STS, 4 de Diciembre de 2000

Con fecha 15 de Noviembre de 1994 y en el recurso anteriormente referenciado la Sala de esta Jurisdicción en Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo. No hacemos una expresa condena en costas a ninguna de las partes".

Contra la anterior sentencia, la representación de "Caja España de Inversiones, Caja de Ahorros y Monte de Piedad", preparó recurso de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente formuló escrito de interposición que articuló sobre la base de tres motivos, amparados en el art.

95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, en los que se denuncia la infracción del art. 106.2.c) de la Ley de Haciendas Locales, que declaraba exentas del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU), a las instituciones que tuvieran la calificación de benéficas o benéfico-sociales, condición que, a su juicio, tenía la "Caja" recurrente --motivo primero--; la infracción, también, del art. 24 de la Constitución por no haber reconocido el Ayuntamiento de Zamora a la recurrente la bonificación del 99% y haber considerado que era una facultad discrecional hacerlo o no --motivo segundo--, y, por último, la infracción de los arts. 1º y 13º de la Ley 76/1980, de 26 de Diciembre, sobre Régimen Fiscal de Fusiones de Empresas, según la redacción recibida por el citado art. 13 de la Ley 5/1990, de 29 de Junio, y el 106.3 de la L.H.L., que, aun cuando otorgó a los Ayuntamientos la decisión definitiva sobre la bonificación, no les atribuyó la facultad de hacerlo libremente. Interesó la estimación del recurso, la casación de la sentencia de instancia y la concesión de la exención o bonificación solicitadas.-Conferido traslado al Ayuntamiento de Zamora, se opuso al recurso, aduciendo, en sustancia, que la entidad recurrente no había acreditado en la instancia el carácter benéfico-social de la operación determinante de las transmisiones que legitimaron la liquidación municipal y que el otorgamiento de la bonificación era un acto municipal graciable. Terminó suplicando la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia impugnada.TERCERO.- Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 22 de Noviembre próximo pasado, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.

Se trae a la Sala, mediante el presente recurso de casación y a través de los tres motivos en que se articula, amparados todos, en el sentir de la recurrente "Caja España de Inversiones, Caja de Ahorros y Monte de Piedad", en el art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable --hoy art. 88.1.d) de la vigente--, el problema relativo a si las Cajas de Ahorro y Montes de Piedad podían y pueden beneficiarse de la exención reconocida en el art. 106.2.c) de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales, Ley 39/1988, de 28 de Diciembre (LHL), a "las instituciones que tengan la calificación de benéficas o benéfico-docentes", así como de la bonificación que, asimismo, reconocía el propio artículo, en su ap. 3, de hasta un 99 por 100, en las "cuotas que se [devengaran] en las transmisiones que se [realizaran] con ocasión de las operaciones de fusión o escisión de empresas a que se [refería] la Ley 76/1980, de 26 de Diciembre, siempre que así lo [acordara] el Ayuntamiento respectivo". La circunstancia de que este ap. 3 fuera expresamente derogado por la Ley 29/1991, de 16 de Diciembre, de Adecuación de Determinados Conceptos Impositivos a las Directivas y Reglamentos de las Comunidades Europeas, no afecta al problema referido, habida cuenta la fecha de la presentación del escrito solicitando su aplicación en el supuesto aquí contemplado --13 de Julio de 1990-- y, sobre todo, porque la Ley de Adecuación mencionada la reconoció expresamente, e incluso con mayor amplitud, puesto que estableció de manera directa (art. 15.1) el no devengo del Impuesto Municipal de Plus Valía en operaciones como la aquí considerada.

En efecto; como se ha hecho constar en los antecedentes, los tres motivos casacionales denuncian la infracción por la sentencia de instancia --la de la Sala de esta Jurisdicción en Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, de 15 de Noviembre de 1994-- del antecitado art. 106.2 del la L.H.L., por no haber reconocido el Ayuntamiento de Zamora, al liquidar en concepto de Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana las transmisiones producidas a consecuencia de la constitución de "Caja España de Inversiones, Caja de Ahorros y Monte de Piedad", mediante un proceso de fusión de varias Cajas de Ahorro preexistentes, materializado en escritura de 16 de Junio de 1990, la exención establecida en dicho precepto a las instituciones que tuvieran "la calificación de benéficas o benéfico-docentes" -- motivo primero-- y la infracción, también, por no aplicación pese a haber sido solicitada, del reconocimiento de una bonificación, de "hasta el 99 por 100", que hacían los arts. 1º y 13º de la Ley 76/1980, de 26 de Diciembre, sobre Régimen Fiscal de Fusiones de Empresas, luego recogida en el ap. 3 del meritado art. 106 de la citada L.H.L. Lo que ocurre es que el segundo motivo, al denunciar que la denegación municipal de la bonificación no estuvo motivada no obstante ser exigencia predicable de los actos graciables o discrecionales, da por infringido el art. 24 de la Constitución, habida cuenta la necesidad de motivar los actos discrecionales que había requerido ya la jurisprudencia bajo el régimen procedimental administrativo de la Ley de 17 de Julio de 1958 y que después sancionó legislativamente el art. 54.1.f) de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Esta circunstancia hace que cada motivo deba ser tratado con propia sustantividad.

