STS, 19 de Abril de 2004

Doña Paula, en representación de la Federación Estatal de Comunicación y Transportes de CC.OO, interpuso, mediante escrito presentado en el Registro General de este Tribunal Supremo con fecha 18 de diciembre de 2002, recurso contencioso- administrativo para la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona contra el Real Decreto nº 1288/2002, de 5 de diciembre, por el que se establecen las normas para garantizar el funcionamiento de los servicios mínimos esenciales del ente público Radiotelevisión Española y de las sociedades estatales "Radio Nacional de España, Sociedad Anónima", y "Televisión Española, Sociedad Anónima".

Cumplimentado el requerimiento efectuado a la recurrente a fin de que designara procurador, por Providencia de 31 de enero de 2003 se admitió a trámite el recurso requiriéndose a la Administración demandada la remisión del expediente administrativo y ordenándole que practicara los emplazamientos previstos en el artículo 49 de la Ley de la Jurisdicción.

Recibido el expediente administrativo se puso de manifiesto, junto con las actuaciones practicadas, al representante procesal de la parte actora a fin de que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito presentado el 28 de marzo de 2003 en el que, después de exponer los hechos y fundamentos que consideró oportunos, solicitó a la Sala "dicte sentencia en la que con total estimación del Recurso anule el Real Decreto impugnado por vulnerar el derecho de huelga consagrado en el art. 28.2 de la Constitución." Y por Otrosí dice manifiesta que "aporta con la demanda la siguiente documentación: Doc. nº 1 Listado de trabajadores de Radio Nacional afectados por los servicios mínimos.- Doc. nº 2 Listado de trabajadores afectados por los servicios mínimos de TVE."

El Abogado del Estado, evacuando el traslado conferido por Diligencia de Ordenación de 1 de abril de 2003, se opuso a la demanda en base a los hechos y fundamentos expuestos en su escrito presentado el 25 de abril de 2003 y solicitó a la Sala "se dicte sentencia desestimatoria de este recurso confirmando la legalidad del Decreto impugnado."

Por su parte, el Ministerio Fiscal concluye en el punto 5 de su escrito de alegaciones considerando que "debe ser acogida la demanda y declarar la nulidad de pleno derecho del Real Decreto 1288/2002, de 9 de Diciembre, por vulnerar el derecho de huelga reconocido en el art. 28.2 CE."

Con fecha 29 de abril de 2003, la Procuradora doña Gloria de Oro Pulido, en representación del Ente Público Radiotelevisión Española, presentó escrito en el Registro General de este Tribunal Supremo personándose en el presente recurso y solicitando a la Sala "acuerde tenerme por personada y parte en nombre de RTVE en el recurso contencioso-administrativo 1/172/2002 interpuesto contra el RD 1288/2002, de 5 de diciembre, y, que se entiendan conmigo en lo sucesivo todas las diligencias en concepto de recurrida."

La Sala dictó Providencia con fecha 12 de junio de 2003 acordando lo solicitado por la Sra. de Oro Pulido.

Por el Letrado don Fernando Vizcaíno de Sas, en representación de Antena 3 de Televisión, S.A., se presentaron escritos con fechas 13 y 15 de octubre de 2003, solicitando, en el primero de ellos, se le tenga por personado en la representación que ostenta, en calidad de recurrido, y, en el segundo, se deje sin efecto el escrito de personación, y, dado que no se llegó a acordar nada en el sentido primeramente solicitado, se devolvieron a su procedencia.

Mediante Providencia de 16 de diciembre de 2003 se señaló para la votación y fallo el día 13 de abril de 2004, en que han tenido lugar.

En la tramitación de este procedimiento se han observado las prescripciones legales.

La Federación Estatal de Comunicación y Transportes de Comisiones Obreras ha interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1288/2002, de 5 de diciembre, siguiendo el procedimiento previsto en los artículos 114 y siguientes de la Ley de la Jurisdicción. Mediante ese Real Decreto se establecieron las normas para garantizar el funcionamiento de los servicios mínimos esenciales del ente público Radiotelevisión Española y de las sociedades estatales "Radio Nacional de España, Sociedad Anónima" y "Televisión Española, Sociedad Anónima" en la huelga convocada por el Comité General Intercentros de RTVE para el 12 de diciembre de 2002.

