STS, 20 de Octubre de 2004

La parte actora, en el escrito de demanda solicita la anulación de la limitación de tres veces para la promoción interna en la Escala de Oficiales de la Guardia Civil y la no exigencia de titulación para acceso a la Escala de Oficiales, todo ello en relación con las previsiones normativas previstas en el artículo 19.1.b) del Real Decreto 597/2002.

Antes de proceder al examen de la cuestión planteada procede concretar el análisis de la evolución normativa que se puede sintetizar en los siguientes puntos:

1. Inicialmente, la Orden de 23 de junio de 1977 reguló la aptitud para el ascenso en el Cuerpo de la Guardia Civil

2. La Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional, en su Título IV, capítulo 3, establece los criterios generales de acceso a la enseñanza militar.

3. La Ley Orgánica 13/1991, de 20 de diciembre, del Servicio Militar, introduce modificaciones a la Ley 17/1989, de 19 de julio; la Ley 14/1993, de 23 de diciembre, de Plantillas de las Fuerzas Armadas, crea las Escalas Técnicas de los Cuerpos de Ingenieros y establece un nuevo procedimiento de acceso a determinadas Escalas, y la Ley 28/1994, de 18 de octubre, completa el Régimen del personal del Cuerpo de la Guardia Civil, creando su estructura de Escalas, acorde con los preceptos de la Ley 17/1989, de 19 de julio.

4. El Real Decreto 562/1990 de 4 de mayo, aprueba el Reglamento General de ingreso en los centros docentes militares de formación y de acceso a la condición de militar de empleo, atendiendo a su actualización conforme a los criterios establecidos en la Ley 17/1989, de 19 de julio, y demás legislación concordante.

5. El Real Decreto 1951/1995 de 1 de diciembre regula las diferentes formas de ingreso en las Fuerzas Armadas y Guardia Civil, promoción interna del personal perteneciente a ambas Instituciones, y cambio de Cuerpo de los militares de carrera dentro del propio Ejército y teniendo en cuenta la diferente terminología existente en las estructuras docentes de las Fuerzas Armadas y Guardia Civil, se acuña la expresión «centro de formación» como compendio de los términos «centro docente militar de formación», «centro militar de formación», y cuando las características de la formación así lo aconsejen, «Unidades».

   Razones de oportunidad aconsejaron establecer, en concordancia con lo regulado para el Ejército de Tierra y el Ejército del Aire los tiempos mínimos de mando o función que deberán cumplirse en los destinos que determine el Jefe del Estado Mayor de la Armada para poder ascender al empleo inmediato superior, por lo que se modificó el Real Decreto 1622/1990, de 14 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de evaluaciones, clasificaciones y ascensos del personal militar profesional.

4. El artículo 11 del Real Decreto 1562/1995 de 21 de septiembre, establece que el plan de estudios correspondiente al sistema de promoción interna para acceso a la Escala de Suboficiales tomará en cuenta la formación técnico-profesional y militar previamente alcanzada por los integrantes de la Escala Básica de Cabos y Guardias, ajustándose a lo establecido en las siguientes particularidades:

1. No contendrán los módulos de formación de carácter general militar y de formación básica técnico-profesional a que se refieren los artículos 6.1.d) y 6.2.b) del Real Decreto.

2. Podrán excluir, total o parcialmente, la fase de formación en unidades a la que hacen referencia los artículos 5.a y 6.2.e) del Real Decreto.

5. La Guardia Civil, que tradicionalmente había sido parte integrante del Ejército de Tierra: así, en la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad; la Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional, y la Ley Orgánica 11/1991, de 17 de junio, de Régimen Disciplinario de la Guardia Civil, determina la separación de la Guardia Civil del Ejército de Tierra y así, depende del Ministerio del Interior, en el desempeño de las funciones que la propia Ley le atribuye, y del Ministerio de Defensa, en el cumplimiento de las misiones de carácter militar que el Gobierno le encomiende. En tiempo de guerra o durante el estado de sitio, la Guardia Civil dependerá exclusivamente del Ministerio de Defensa, tal y como establecen la Ley Orgánica 6/1980, de 1 de julio, por la que se regulan los Criterios Básicos de la Defensa Nacional y la Organización Militar, y la Ley Orgánica 2/1986 (en su artículo 9).