Dicho lo anterior y respecto del primer motivo casacional --el de la aplicabilidad a la entidad aquí recurrente de la cualidad de institución benéfica o benéfico docente que le permita beneficiarse de la exención del art. 106.2.c) de la L.H.L.--, es necesario hacer constar que cualesquiera puedan ser algunas declaraciones iniciales de esta Sala, en que a las Cajas de Ahorro fué reconocida la condición de entidad benéfica y, consecuentemente, solo por eso susceptible de acogerse a la exención acabada de citar, un consolidado criterio jurisprudencial, del que pueden citarse como muestran las Sentencias de 25 de Febrero de 1994 (recurso 2674/90) y de 24 de Mayo y 14 de Junio de 1996 (recursos 7241/91 y 8477/91, respectivamente) vincula dicho reconocimiento a que las transmisiones determinantes del incremento del valor que dicho Impuesto grava se hallen específicamente destinadas a las actividades que en las mismas desarrollen como Montes de Piedad o para Obras Sociales, con exclusión, por tanto, de aquellas actividades en que tales Cajas actúen, como los Bancos, en el mercado de intermediación financiera. Así se desprende, además: a), de la evolución normativa de dicha exención a partir de la Ley 40/1981, de 28 de Octubre (art. 24.1); b), de la interpretación de que, pese a las disposiciones derogatorias de la Ley 7/1985, de 2 de Abril, y del Texto Refundido de las Disposiciones vigentes en materia del Régimen Local, aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril, había que entender implícito el alcance subjetivo de la exención aquí controvertida en el art. 353.1.d) de dicho Texto Refundido, apartado este por cierto reproducido a la letra por el precepto de la LHL cuya infracción se denuncia en este motivo, esto es, por el art. 106.2.c); y c), de que, en consecuencia, el que el precepto últimamente citado de la LHL se refiera, como término genérico, a instituciones que tengan la calificación de "benéficas" y éstas, en realidad, puedan englobar cualquier adjetivación de este término (la de instituciones benéfico-sociales o cualquier otra), no elimina la necesidad de acreditar el destino a obras de beneficencia, o a obras sociales, de los inmueblesurbanos objeto de la transmisión para que una Caja de Ahorros pueda beneficiarse de la exención.

De ahí que las sentencias de esta Sala a que antes se ha hecho referencia, entre otras, hayan aplicado la exención cuando se trataba de terrenos adquiridos por una "Caja" con destino comprobado a constituir la Sede de un Centro Cultural adscrito a su Obra Benéfico-Social --caso de la sentencia de 25 de Febrero de 1994-- y la hayan denegado cuando la transmisión era consecuencia de su actividad bancaria o mercantil, como era la determinada por procedimientos de ejecución hipotecaria para el cobro de créditos impagados por clientes --caso de las Sentencias precitadas de 24 de Mayo y 14 de Junio de 1996--, y de ahí asimismo, que no pueda calificarse de erróneo o improcedente el argumento de la sentencia aquí impugnada, para denegar la aplicación de la exención, de que no se había acreditado la expresada finalidad benéfica de las transmisiones de inmuebles que había requerido la fusión. Cabe añadir no solo que no se había acreditado, sino que ni siquiera se había alegado dicho destino o finalidad en el caso de autos.

El primer motivo, pues, ha de ser desestimado.

En el segundo motivo, conforme se ha anticipado, se denuncia la infracción del art. 24 de la Constitución por la indefensión que causa a la recurrente, según su criterio, desconocer --porque nunca se dieron-- las razones que tuvo la Corporación municipal recurrida para denegar la bonificación del 99% que, con apoyo en la Ley 76/1980, de 26 de Diciembre, sobre Fusiones de Empresas, le habían reconocido las Ordenes del Ministerio entonces de Economía y Hacienda de 14 de Febrero y 4 de Junio de 1990 (BB.OO.EE., respectivamente, de 21 de Febrero y 7 de Julio siguientes).