Se trataba de una huelga de dos horas por turno de trabajo: de 0 a 2, de 13 a 15 y de 19 a 21 horas y que tenía por objetivo, según consta en la comunicación dirigida el 25 de noviembre de 2002 al DIRECCION000 de Trabajo en cumplimiento del Real Decreto-Ley 17/1977, "la consecución de las reivindicaciones planteadas a la Dirección de RTVE en la Plataforma para la Negociación del Convenio Colectivo, en las Mesas de Contratación, Externalización, Producción y Plantillas, así como la asignación de Financiación Pública suficiente para RTVE y todos los compromisos contraidos entre la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales, Dirección de RTVE y Sindicatos".

El Real Decreto impugnado, tras un preámbulo dirigido a justificar las medidas que adopta, dispone (artículo 2) que se considerarán servicios esenciales los siguientes:

"

1. La emisión, dentro de los horarios y canales habituales de difusión, de una programación grabada.

2. La producción y emisión de la normal programación informativa.

3. La programación y difusión de las declaraciones o comunicaciones oficiales de interés público a que se refiere el art. 22 de la Ley 4/1980, de 10 de enero, del Estatuto de la Radio y la Televisión."

Además, establece (artículo 3) que el DIRECCION000 de RTVE determinará el personal mínimo necesario para garantizar esos servicios una vez oidos el DIRECCION001 del Grupo RTVE y los DIRECCION002 de TVE S.A. y RNE S.A.

La demanda, tras afirmar la legitimación que le asiste al sindicato recurrente por gozar de notoria implantación en todo el territorio español, así como en las empresas afectadas, en relación con lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley Orgánica de Libertad Sindical y 7 de la Constitución, aduce, en primer lugar, que el Real Decreto impugnado carece de la necesaria y suficiente justificación de la restricción que opera en el ejercicio del derecho de huelga. Apoya esa afirmación en su identidad con el Real Decreto 527/2002, de 14 de junio, dictado con motivo de la huelga general del 20 de junio de 2002, también para fijar los servicios esenciales en el ente público RTVE y sus sociedades. Llama la atención la demanda sobre la diferencia existente entre una y otra huelga: la de entonces de toda la jornada, la de ahora de sólo dos horas por turno de trabajo. Sin embargo, observa la recurrente, el Real Decreto 1288/2002 utiliza los mismos criterios, la misma justificación, los mismos argumentos que el Real Decreto 527/2002. Eso significa, continúa, que no realiza una ponderación de las concretas circunstancias que rodean la convocatoria del 12 de diciembre de 2002 a cuyas características no se hace ninguna referencia ni en la exposición de motivos ni en la parte dispositiva del Real Decreto.

Esto supone, dice la demanda, la vulneración de la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en sus Sentencias 8/1992, 51/1986 y 26/1981 pues en ellas se exige la consideración de las circunstancias concurrentes en cada caso, entre otras, la duración prevista de la huelga. Y, también, por la Sentencia de este Tribunal Supremo de 10 de febrero de 1998. Además, menciona en particular la Sentencia de esta Sala y Sección de 17 de enero de 2003 en la que, enjuiciándose, precisamente, el Real Decreto 527/2002, se dice que, al referirse los servicios por él fijados a una huelga general para todos los sectores de actividad y para todo el territorio, no se pueden aplicar para enjuiciarlos los criterios sentados a propósito de huelgas de pocas horas de duración como los contemplados en la Sentencia de 15 de septiembre de 1995, sobre la convocatoria de una huelga en RTVE el 21 de enero de 1991 de 10 a 11 y de 21 a 22 horas; o en la Sentencia de 20 de febrero de 1998, que se ocupó de una convocatoria de huelga de dos horas por la mañana y dos horas por la tarde.