6. La Ley 28/1994, de 18 de octubre, completa el Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil y la Ley 42/99 de 25 de noviembre, aborda todos los aspectos que configuran el régimen del personal del Cuerpo de la Guardia Civil, tales como las competencias en materia de personal; empleos, categorías y Escalas; plantillas; sistema de enseñanza; historial profesional y evaluaciones; régimen de ascensos; provisión de destinos; situaciones administrativas; cese en la relación de servicios profesionales; y, derechos y deberes.

   En el caso de las Escalas es de gran trascendencia la creación de una Escala Facultativa Superior y una Escala Facultativa Técnica, con la finalidad de cubrir áreas muy especializadas dentro del ámbito de actuación del Cuerpo de la Guardia Civil, para adaptarse a los avances tecnológicos, que se vienen produciendo en el campo de la investigación policial y que quedan abiertas en el futuro a cuantos cometidos se requiera cubrir con titulados universitarios, por lo que en el texto legal se reúne el régimen de personal del Cuerpo de la Guardia Civil, fiel reflejo de los principios constitucionales que afectan al personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, en el que se recoge de forma suficiente su especificidad propia y se mantiene, en lo fundamental, un régimen similar al del personal de las Fuerzas Armadas.

El Real Decreto 597/2002 de 28 de junio, establece los siguientes criterios:

1. La enseñanza de formación tiene como finalidad la preparación para la incorporación a las Escalas del Cuerpo de la Guardia Civil. Se estructura en los siguientes grados: a) Enseñanza de formación para la incorporación a la Escala de Cabos y Guardias, que se corresponde con la formación profesional de grado medio. b) Enseñanza de formación para la incorporación a la Escala de Suboficiales, que se corresponde con la formación profesional de grado superior. c) Enseñanza de formación para la incorporación a la Escala de Oficiales, que se corresponde con la educación universitaria de primer ciclo. d) Enseñanza de formación para la incorporación a la Escala Superior de Oficiales, que se corresponde con la educación universitaria de segundo ciclo.

2. En cada uno de los grados indicados, la obtención del primer empleo al incorporarse a la correspondiente Escala será equivalente, respectivamente, a los títulos del sistema educativo general de técnico, de técnico superior, de diplomado universitario, arquitecto técnico o ingeniero técnico y de licenciado, arquitecto o ingeniero.

3. Para la incorporación a las Escalas Facultativa Superior y Facultativa Técnica, la estructura docente de la Guardia Civil complementará la formación técnica, acreditada con el título exigido para el ingreso, con la específica necesaria para el desempeño de los cometidos y el ejercicio de las facultades de la Escala correspondiente e impartirá la formación militar necesaria.

4. La enseñanza de formación se impartirá en Academias pertenecientes a la estructura docente de la Dirección General de la Guardia Civil.

Los que accedan directamente a la enseñanza de formación para la incorporación a la Escala Superior de Oficiales cursarán una primera fase en la Academia General Militar del Ejército de Tierra, por lo que el número de plazas, los requisitos y pruebas para el ingreso y el régimen de los alumnos se regirá por las normas establecidas para las Escalas Superiores de los Cuerpos Generales de los Ejércitos.

Los que vayan a incorporarse a las Escalas Facultativa Superior y Facultativa Técnica por acceso directo cursarán una fase de formación militar en la Academia General Militar del Ejército de Tierra.

El Abogado del Estado solicita la desestimación del recurso.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 13 de octubre de 2004.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JUAN JOSÉ GONZÁLEZ RIVAS, Magistrado de la Sala.