En realidad, con este motivo, o se está denunciando la falta, a su vez, de motivación de los actos administrativos discrecionales --como era el de otorgamiento de la bonificación, que las ordenes de referencia habían dejado a la libre voluntad de la Corporación, como lo revelaba la frase "si así lo acordaba el Ayuntamiento respectivo"-- o la falta de motivación de la sentencia de instancia, al haber esta confirmado la denegación mencionada con la sola referencia a que el acuerdo municipal resolutorio del recurso de reposición había considerado el acto denegatorio como meramente graciable -- no discrecional-- y, por tanto, no sometido a la exigencia de motivación de tales actos que había ya reconocido la jurisprudencia durante el régimen de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y que hoy exige expresamente el ya citado art. 54.1.f) de la LRJAP y PAC vigente.

Pues bien; en ambos casos el motivo no puede ser acogido. En primer lugar, porque el recurso de casación se da, no contra actos administrativos, sino contra la sentencia que los haya enjuiciado en la instancia jurisdiccional. Si se aduce que aquellos actos, o aquel acto --el resolutorio del recurso de reposición-- no expresaba motivación suficiente porque, como es lo correcto, los actos discrecionales han de contener la motivación precisa de la elección, entre varias soluciones justas, adoptada por la Administración y los aquí considerados no la tenían, lo infringido por la sentencia no era el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva sin indefensión que reconoce el art. 24 de la Constitución, sino la de la jurisprudencia o los preceptos reguladores del procedimiento administrativo que la exigían aun tratándose de actos discrecionales. Y, en segundo término, porque si lo que se imputa a la sentencia es la aceptación de una motivación inexistente o insuficiente y, por eso mismo, su propia falta de motivación, entonces la vía adecuada no era la del motivo 4º del art. 95.1 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, sino el tercero --el actual del ap. c) del art. 88.1 de la Ley vigente--, y sabido es que, dadas la naturaleza, función y finalidad de la casación, la utilización de un motivo inadecuado, como la Sala tiene declarado con reiteración, conduce directamente a su desestimación.

En el supuesto de autos, aparte de que la denegación de la bonificación fué motivada, la infracción que se denuncia directamente no fué de los artículos o jurisprudencia que exigían y exigen la ineludible necesidad de motivar los actos discrecionales, aunque fueran, una y otra, citados en el desarrollo del motivo, sino exclusivamente la del art. 24 de la Constitución, siendo así que esta invocación genérica podría ser común a todos los errores "in procedendo" o "in iudicando" que constituyen los cuatro motivos casacionales únicamente esgrimibles en este recurso extraordinario y que, por tanto y, por sí sola, carece de la necesaria concreción para servir de base a la correcta articulación de cualquiera de ellos.

Además, propiamente, este motivo queda lógicamente subsumido en el tercero, que es el que plantea el tema de fondo en torno a la procedencia de la bonificación del 99% aquí controvertida.

El tercer motivo casacional incide, como ya se ha dicho asimismo con anterioridad, en el problema relativo a si constituía o no una facultad graciable para los Ayuntamientos el otorgamiento, en las cuotas del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos que se devengaran en las transmisiones determinadas por operaciones de fusión o escisión de empresas a que se refería la Ley 76/1980, de 26 deDiciembre, de la bonificación de hasta el 99% que la misma establecía, simplemente porque la Ley de Haciendas Locales y el Real Decreto-Ley 7/1989, de 29 de Diciembre, luego convertido en la Ley 5/1990, de 29 de Junio, suprimieran el régimen de compensación por el Estado a los Ayuntamientos y reconocieran expresamente --art. 106.3 de la referida LHL-- que el otorgamiento procedería "siempre que así lo [acordara] el Ayuntamiento respectivo".

Ya se ha hecho constar en el fundamento primero de la presente que, en la actualidad y por exigencias de la incorporación de España a las Comunidades Europeas y de la adecuación del Ordenamiento interno al comunitario, la Ley 29/1991, de 16 de Diciembre, derogó este beneficio y estableció --art. 15, en relación con el 1º-- que no se devengaría el Impuesto de que aquí se trata --el de Plus Valía, por tanto-- sobre el incremento de valor de los terrenos de naturaleza urbana derivado, entre otras, de operaciones de fusión y escisión. Por otra parte, ninguna cuestión ha sido planteada en punto al posible efecto directo vertical y efecto útil de Directivas claras e incondicionadas no traspuestas oportunamente por España, no obstante partir los efectos de su incorporación a las Comunidades del 1º de Enero de 1986, y todo ello en relación con la viabilidad de cualquier impuesto que, como el presente, grave la fusión de sociedades de capital fuera del derecho de aportación.