En definitiva, una motivación que no hace la más mínima alusión a las particulares circunstancias de la huelga para la que se fijan los servicios esenciales no es más que una justificación genérica que no satisface las exigencias establecidas por la jurisprudencia constitucional para considerar admisibles las restricciones que estas medidas significan para el derecho de huelga.

En segundo lugar, combate la demanda la fijación como servicio mínimo de la emisión de programación grabada [artículo 2 a)], pues entiende que vulnera el contenido esencial del artículo 28.2 de la Constitución en relación con el artículo 10.2 del Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo. Vulneración que, en tercer lugar, imputa también a la previsión del artículo 2 b) que tiene como servicio esencial la producción y emisión de la normal programación informativa. Por último, entiende que el artículo 3 del Real Decreto 1288/2002 infringe el derecho de huelga pues, al encomendar al DIRECCION000 de RTVE la determinación de los servicios mínimos, facultad reservada a la autoridad gubernativa, se pone esta atribución en manos de quien carece de la neutralidad e imparcialidad imprescindibles para adoptar las medidas: la empresa afectada por la huelga.

El Abogado del Estado propugna la desestimación del recurso. A su juicio, el Real Decreto recurrido se ajusta a las exigencias constitucionales tal como las ha interpretado la jurisprudencia. Así, entiende que cuenta con la motivación necesaria. Invoca a ese respecto la Sentencia del Tribunal Constitucional 51/1986, de 24 de abril, la cual señala que cuando "la justificación necesaria es de tal naturaleza que, excepcionalmente pertenece al general conocimiento" se reduce "la necesidad de aportar datos o cifras adicionales que, aunque siempre convenientes, abundaría en algo ya de todos conocido. Tal sucede en relación con los servicios mínimos consistentes en mantener la totalidad del transporte del correo, del transporte de los productos perecederos y del transporte de pasajeros con o entre la península y Ceuta y Melilla". Además, se apoya en la Sentencia de la Sala Quinta de este Tribunal Supremo de 20 de enero de 1989 que sigue esa doctrina, citando también otras que admiten la motivación implícita (8 de abril de 1983). Igualmente, alega el Abogado del Estado que las Sentencias de esta Sala de 11 y 26 de mayo de 1987 consideran mera infracción de la legalidad ordinaria la falta de motivación, lo que, nos dice, reiteran las Sentencias de 24 de junio (que, sin embargo, considera inaplicable ese criterio al caso que resuelve), 27 de septiembre y 10 de diciembre de 1991. Finalmente, apunta que la memoria justificativa del Real Decreto recurrido aclara que se fundamenta en el artículo 28.2 de la Constitución, en relación con su artículo 128, y en el Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, a lo que añade el artículo 1 de la Ley 4/1980.

Todo lo indicado, más lo que el propio preámbulo del Real Decreto impugnado afirma, es motivación suficiente, la cual no puede considerarse genérica pues la justificación de los servicios mínimos se ha hecho, dice, sobre la base de las concretas circunstancias de la huelga.

Respecto de los demás extremos de la demanda afirma que carecen de fundamento. La emisión de programación grabada, nos dice, no equivale al rendimiento habitual del servicio al que se refiere la Sentencia del Tribunal Constitucional 53/1986, ni implica que la huelga no sea visible por la audiencia. Por otra parte, se apoya en la Sentencia de esta Sala de 15 de septiembre de 1995 para rechazar que el artículo 2 b) del Real Decreto infrinja el derecho de huelga y acude a las Sentencias del Tribunal Constitucional 27/1989 y 8/1992 para señalar que nada impide que la puesta en práctica de los servicios mínimos se confíe a los órganos de dirección y gestión de la entidad afectada. Por último, se remite a la fundamentación de nuestra Sentencia de 17 de enero de 2003.