El objeto del recurso se concreta en determinar la conformidad al ordenamiento jurídico del Real Decreto 597/2002 de 28 de junio, pues la demanda cuestiona la limitación del número de convocatorias a tres, para el ingreso por promoción interna en la Escala de Oficiales de la Guardia Civil (artículo 19.1.b del Reglamento recurrido) y la no exigencia de titulación mínima para tomar parte en las pruebas selectivas que capacitan para el acceso a la Escala de Oficiales.

En síntesis, la parte recurrente fundamenta la impugnación en los siguientes criterios:

1. La limitación a tres en el número de convocatorias vulnera la Ley Orgánica 2/1986 y los artículos 14 y 23.2 de la CE, así como el principio de legalidad.

2. La no exigencia de titulación mínima es incongruente con los principios de mérito y capacidad.

Con carácter previo al examen del fondo del asunto, procede examinar la legislación aplicable:

1. La Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, define, en su título IV, el sistema de enseñanza y las formas de acceso a la misma. También regula, en su título III, la provisión de plazas en el Cuerpo, circunstancia a tener en cuenta a efectos del acceso a la enseñanza de la Guardia Civil.

   Una de las novedades que introduce la citada norma, con respecto al ordenamiento legal anterior, es la creación de las Escalas Facultativa Superior y Facultativa Técnica, agrupándose así el personal del Cuerpo en seis Escalas: Superior de Oficiales, Oficiales, Suboficiales, Cabos y Guardias y las dos referidas anteriormente.

   La permeabilidad entre Escalas, que es otro de los objetivos de la citada Ley, se consigue potenciando la promoción interna y el acceso de los miembros del Cuerpo a las nuevas Escalas, reservando a los Guardias Civiles de las Escalas de Cabos y Guardias y de Suboficiales la totalidad de las plazas que se convoquen para el acceso a la Escala de Suboficiales y de Oficiales, respectivamente.

2. El Real Decreto 597/2002 procede a aprobar un Reglamento general de ingreso en los centros docentes de formación del Cuerpo de la Guardia Civil, en desarrollo de los citados aspectos de la Ley 42/1999, que regula todas las formas de acceso a la enseñanza de formación para incorporarse a las diferentes Escalas por acceso directo, por promoción interna y por cambio de Escala, con la excepción de que el número de plazas, los requisitos y las pruebas para el ingreso directo en la Escala Superior de Oficiales se regirá por las normas establecidas para las Escalas Superiores de los Cuerpos Generales de los Ejércitos, de conformidad con cuanto determina el artículo 20.4 de la citada Ley.

   Punto de referencia para la elaboración del citado Reglamento ha sido la experiencia adquirida en la aplicación durante los últimos años del Reglamento General de Ingreso y Promoción en las Fuerzas Armadas y la Guardia Civil, aprobado por Real Decreto 1951/1995, de 1 de diciembre, que continuó rigiendo los procesos selectivos, de conformidad con la disposición transitoria única del Real Decreto 1735/2000, de 20 de octubre, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso y Promoción en las Fuerzas Armadas, disposición derogada por el referido Real Decreto 597/2002.

   Cabe destacar que al determinar la repetida Ley que en los sistemas de selección puedan existir diferencias por razón de sexo, derivadas de las distintas condiciones físicas, también se establece en el Reglamento que en los procesos selectivos se especificarán las exigencias y niveles concretos que se deben acreditar, teniendo en cuenta que podrán ser diferentes para el hombre y la mujer.

   Por otra parte, la disposición transitoria octava de la referida Ley determina que, hasta el año 2004, en la provisión de plazas para el acceso a las Escalas Facultativa Superior y Facultativa Técnica se podrán reservar la totalidad de las plazas, para cubrirlas por el sistema de cambio de Escala.

