proyectos con incidencia importante en el medio ambiente (preámbulo del Real Decreto Legislativo en el inciso primero de su párrafo segundo), que supone y garantiza una visión más completa e integrada de las actuaciones sobre el medio en que vivimos (preámbulo del Real Decreto, en su párrafo segundo) y, en definitiva, una mayor reflexión en los procesos de planificación y de toma de decisiones (ídem); se trata de tener en cuenta a priori las incidencias que puedan derivarse de los procesos técnicos de planificación y de decisión, de tal manera que no se ejecute ninguna actividad que conlleve incidencias notables, sin que previamente se haya realizado un estudio evaluatorio de las mismas (preámbulo de la norma reglamentaria, en su párrafo tercero). De esa técnica evaluatoria, de la EIA, forma parte, a modo de precipitado, la Declaración de Impacto Ambiental (DIA en lo sucesivo), en la que se plasma un juicio prospectivo, técnico y jurídico, de la Autoridad competente de medio ambiente, que determina, en relación con un proyecto dado, y a los solos efectos ambientales, si su realización es o no conveniente y, en caso afirmativo, las condiciones que deban establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales (v. Real Decreto Legislativo en su artículo 4.1, y Real Decreto en sus artículos 16 y 18, así como el concepto técnico que sobre ella incluye éste en su anexo 1). Pero además, de aquel conjunto normativo deriva también otra idea acerca de cual sea la funcionalidad procedimental y la eficacia jurídica de ese "juicio" o DIA; ésta ha de ser remitida a la Autoridad competente sustantiva, es decir, al órgano de la Administración que ha de dictar la resolución administrativa de autorización del proyecto (artículo 19 del Real Decreto), ha de hacerse pública en todo caso (artículo 4.3 del Real Decreto Legislativo), y si en el procedimiento de otorgamiento de la autorización sustantiva está prevista la previa notificación de las condiciones al peticionario, ésta se hará extensiva al contenido de la Declaración de Impacto (artículo 21 del Real Decreto); sin embargo, la Autoridad competente sustantiva, lejos de quedar absolutamente vinculada por aquel juicio, puede discrepar de él en cualquiera de los aspectos que lo integran, esto es, tanto en el aspecto referido a la conveniencia de ejecutar el proyecto, como en el del contenido del condicionado al que haya de sujetarse (artículo 20 del Real Decreto); discrepancia que, de producirse, será resuelta por el Consejo de Ministros o por el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente, según cual sea la Administración Pública donde resida la competencia sustantiva para la realización o autorización del proyecto (artículos 4 y 5 del Real Decreto Legislativo y 20 del Real Decreto).

Resultan así, de aquel conjunto normativo, dos conclusiones que en buena lógica parecen imponerse, importantes sin duda para decidir sobre la cuestión que se examina: una de ellas es que la DIA no se configura propiamente como un acto autorizatorio más, que en concurrencia con otro u otros haya de obtenerse para que el proyecto pueda ser llevado a cabo; éste, en lo que ahora importa, queda sujeto a un único acto autorizatorio que integrará en su contenido las determinaciones de la DIA o del Consejo de Ministros u órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma, según que no exista o exista aquella discrepancia (son las condiciones medioambientales que al final resulten, bien directamente de la DIA, bien de la decisión resolutoria de la discrepancia, las que han de formar un todo coherente con las exigidas para la autorización del proyecto -art. 18.2 del Real Decreto- y las que tendrán el mismo valor y eficacia que el resto del condicionado de la autorización -art. 27 de dicha norma reglamentaria-); y otra, que el contenido de la DIA no constituye, por tanto, la decisión última de la Administración, ni acerca de la conveniencia de ejecutar el proyecto, ni acerca tampoco de las condiciones medioambientales a que haya de sujetarse. En la misma línea, no parece que deba olvidarse como elemento interpretativo, pese a su menor valor, el término de "trámite" que en varias ocasiones se emplea en aquel Real Decreto Legislativo para referirse a la EIA; así, en el párrafo penúltimo del preámbulo, en el artículo 9.1 y en la Disposición Adicional Segunda.