Por su parte, el Ministerio Fiscal solicita la estimación del recurso precisamente porque, a su juicio, el Real Decreto 1288/2002 carece de la necesaria motivación ya que no puede considerarse por tal la contenida en su preámbulo que es idéntica a la del Real Decreto 527/2002. De ahí que entienda que, al no hacerse mención alguna a las características propias de la huelga del 12 de diciembre de 2002, se le está equiparando a la del 20 de junio anterior, cuando son completamente distintas. Eso, continúa, "implica una situación opuesta a los criterios al respecto del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo, esto es a la generalización de unos servicios mínimos esenciales para radiotelevisión sin atender a la casuística diferenciada de ambos supuestos, técnica justificativa de aquellos servicios mínimos que dichos Tribunales determinan". Añade el Ministerio Fiscal que la consideración de servicio público de la radio y de la televisión no exime de la exigencia de justificar los servicios mínimos que se establecen.

En cuanto a las otras alegaciones de la demanda, estima infundada la referida a la atribución al DIRECCION000 de RTVE de la facultad de determinar el personal necesario para el mantenimiento de los servicios mínimos, pues no supone merma de la decisión indelegable de la autoridad gubernativa. En cambio, respecto de las restantes, afirma que "la resolución impugnada carece de la necesaria motivación para restringir el derecho fundamental del huelga, con el efecto además, de que dada la amplitud de los servicios mínimos previstos, que dan lugar a una clara apariencia de normalidad en las emisiones televisivas, se priva a los huelguistas del medio de presión, que en lo estrictamente necesario puede repercutir en los ciudadanos, produciéndose un vaciamiento del citado derecho fundamental de huelga sin respeto de los principios de proporción en los sacrificios y del carácter restrictivo de los servicios mínimos, lo que supone una violación constitucional del derecho de huelga que ha de llevar a la anulación de la totalidad de los preceptos de la disposición recurrida por la evidente conexión entre todos ellos".

La Constitución reconoce en su artículo 28.2 el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses. También dispone que en su ejercicio habrá de asegurarse el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad. A falta de la ley que ha de regularlo, todavía no dictada por las Cortes Generales, es el artículo 10, párrafo segundo, del Real Decreto- Ley 17/1977, de 4 de marzo, que la Sentencia del Tribunal Constitucional 11/1981, de 8 de abril, consideró que no era contrario al texto fundamental, el que faculta a la autoridad gubernativa para acordar las medidas precisas para ello cuando la huelga se declare en empresas encargadas de la prestación de cualquier servicio público o de inaplazable y reconocida necesidad y concurran circunstancias de especial gravedad. La jurisprudencia que a lo largo de los años ha venido interpretando estas previsiones ha entendido que la exigencia de mantener los servicios esenciales de la comunidad durante el ejercicio del derecho a la huelga es una restricción del mismo que solamente podrá considerarse constitucionalmente justificada si, entre otros requisitos, se impone de forma motivada. También ha dicho que esa motivación ha de considerar las circunstancias específicas de cada convocatoria de huelga y razonar a partir de ellas las medidas de aseguramiento de los servicios esenciales que se imponen, las cuales, por lo demás, han de ser proporcionadas.

En nuestra Sentencia de 22 de septiembre de 2003 (casación 108/1998) se dice a este respecto:

"Como hemos hecho constar en anteriores sentencias de esta Sala sobre la materia, la sentencia del Tribunal Constitucional 43/1990, de 15 de marzo, exige que la decisión gubernativa de imponer el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad manifieste el motivo o fundamento acerca de la esencialidad de los servicios que obliga a prestar, las características de la huelga convocada, los bienes que puedan quedar afectados o los trabajos que no puedan sufrir interrupción o cuya prestación deba seguir produciéndose en alguna medida, sin que sean suficientes indicaciones genéricas aplicables a cualquier conflicto, de las que no es posible deducir cuáles son los elementos valorados por la Administración para tomar la decisión restrictiva en la forma y con el alcance con que lo ha hecho. La sentencia 38/1992, de 16 de enero, en que se basa precisamente la sentencia impugnada en el recurso de casación, reitera lo expresado en las sentencias 51/1986 y 53/1986, según las cuales no puede considerarse que existe una motivación bastante cuando de ella no quepa inferir criterios para enjuiciar la ordenación y proporcionalidad de la restricción que al ejercicio del derecho de huelga se impone; ya que, como se destaca en la sentencia 26/1981, de 17 de julio, uno de los requisitos que debe cumplir la fijación de los servicios mínimos es la proporcionalidad entre los sacrificios impuestos a los huelguistas y a los usuarios de los servicios pues es claro que entre unos y otros debe existir siempre una razonable proporción."