El artículo 19 del Real Decreto 597/2002 de 28 de junio, establece que los aspirantes a la enseñanza de formación para acceso por promoción interna a la Escala Superior de Oficiales, a la de Oficiales o a la de Suboficiales, deberán reunir las condiciones particulares que se indican a continuación:

1. Llevar al menos dos años de servicios en su Escala en la fecha prevista de incorporación al centro de formación.

2. No superar el número máximo de tres convocatorias, entendiéndose que se ha consumido una convocatoria una vez que el aspirante ha sido incluido en la lista de admitidos a las pruebas, salvo que medie causa de fuerza mayor, reconocida por la autoridad competente, no imputable al interesado, siempre que lo solicite antes del inicio de la primera prueba.

3. No tener cumplida ni cumplir, dentro del año en que se publiquen las correspondientes convocatorias, la edad de cincuenta años.

4. No tener anotadas, en su hoja de servicios, sanciones disciplinarias firmes por faltas graves o muy graves. A estos efectos, no se tendrán en consideración aquéllas respecto a las cuales hubieran transcurrido los plazos establecidos en el artículo 60.2 de la Ley Orgánica 11/1991, de 17 de junio, del Régimen Disciplinario de la Guardia Civil.

5. No haber sido declarado no apto para el ascenso o retenido en su empleo, ni haber renunciado a ser evaluado.

6. Encontrarse en la situación de servicio activo o en la de servicios especiales o en los supuestos e) o f) del artículo 83.1 de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre.

   Además de las condiciones expuestas en el apartado que antecede:

1. Para ingresar en el centro docente de formación que capacita para el acceso a la Escala Superior de Oficiales será preciso no haber obtenido el tercer empleo en su Escala.

2. Para ingresar en los centros docentes de formación que capacitan para el acceso a las Escalas de Oficiales y de Suboficiales, será preciso no haber obtenido el último empleo en su Escala y no haber renunciado a un curso de capacitación.

   Además, se establecen los siguientes requisitos académicos:

   Para el ingreso en el centro docente de formación que capacita para el acceso a la Escala de Suboficiales, estar en posesión de alguno de los siguientes:

1. Título de Bachiller establecido en la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo, en la modalidad o modalidades que determine la oportuna norma reglamentaria o la convocatoria.

2. Acreditación de la superación de la prueba que se recoge en los apartados 1 y 2 b) del artículo 32 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre.

3. Acreditación de la superación de las enseñanzas que determinan las Administraciones educativas para complementar la madurez y las capacidades profesionales acreditadas por la posesión del título de Técnico, de acuerdo con lo establecido en el apartado 3 del artículo 32 de la citada Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre.

4. Estar en posesión de alguna de las acreditaciones académicas declaradas equivalentes a efectos de acceso a los ciclos formativos de grado superior.

La parte actora invoca como vulnerados los artículos 14 y 23.2 de la CE y, con carácter previo, a determinar si ha existido violación de dichos derechos, procede examinar los rasgos esenciales de su contenido constitucional.

El art. 23.2 CE, al reconocer a los ciudadanos el derecho de acceder en condiciones de igualdad a las funciones públicas con los requisitos que señalen las Leyes, concreta el principio de igualdad en el ámbito de la función pública y no confiere derecho alguno a desempeñar funciones determinadas, sino que garantiza a los ciudadanos una situación jurídica de igualdad en el acceso a las funciones públicas, con la consiguiente imposibilidad de establecer requisitos para acceder a las mismas que tengan carácter discriminatorio y otorga un derecho de carácter puramente reaccional para impugnar ante la justicia ordinaria, y, en último extremo, ante el Tribunal Constitucional toda norma o aplicación concreta de una norma que quiebre la igualdad (como indican, entre otras, las SSTC 50/1986, de 23 de abril, F. 4; 148/1986, de 25 de noviembre, F. 9; 193/1987, de 9 de diciembre, F. 5; 200/1991, de 13 de mayo, F. 2; 293/1993, de 18 de octubre, F. 4; 353/1993, de 29 de noviembre, F. 6 y 73/98 de 31 de marzo), pudiéndose concretar la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional y de este Tribunal en los siguientes puntos:

1. En primer lugar, un derecho a la predeterminación normativa del procedimiento de acceso a las funciones públicas. En este sentido, con carácter general la Constitución reserva a la Ley y, en todo caso, al principio de legalidad, entendido como existencia de norma jurídica previa, la regulación de las condiciones de ejercicio del derecho, lo que entraña una garantía de orden material que se traduce en la imperativa exigencia de predeterminar cuáles hayan de ser las condiciones para acceder a la función pública de conformidad con los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, que sólo pueden preservarse y, aun antes, establecerse mediante la intervención positiva del legislador, resultando esta exigencia más patente y de mayor rigor e intensidad en el caso de acceso a la función pública que cuando, dentro ya de la misma, se trata del desarrollo y promoción de la carrera administrativa.