La precisión del significado que en nuestro Derecho interno haya de atribuirse al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental y al acto administrativo de Declaración de Impacto Ambiental, se ve también esclarecido a través de la doctrina del Tribunal Constitucional recogida en su reciente sentencia número 13/1998, de 22 de enero, resolutoria de un conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno Vasco en relación con determinados artículos del Real Decreto 1131/1988. Así, se lee en ella (Fundamento Jurídico 4) que la finalidad propia de la evaluación de impacto ambiental "es facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos en el medio ambiente"; entre los varios modelos posibles que existen para trasponer la Directiva 85/337/CEE (se añade en el FJ 6), la normativa estatal "ha elegido establecer que la evaluación de impacto ambiental se formule en dos momentos sucesivos: en un primer momento, un «órgano ambiental» distinto del órgano competente para aprobar o autorizar el proyecto debe emitir una «declaración de impacto ambiental»; en un segundo momento, el órgano con competencia sustantiva sobre el proyecto decide si conviene realizar la obra, instalación o actividad y, en caso afirmativo, fija las condiciones en que aquélla debe realizarse para salvaguardar el medio ambiente y los recursos naturales. En caso de discrepancia entre el órgano ambiental y el órgano competente sobre el proyecto, decide el Consejo de Ministros o el órgano que resulte competente en cada Comunidad Autónoma"; "la evaluación de impacto ambiental (FJ 7) es una técnica transversal, que condiciona ... la práctica totalidad de la actuación ... que se materializa físicamente ... (y) no puede caracterizarse, por consiguiente, como ejecución o gestión en materia de medio ambiente. La finalidad, contenido y efecto de la norma básica estatal conduce a que todas las Administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia"; la Administración competente para realizar o autorizar el proyecto (FJ 8), "está ejerciendo sus competencias sectoriales propias cuando ... formula la declaración de impacto ambiental, la cual viene a formar parte de la autorización final del proyecto"; y (FJ 13) "siendo la evaluación de impacto ambiental un trámite de cumplimiento obligado en todos los proyectos comprendidos en el anexo del Real Decreto Legislativo...". Es más, de los dos votos particulares que acompañan a la sentencia, el discrepante, en la medida en que resalta cual es la razón de la discrepancia, ilustra también sobre el significado o sentido de la opinión mayoritaria del Tribunal, pues en él, en concreto al analizar la conexión procedimental entre la evaluación ambiental y los actos finales de aprobación o autorización del proyecto, se lee lo siguiente: "no existe a mi juicio -y creo que es aquí donde se produce la discrepancia más sustancial con la mayoría que ha votado a favor de la Sentencia- una relación de accesoriedad entre lo ambiental (secundario) y la autorización administrativa autorizatoria (principal)"; "no es aceptable, en consecuencia, degradar al simple y formalizado trámite de un informe o dictamen, recabado por vía de consulta por el Ente autorizante o de competencia sustantiva, lo que es en rigor una actuación que incumbe al Ente público que tiene a su cargo las actuaciones de gestión o ejecución en materia de protección medioambiental".

Lo expuesto conduce a entender que nuestro Legislador optó por configurar la DIA como un acto administrativo que, no obstante su esencialidad, participa de la naturaleza jurídica propia de los actos de trámite, o no definitivos, pues su funcionalidad es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como parte de él, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin, el cual sin embargo no queda necesariamente determinado -ni en el sentido de la decisión, autorizatoria o denegatoria, ni en el del contenido de las condiciones de protección medioambiental- por la conclusión o juicio que en aquella se haya alcanzado. Su carácter instrumental o medial con respecto a la decisión final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla como una resolución definitiva, directamente impugnable en sede jurisdiccional. Ni tampoco conduce a ello el que la DIA sea el precipitado de unos trámites precedentes (iniciación, consultas, información al titular del proyecto, estudio de impacto ambiental, información pública, informes) ordenados procedimentalmente, pues todo ello constituyen meras secuencias lógicamente necesarias o convenientes para la formación del juicio en que la DIA consiste, que no transforma su naturaleza jurídica. Ni su enorme transcendencia, también predicable de otros dictámenes, como es obvio. Ni la especialización del órgano que la emite, por la misma razón. Ni su carácter de órgano no consultivo, pues esta nota o elemento no determina por sí sola la naturaleza jurídica de la totalidad de los actos que de él puedan emanar.

Pero la obligada prevención con que ha de contemplarse todo razonamiento que conduzca a un pronunciamiento de inadmisibilidad y, por ello, al no enjuiciamiento de las cuestiones de fondo suscitadas en el proceso, demanda también una reflexión sobre la razonabilidad y compatibilidad constitucional de la conclusión alcanzada.