Pues bien, desde estas premisas, hemos de examinar si el Real Decreto 1288/2002 ofrece la debida justificación de los servicios que establece. El primer dato que se obtiene de su consideración es que, como alega la demanda y observa el Ministerio Fiscal, el preámbulo en el que razona la procedencia de los mismos es idéntico al del Real Decreto 527/2002, de 14 de junio. Las únicas diferencias que existen entre ellos, aparte de la fecha de la huelga a la que se refiere cada uno, son las referencias que se hacen en este último a la reunión del Consejo Europeo en Sevilla los días 20 y 21 de junio de 2002 y a la consideración como servicio esencial de la preparación de la información relativa a ese evento. Así, pues, no hay en el Real Decreto ahora impugnado ninguna mención a los rasgos característicos de la huelga convocada para el 12 de diciembre de 2002 en RTVE y sus sociedades, TVE S.A. y RNE S.A..

En ningún lugar se dice por qué los mismos motivos y las mismas medidas adoptadas respecto de esas entidades en el contexto de una huelga general de toda la jornada han de valer para una convocatoria que solamente afecta a los trabajadores del ente público y del grupo RTVE y que únicamente se extiende a dos horas por turno de trabajo: de 0 a 2, de 13 a 15 y de 19 a 21 horas. Y esa explicación debía haberse ofrecido por el Gobierno tal como se desprende, entre otras, de nuestra Sentencia de 17 de enero de 2003. Por otra parte, no se puede coincidir con el Abogado del Estado en su apreciación de que la exigencia de motivación ha de tenerse por cumplida porque del contexto se desprenderían las razones que hacen necesarios los servicios señalados por el Real Decreto ya que no es así. Ninguna conclusión cabe extraer de las circunstancias concurrentes y, desde luego, en el escrito de contestación a la demanda no se dice cuál de ellas es la que arroja la luz que falta en el texto de aquél para explicar la razón por la cual lo dicho para la huelga general del 20 de junio de 2002 ha de valer para la particular --limitada al grupo RTVE-- y parcial --por su duración y singular horario-- del 12 de diciembre de ese mismo año. Tampoco puede considerarse satisfecha la exigencia de motivación, como pretende que ocurre el representante de la Administración, con la invocación, en el expediente y en el preámbulo del Real Decreto 1288/2002, de diversos preceptos constitucionales y legales. Las normas a las que hace referencia habilitan a la autoridad gubernativa para fijar los servicios en caso de huelga pero no ofrecen la imprescindible justificación de por qué son necesarias las restricciones al derecho fundamental de huelga que se imponen en esta ocasión. Y no se puede aceptar que, en todo caso, el defecto del que hablamos constituya una mera infracción de la legalidad. Por el contrario, estamos ante una lesión del contenido esencial del derecho, tal como pone de manifiesto la jurisprudencia constitucional citada en nuestra Sentencia de 22 de septiembre de 2003.

Así, pues, la ausencia de toda referencia a las características concretas de la huelga con motivo de la cual se dicta el Real Decreto 1288/2002 hace que debamos considerar genérica la justificación de los servicios esenciales que fija y, por tanto, insuficiente para cumplir con los requisitos que a este respecto ha señalado la jurisprudencia y que deben ser observados. Eso conduce directamente a la estimación del recurso y, como dice el Ministerio Fiscal, a la declaración de nulidad del Real Decreto en su totalidad, dada la estrecha relación que existe entre sus previsiones, sin que sea necesario entrar en el análisis de las restantes alegaciones expresadas en la demanda.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, no se hace imposición de costas.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,