Esta Sala, entre otras, en Sentencias de 26 de Junio y 3 de Julio de 1997 (recursos 4447/92 y 6683/92, respectivamente), y en las posteriores de 11 de Marzo y 18 de Octubre de 1999 (recursos de casación y apelación, también respectivamente, 2722/94 y 6578/91), había declarado, a propósito del régimen compensatorio por parte del Estado que antes de las precitadas LHL, Real Decreto-Ley 7/1989 y Ley 5/1990 existía, que el hecho de que las Ordenes de Hacienda que reconocieran el beneficio lo hubieran condicionado a que el Ayuntamiento afectado lo asumiera "con cargo a sus presupuestos", no atribuía a las Corporaciones locales afectadas la posibilidad de denegarlo libremente, habida cuenta que, de la expresada concesión, surgían dos relaciones distintas, una entre el Estado y la Entidad local concernida, que carecía de naturaleza tributaria, y que no afectaba a las empresas o entidades solicitantes y acreedoras de la bonificación, y otra de esta última naturaleza, que venía determinada por el cumplimiento de las condiciones a que hacía mérito el art. 1º.2 de la Ley 76/1980 (no implicar restricciones a la libre competencia, mejorar la estructura productiva de las empresas integradas o fusionadas y redundar la operación en beneficio de la Economía Nacional según la apreciación del Ministro de Hacienda). De ahí que la precitada Sentencia de 11 de Marzo de 1999, que resolvió desestimatoriamente un recurso de casación interpuesto contra una sentencia que había anulado resoluciones del Ministerio de Hacienda que sin motivación alguna habían concedido solo un 60% de bonificación de una cuota que, por imperativo legal, podía llegar hasta el 99%, declarara, en definitiva, que, para fijar ese porcentaje menor que el máximo permitido por la Ley, era preciso se hubiera razonado suficientemente esa minoración, por lo que, concluía, ante su ausencia, era procedente otorgar la bonificación por el máximo legal permitido --el 99%, como es sabido--.

Sin embargo, esta realidad, fruto, como se acaba de decir, del régimen compensatorio por parte del Estado a los Ayuntamientos que existía antes de la vigencia de la actual Ley de Haciendas Locales, no puede desconocer que, en el momento de las transmisiones de que aquí se trata, había entrado en vigor, desde el 3º de Diciembre de 1989 y con todas sus consecuencias, la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las referidas Haciendas, así como que el Real Decreto-Ley 7/1989, de 29 de Diciembre, sobre Medidas Urgentes en materia Presupuestaria, Financiera y Tributaria, luego convertido en Ley 5/1990, de 29 de Junio, habían dado nueva redacción al art. 13 de la Ley 76/1980 y habían suprimido la compensación del Estado a los Ayuntamientos que concedieran la bonificación y, consecuentemente, dejado en manos de las Corporaciones Locales, conforme también antes se ha resaltado, el otorgamiento del benefício y su porcentaje, que en ningún caso podría rebasar el expresado 99%.

En el supuesto de autos, si bien es cierto que el hecho de que se trate de un acto discrecional del Ayuntamiento no le exime de las posibilidades de control jurisdiccional, que en todo caso se extendería a la existencia de la misma potestad discrecional y a su extensión, a la competencia y procedimiento y al fín, y que puede, como es bien sabido y ha reconocido con reiteración la jurisprudencia, realizarse mediante el control de los hechos determinantes y, sobre todo, el control por los principios generales del Derecho, singularmente el de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, no lo es menos que el Ayuntamiento de Zamora, en su inicialmente impugnada resolución, podía basarse, para denegar el beneficio fiscal aquí cuestionado, tanto en razones afectantes a las condiciones de la fusión y de las entidades fusionadas, como en los propios intereses de la Administración local y, de modo especial, la merma de sus ingresos sin contrapartida apreciable.

De ahí que el motivo deba ser desestimado, como también, en supuesto similar, hizo la Sentencia de esta Sala de 13 de Julio de 2000, recaida en el recurso de casación 3237/94, cuya doctrina ha de ser, en consecuencia, mantenida.CUARTO.- Por las razones expuestas, se está en el caso de declarar no haber lugar al recurso, con la obligada imposición de costas que deriva del art. 102,3 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable.

En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,