Nada de ello parece dudoso; lo primero, porque el control jurisdiccional directo de la DIA, no suscitado a través de la impugnación del acto final autorizatorio del proyecto, podría desenvolverse en vano, inútilmente, si tal acto final hubiera tenido un sentido denegatorio; o versar sobre unas hipotéticas ilegalidades que, sin embargo, hayan sido corregidas en la posterior actuación administrativa; o realizarse desde un prisma no necesario, si las condiciones mediambientales a las que en definitiva se sujetara el proyecto no fueran coincidentes con las que la DIA entendió que debían establecerse; y lo segundo, porque las previsiones de nuestro Ordenamiento Jurídico, entre ellas las atinentes a la tutela cautelar, no hacen necesario, pese a lo argumentado en el proceso, que el control jurisdiccional se anticipe al acto final autorizatorio, y porque siendo así que la revisión jurisdiccional de este último es extensible a todas las partes que lo integren, y por tanto también a las determinaciones medioambientales que en definitiva hubieran resultado, claro es que ninguna situación de indefensión cabe derivar en buena lógica de la conclusión obtenida; en este sentido, no está de más señalar que esa situación de indefensión constitucionalmente proscrita no deriva en el caso de autos, para la parte recurrida, del pronunciamiento que, como ya se intuye, ha de ser alcanzado en este recurso, pues pudo en el recurso contencioso-administrativo que interpuso contra la resolución aprobatoria del proyecto de la presa de Itoiz deducir cualquier motivo de impugnación relacionado con la EIA y con la DIA, y pudo combatir cualquier decisión jurisdiccional que sin razón jurídica hubiera cercenado o desconocido esa facultad; a lo que es de añadir que las cuestiones que la sentencia recurrida en esta casación (véase la transcripción que de su Fundamento de Derecho vigesimoctavo se hace en el antecedente primero de esta sentencia) entiende que afectan a la legalidad del trámite de la EIA y de su precipitado, la DIA, ya fueron, las realmente relevantes (Zonas de Especial Protección de las Aves -ZEPAS- y Zonas de Protección exterior contigua y periférica de las Reservas Naturales RN-9 de Foz de Iñarbe, RN-10 de Poche de Chinchurrenea y RN-11 de Gaztelu, pues este Tribunal por razones de temporalidad del estudio de impacto ambiental y de corrección con anterioridad a la DIA no considera como tal la extemporaneidad de la consulta al ICONA), analizadas en la sentencia de esta Sala y Sección de fecha 14 de julio de 1997 -determinando una de ellas (Zonas de Protección Exterior) el que se confirmara en ese punto la sentencia de instancia-, a la que nos remitimos en cuanto al examen de esas cuestiones".

Esos mismos fundamentos se mantuvieron en las sentencias de esta Sala Tercera de fechas 13 y 25 de noviembre de 2002 (recursos de casación números 309/2000 y 389/2000, respectivamente) y 11 de diciembre de 2002 (recurso de casación número 3320/2001), en las que se añadieron nuevos razonamientos. En concreto, en esta última puede leerse, además de lo ya transcrito, lo siguiente:

"[...] En la sentencia de 13 de noviembre de 2002, y, por remisión a ella en la de 25 de noviembre de 2002, se añadió:

CUARTO.- Frente a este criterio la parte recurrente invoca, en primer término, infracción del artículo 25.1 de la Ley Jurisdiccional, del art. 107.1 de la Ley de Régimen Jurídico de Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, del artículo 24 de la Constitución y de la doctrina de la Sala acerca de la naturaleza de los actos de trámite, así como de los principios generales del derecho comunitario y de la doctrina establecida por el Tribunal de Justicia de Luxemburgo. Entiende la recurrente que: a) el auto de inadmisión se funda en una sentencia del Tribunal Supremo de 17 de noviembre de 1998, dictada bajo la vigencia de la Ley Jurisdiccional de 1956 y de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, no aplicable al presente supuesto que se basa en la Ley de la Jurisdicción de 1998, cuyos presupuestos han variado sustancialmente en cuanto a la impugnación de los actos de trámite; b) se lesiona el derecho a la tutela efectiva sin indefensión de la recurrente porque, en primer término, en el supuesto de autos, no habrá acto final que recurrir aprobatorio de proyecto alguno, y, en segundo término, porque de existir ese acto se negaría a la recurrente legitimación para impugnarlo, con lo que en ambos supuestos quedarían imprejuzgados los defectos, alguno de ellos determinantes de nulidad absoluta de la DIA; c) se lesiona el derecho comunitario europeo representado por la Directiva 85/337/CEE -relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente-, porque sus preceptos sobre el carácter y contenido reglado del Estudio, de la DIA y del procedimiento de evaluación, que son de aplicación directa en los Estados miembros, no podrán ser juzgados.

I.- Algunos de estos razonamientos se desvirtúan por los propios fundamentos de la sentencia de 17 de noviembre de 1998. Ha de resaltarse que la remisión que en ella se hace al acto definitivo que ponga fin al procedimiento de aprobación del proyecto permitirá juzgar las cuestiones que plantea la Declaración de Impacto Ambiental, tanto en sus aspectos procedimentales como de fondo, de tal manera que si se apreciase infracción de normas en relación con la EIA o la DIA, ese acto final de aprobación del proyecto sería nulo porque los actos previos que le sirven de sustento lo son y transmiten el vicio al proyecto de obra en su conjunto. Estos vicios, si se apreciaren, pueden ser tanto por infracciones de normas internas como comunitarias, de aquí que la elusión que de este derecho europeo vaticina el recurrente carece de sustento.

II.- Aunque, efectivamente, se ha producido un cambio en relación con los actos de trámite en la anterior y nueva normativa, sin embargo, ello no influye en las consecuencias que la Ley de la Jurisdicción liga a su especial naturaleza. El artículo 37.1 de la anterior Ley de 27 de diciembre de 1956, sustraía de la declaración de inadmisibilidad a aquellos actos de trámite que "deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, de tal forma que pongan término a aquélla (vía administrativa) o hagan imposible o suspendan su continuación". El artículo 25 de la nueva Ley de 13 de julio de 1998, cambia la redacción y, a aquel primer supuesto de recurribilidad de los actos de trámite, agrega "los que producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos", adaptándose de esta forma a los que contempla con tal naturaleza el artículo 107 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. No obstante, en el supuesto aquí enjuiciado, el cambio normativo no afecta a la declaración de inadmisibilidad del recurso contra la DIA, pues ni la indefensión, ni el perjuicio irreparable, se producen desde el momento en que los titulares de derechos e intereses legítimos lesionados con la Declaración de Impacto Ambiental van a tener oportunidad de defenderlos cuando se dicte el acto aprobatorio del proyecto de obras, produciéndose la reparación de los daños sufridos en el caso de que su pretensión anulatoria prosperase. No hay indefensión ni irreparabilidad de perjuicios, aunque se retrase la defensa y reparación al momento de ese acto posterior.

III.- No cabe alegar que ese acto final -aprobación del proyecto- no se va a producir, pues de él depende nada menos que la realización de la obra y cualquier actuación material que sin el mismo se realizara sería ilegal. En todo caso, su falta o retraso desmedido, lo único que acarrearía es dilatar los perjuicios al medio ambiente que el recurrente pretende defender; es decir, hasta tanto no se apruebe el proyecto no se puede legalmente ejecutar la obra, y si ésta no se ejecuta no hay daño al entorno. Debe añadirse que ese acto de aprobación es recurrible por la Asociación, pues su legitimación viene reconocida en la nueva Ley Jurisdiccional, cuyo art. 19.1.b) la confiere a las asociaciones que estén legalmente habilitadas para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos y, de hecho, en casos similares al presente -sentencia de 14 de julio de 1997-, se ha tramitado el recurso formulado contra un proyecto de obra por una Asociación de similares características a la ahora recurrente.

QUINTO.- Por último aduce infracción del artículo 24.1 CE, de la Directiva 85/337/CEE y de la doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal de Justicia Comunitario que los interpreta. Entiende que se ha atentado a su derecho constitucional a la tutela judicial efectiva sin indefensión, contrariando la doctrina de ambos Tribunales favorable al examen del fondo del asunto y a la interpretación restrictiva de las causas obstativas del acceso a la jurisdicción.

El derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión es un derecho prestacional de configuración legal. Si bien es cierto que la doctrina de los mencionados Tribunales se manifiesta en el sentido de un criterio favorable de acceso a la jurisdicción, ello no impide que se decrete la inadmisión fundada en causa legal, siempre que ella obedezca a motivos que no sean abusivos o de interpretación muy formalista. La Ley ha establecido la inadmisibilidad de los recursos contra actos de trámite, lo que además responde a un criterio de economía procesal y de globalidad de la resolución, que de esa forma examinará al final del procedimiento administrativo, con todos los elementos de juicio necesarios, la procedencia de anular por defectos en los trámites o acordar su subsanación. Ello justifica la solución adoptada en este caso, pues como ya se dijo anteriormente, será al examinar la legalidad del proyecto de obra cuando deba enjuiciarse también la legalidad de la Declaración del Impacto Ambiental de la misma.

Por último, en auto de esta Sala de fecha 16 de mayo de 2002, dictado en la cuestión de competencia nº 276/2002, se afirmó que:

Esta Sala considera, coincidiendo con el dictamen del Ministerio Fiscal y la exposición de la Sección Octava del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que la DIA forma parte del expediente resuelto por Acuerdo del Consejo de Ministros de 13 de diciembre de 1996, el cual (adoptado a iniciativa del Ministerio de Fomento, como se desprende de la copia del mismo aportada por AENA con su escrito de contestación a la demanda) es el acto autorizatorio -por decirlo utilizando expresiones de la STS de 17 de diciembre de 1998- susceptible de impugnación, con motivo de la cual podrá la parte plantear (ahora tomamos las expresiones de la página 46 del escrito de conclusiones) si la DIA "adolece de graves defectos procedimentales que, en estrictos términos jurídicos, debieron impedir la continuación del procedimiento autorizatorio subsiguiente". Por ello, teniendo el recurso por objeto un acto que procede del Consejo de Ministros, la competencia para su conocimiento corresponde, de acuerdo con el art. 58.1 de la L.O.P.J., a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, ante la que deberán seguirse las actuaciones conforme a la L.J. de 1956 (ex Disposición Transitoria 2ª.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa).

Estas sentencias responden suficientemente al recurso que en el presente caso se examina, debiendo darse la misma solución que la que en aquellas ocasiones se tomó; es decir, la desestimación del presente recurso de casación.

No obstante, con el fin de dar cumplida respuesta a todas las cuestiones que se plantean en el escrito de interposición de la casación, se deben hacer las siguientes consideraciones:

1. No hay inconveniente alguno en que la Sala de instancia declare la inadmisibilidad del recurso en el momento en que lo hizo y por medio de auto, porque, al tratarse de una excepción formal, razones de economía procesal permiten, oídas las partes, resolverlo cuanto antes, como se infiere del artículo 62 de la Ley Jurisdiccional, de cuya redacción y de la de los artículos 72 y 73 se extrae que sea por medio de auto.

2. La aprobación del proyecto de obras, como presupuesto indispensable para su ejecución, viene impuesta por el artículo 122 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas, lo que implica que cualquier acto del procedimiento de contratación y de ejecución sin este requisito previo no sea jurídicamente posible; sin olvidarse, por otra parte, de las medidas que establece el artículo 9 del Real Decreto Legislativo 1.302/1986, de 28 de junio, con el fin de evitar que estas situaciones se produzcan. Para llegar a esta conclusión, estrictamente jurídica, la Sala de instancia no necesita de ninguna justificación probatoria al respecto, de aquí que no estimase necesario la apertura de un período de prueba en el incidente o no tuviese que esperar para su resolución a la práctica de la prueba en el pleito principal, ya que la configuración o no de la DIA como acto de trámite no es cuestión de coyuntura o de datos fácticos, sino que tiene carácter dogmático; y aceptada una solución como ésta, se impone de forma inmutable, cualquiera que sean las circunstancias que hayan rodeado el caso y de los avatares posteriores a la DIA. El hecho de que se haya ejecutado la obra no cambia en nada la anterior conclusión, pues el ordenamiento jurídico proporciona los medios de impugnación adecuados para restablecer las lesiones que a él se ocasionen y para reparar los derechos conculcados, si tal ejecución se hubiera realizado con infracción de las leyes. Y tales medios pueden utilizarse por las personas y entidades que están legitimadas para ello, las cuales, en caso de que vean vulnerado su derecho a la tutela judicial efectiva por desconocimiento de su legitimación, tienen la posibilidad de obtener su reparación por la vía de los recursos que frente a esa lesión de derechos fundamentales establecen las leyes procesales y orgánicas que regulan la actuación ante los órganos judiciales y constitucionales, o incluso solicitar las medidas a que se ha hecho referencia. A esto cabe añadir, no obstante, que, tal cual se deduce del auto de fecha 16 de mayo de 2002 citado, ha existido el acto autorizatorio del proyecto.

3. No se cita en el escrito de interposición qué precepto de Derecho europeo se considera vulnerado a los efectos del planteamiento de la cuestión prejudicial al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. La sola remisión genérica a la Directiva 85/337/CEE no es suficiente para considerar cumplido lo que establece el artículo 92.1 de la Ley Jurisdiccional, que exige citar la norma que se considere infringida para poder admitir el correspondiente motivo de casación. En cualquier caso, no se induce de la indicada Directiva que la DIA no sea considerada como acto de trámite, ya que su artículo 2.2 permite a los Estados miembros integrar en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos la evaluación de las repercusiones de éstos sobre el medio ambiente, y es este el sistema que se recoge en el Real Decreto legislativo 1.302/1986, en su artículo 3º. En último lugar, la posibilidad de su aplicación no se impide por el hecho de que se inadmita el recurso contra la misma, pues, como antes se dijo, será al resolver sobre la autorización del proyecto de obras, cuando habrá de confrontarse su legalidad no sólo con la normativa interna, sino también con la europea.

Procede, por tanto, desestimar este recurso de casación, sin necesidad de abordar el estudio del segundo de los motivos en que se sustenta, pues lo que en él se combate no es tanto el pronunciamiento de la sentencia aquí recurrida sino, más bien, la conformidad a Derecho de la Declaración de Impacto Ambiental.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas de este recurso de casación a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

La sentencia, de la que disiento, reitera la tesis mantenida en otras anteriores, según la cual la Declaración de Impacto Ambiental es un acto de trámite, insusceptible, por tanto, de impugnación autónoma respecto del acto aprobatorio de la realización de la obra, instalación o actividad para los que se recabó, por lo que declara acertada la decisión de la Sala de instancia desestimando el recurso contencioso-administrativo contra la decisión que, a su vez, inadmitió el recurso administrativo deducido contra una Declaración de Impacto Ambiental por entender que se trataba de un mero trámite procedimental no susceptible de impugnación.

Opino que ni el artículo 2.2 de la Directiva 85/337/CE ni los artículos 4 del Real Decreto Legislativo 1302/86, de 28 de junio, y 37.1 de la anterior Ley Jurisdiccional (25.1 de la vigente) permiten llegar a tal conclusión sino que, antes bien, avalan la contraria según intentaré explicar seguidamente.

En el preámbulo de la mentada Directiva se considera «que la mejor política de medio ambiente consiste en evitar, desde el principio, la creación de contaminaciones o daños, más que combatir posteriormente sus efectos, y afirmar la necesidad de tener en cuenta, lo antes posible, las repercusiones sobre el medio ambiente de todos los procesos técnicos de planificación y decisión».

La exposición del Real Decreto Legislativo 1302/86, de 28 de junio, señala que «las evaluaciones de impacto ambiental constituyen una técnica generalizada en todos los países industrializados, recomendada de forma especial por los Organismos internacionales y singularmente por el PNUMA, OCDE, y CEE que, reiteradamente, a través de los programas de acción, las han reconocido como el instrumento más adecuado para la preservación de los recursos naturales y la defensa del medio ambiente», para después, en su párrafo quinto, declarar abiertamente que «el presente Real Derecho Legislativo de impacto ambiental completa y normaliza este importante procedimiento administrativo, partiendo de la Directiva comunitaria 85/377/CEE, de 27 de junio de 1985, sin otros trámites que los estrictamente exigidos por la economía procesal y los necesarios para la protección de los intereses generales».

En el artículo 2.2 de la mencionada Directiva 85/377/CEE se establece que «La evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente podrá integrarse en los procedimientos existentes de autorización de los proyectos en los Estados miembros o, a falta de ello, en otros procedimientos o en los procedimientos que deban establecerse para satisfacer los objetivos de la presente Directiva».

Incorporando tal precepto a nuestro ordenamiento interno, se promulgó el citado Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, que, en sus artículos 2 a 9, fijó un procedimiento que finaliza con la Declaración de Impacto Ambiental por el órgano de la Administración Pública competente en materia ambiental, que no es el mismo que autoriza la obra, instalación o actividad sujeta a la evaluación de impacto ambiental, si bien la discrepancia entre uno y otro ha de ser resuelta por el Consejo de Ministros o el órgano de Gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente.

El que en el artículo 5 del citado Real Decreto Legislativo se denomine competencia sustantiva la del órgano que ha de realizar o autorizar el proyecto no supone que la del órgano administrativo de medio ambiente sea meramente accesoria, instrumental o adjetiva, puesto que la declaración de impacto ambiental se hace al término de un procedimiento minuciosamente reglado, en el que han de ser oídas o deben informar determinadas personas e instituciones y en el que el pertinente estudio de impacto ambiental ha de ser siempre sometido a información pública (artículos 13, 14, 15 y 17 del Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, aprobado por Real Decreto nº 1131/1988, de 30 de septiembre).

Además, el órgano administrativo de medio ambiente ostenta competencias de vigilancia y control con el fin de que se respete la Declaración de Impacto Ambiental (artículos 7 del Real Decreto Legislativo 1302/86, de 28 de junio, 25, 26, 27 y 28 del Reglamento para su ejecución).

El hecho de que ese procedimiento administrativo se inserte en otro para autorizar la realización de la obra, sujeta a previa evaluación de impacto ambiental, no desnaturaliza su genuino significado de protección de valores naturales ante posibles agresiones derivadas del proyecto sometido a evaluación, con un carácter tan sustantivo como el del tramitado para autorizar la obra, por lo que no comparto la tesis de la sentencia, según cual «su carácter instrumental o medial con respecto a la decisión final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla como una resolución definitiva, directamente impugnable en sede jurisdiccional»

Lo decidido en la Declaración de Impacto Ambiental tiene, a mi juicio, naturaleza jurídica definitiva, en lo que atañe a la tutela ambiental, con la finalidad de prevenir y evitar actuaciones perjudiciales para el medio físico, y, como tal, debe ser susceptible de impugnación independiente tanto en vía administrativa como en sede jurisdiccional, según lo establecido en los artículos 107.1 de las Ley 30/1992, y 37.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956, aplicables cuando se adoptó el acuerdo administrativo impugnado y se dictó la sentencia de instancia, ya que la Declaración de Impacto resolvió el fondo del asunto en cuanto a la protección preventiva del medio ambiente, pues, como establecen concordadamente los artículos 4.1 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, y 18 del Reglamento para su ejecución, determina, a los solos efectos ambientales, la conveniencia o no de realizar el proyecto, y, en caso afirmativo, fija las condiciones en que debe realizarse.

El hecho de que puedan existir discrepancias entre el órgano administrativo ambiental y el que autoriza o ejecuta el proyecto de obras o actividad no priva de esa naturaleza decisoria sobre el fondo a la Declaración de Impacto Ambiental, sin que, en mi opinión, sea un argumento válido para rechazar su impugnabilidad la inutilidad del recurso administrativo o jurisdiccional cuando dicho proyecto no llegue a ejecutarse, ya sea como consecuencia de la propia Declaración de Impacto o por otra causa.

La eventual solución de la discrepancia entre una y otra autoridad administrativa por el órgano de Gobierno competente no es razón para negar la recurribilidad de la Declaración de Impacto Ambiental, como no lo sería la más absoluta conformidad entre aquéllas, ya que los objetivos o fines de una y otra decisión, aunque interdependientes, son diferentes, de modo que la posibilidad de impugnar la Declaración de Impacto al recurrir contra el acto aprobatorio de la ejecución del proyecto no es motivo para negar su impugnabilidad autónoma.

La denegación o desistimiento ulterior de la realización del proyecto no hace inútil el control jurisdiccional de la Declaración de Impacto Ambiental, mientras que su irrecurribilidad previa puede hacer inalcanzable la finalidad que con ella se busca de tutelar preventivamente los valores naturales, de manera que no sólo por resolverse con la Declaración de Impacto Ambiental acerca de la protección del medio físico procede su impugnación autónoma, sino también porque, de no admitirse ésta, podría producirse un perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos, causa también contemplada por el citado artículos 107.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, incluso antes de su modificación por Ley 4/1999, para permitir el recurso administrativo contra ella, aun en el supuesto de considerarla como un acto de trámite.

De no admitirse la impugnación de la Declaración de Impacto Ambiental hasta tanto no se haya dictado el acto o resolución autorizando la ejecución del proyecto de obras o actividad, en cuya contemplación se hubiese dictado, podría resultar inoperante la finalidad que aquélla tiene como instrumento de tutela o protección medioambiental de carácter preventivo, dado el principio de ejecutividad de los actos administrativos (artículo 57.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre), mientras que la impugnación previa permite al órgano administrativo, encargado de autorizar o ejecutar la obra, conocer que se encuentra en tela de juicio la Declaración de Impacto Ambiental y, por consiguiente, no es definitiva y firme, de lo que pueden deducirse trascendentales consecuencias respecto de la autorización o no de dicha obra o actividad.

En cuanto al interesado en la ejecución del proyecto de obras, instalación o actividad, sujeto a evaluación de impacto, no hay razón para impedirle que pueda impugnar en vía administrativa o en sede jurisdiccional la Declaración de Impacto Ambiental una vez que le sea notificada sin tener que esperar a que se dicte el acto autorizando o no la ejecución o realización de aquél, al igual que sucede respecto de cualquier otro acto que limite un derecho o imponga un gravamen, según establecen ahora los artículos 19 y 31 de la vigente Ley Jurisdiccional y anteriormente los artículos 28, 41 y 42 de la Ley de 1956, aunque dicho interesado, al no haber deducido recurso alguno frente a la Declaración de Impacto Ambiental cuando le fuese notificada, pueda interponerlo una vez que se le comunique el acto denegando o aprobando la realización o ejecución del proyecto con las condiciones impuestas por dicha Declaración, situación esta equivalente a la del expropiado, quien, a pesar de lo establecido por los artículos 22.3 y 126.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, puede impugnar directamente el acuerdo de necesidad de ocupación según doctrina jurisprudencial unánime, sin perjuicio de que lo pueda hacer ulteriormente al término del expediente expropiatorio o de cualquiera de sus piezas.

La Sala de instancia dictó la sentencia recurrida cuando no se había promulgado la nueva Ley Jurisdiccional 29/1998, ni la modificación introducida en el artículo 107.1 por la Ley 4/1999, de 13 de enero, pero tanto el artículo 37.1 de la antigua Ley de esta Jurisdicción como el artículo 107.1, antes de su modificación, permitían la impugnación de los actos de trámite que decidían el fondo del asunto o eran susceptibles de causar indefensión, a pesar de lo cual dicha Sala declaró ajustada a derecho una resolución por la que se inadmitía el recurso administrativo contra una concreta Declaración de Impacto Ambiental por ser ésta un acto de mero trámite, sin tener en cuenta que tal Declaración decidió lo procedente en orden a la protección del medio físico y que, de no permitirse su impugnación, tal protección podría resultar ilusoria al gozar de ejecutividad el acto autorizando la obra y, por consiguiente, aun caracterizada como acto de trámite, era susceptible de impugnación autónoma tanto en vía administrativa como en sede jurisdiccional, por lo que, no habiéndolo reconocido así la sentencia recurrida, infringió lo establecido por los artículos 107.1 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y 37.1 de la entonces vigente Ley Jurisdiccional, y por ello el primer motivo de casación alegado debería haber sido estimado.

La estimación del indicado motivo de casación tendría que comportar la declaración de haber lugar al recurso con la consiguiente anulación de la sentencia recurrida.

A pesar de que el acto administrativo impugnado se limitó a inadmitir el recurso administrativo contra la Declaración de Impacto Ambiental por considerar dicho acto como de trámite, y que la Sala de instancia declaró tal resolución ajustada a derecho desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto contra ella, la decisión de esta Sala no puede limitarse a anular el referido acto recurrido para que el Consejero de Política Territorial del Gobierno de Canarias admita a trámite el recurso administrativo deducido contra la Declaración de Impacto Ambiental de fecha 13 de abril de 1993, sino que debería, conforme a lo establecido en el artículo 102.1, 3º de la Ley Jurisdiccional aplicable ratione temporis, resolver si la aludida Declaración de Impacto Ambiental fue o no ajustada a derecho, sobre cuya cuestión no puedo pronunciarme en este voto, dado que la sentencia, de la que disiento, se ha limitado a reiterar una vez más la inadmisibilidad de la impugnación autónoma en vía administrativa y sede jurisdiccional de las Declaraciones de Impacto Ambiental, cuyo criterio respetuosamente no comparto por las razones antes expresadas.

Por todo lo expuesto la sentencia, de la que discrepo, debería estimar el primer motivo alegado por el recurrente, declarando haber lugar al recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada por la Sala de instancia, con fecha 14 de enero de 1998, en el recurso contencioso- administrativo nº 1165 de 1994, con la consiguiente anulación de ésta, al mismo tiempo que, estimando el recurso contencioso-administrativo sostenido por la representación procesal del mismo recurrente, debería anular también la resolución administrativa impugnada, por no ser ajustada a derecho, y decidir acerca de la conformidad o no a derecho de la Declaración de Impacto Ambiental, de fecha 13 de abril de 1993, objeto del pleito sustanciado en la instancia, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en este recurso de casación.

Dado en Madrid, en la misma fecha de la sentencia de la que se discrepa.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia, juntamente con el voto particular, por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha de lo que como Secretario, certifico.