2. Desde esta perspectiva, se entiende que la preexistencia y predeterminación de las condiciones de acceso, forma parte del derecho fundamental en cuanto constituye su soporte y puede ser aquí invocada cuando vaya inescindiblemente unida a la posible vulneración de las condiciones materiales de igualdad de mérito y capacidad (como subrayan, entre otras, las SSTC 48/1998, de 2 de marzo, F. 7 a) y 73/1998, de 31 de marzo, F. 3 a).

3. En lo que atañe al acceso a cargos y funciones en las Administraciones públicas, la remisión a las Leyes que efectúa el art. 23.2 CE debe ponerse en relación con lo que al respecto se establece en el art. 103.3 CE, no pudiendo afirmarse, sin más, que el límite de la reserva de Ley previsto en el mencionado art. 103.3 CE impida, en términos absolutos, todo tipo de remisión legislativa al reglamento. Este criterio de aplicación jurisprudencial se reitera en las SSTC 99/1987, de 11 de junio , F. 3; 47/1990, de 20 de marzo, F. 7; 48/1998, de 2 de marzo, F. 7 a) y 73/1998, de 31 de marzo, F. 3 a) entre otras. d) La puesta en conexión del art. 23.2 CE («con los requisitos que señalen las leyes») con el art. 103.3 CE («La ley regulará... el acceso a la función pública») obliga a concluir que tales requisitos han de ser establecidos mediante disposiciones con rango de Ley, sin perjuicio de la colaboración de la potestad reglamentaria con los límites y condiciones que ya se han expresado, por lo que hay que estimar como constitucionalmente proscrita la posibilidad de que «por vía reglamentaria o a través de actos de aplicación de la Ley, puedan incorporarse nuevos y diferentes requisitos a los legalmente previstos en los procedimientos de acceso a la función pública», pues así lo subraya la STC 27/1991, de 14 de febrero, F. 5 b.

5. El Tribunal Constitucional ha precisado que el art. 23.2 CE no consagra un pretendido derecho fundamental al estricto cumplimiento de la legalidad en el acceso a las funciones públicas, ya que sólo cuando la infracción de las normas o bases reguladoras del proceso selectivo implique a su vez una vulneración de la igualdad entre los participantes, cabe entender que se ha vulnerado esa dimensión interna y más específica del derecho que reconoce el art. 23.2 CE, lo que de suyo exige la existencia de un término de comparación sobre el que articular un eventual juicio de igualdad, como subrayan las SSTC 115/1996, de 25 de junio, F. 4 y 73/1998, de 31 de marzo, F. 3 c.

Por otra parte, respecto a la invocación del artículo 14 de la CE, lo que el precepto constitucional veda es la utilización de elementos de diferenciación que quepa calificar de arbitrarios y carentes de justificación objetiva y razonable. A lo que debe agregarse que también es necesario, para que la diferencia de trato sea constitucionalmente lícita, que las consecuencias jurídicas que se deriven de tal diferenciación sean proporcionadas a la finalidad perseguida por el legislador, de suerte que se eviten resultados excesivamente gravosos o desmedidos.

El principio de igualdad exige, por tanto, no sólo que la diferencia de trato resulte objetivamente justificada, sino también que supere un juicio de proporcionalidad en sede constitucional sobre la relación existente entre la medida adoptada, el resultado producido y la finalidad pretendida por el legislador (sentencias del Tribunal Constitucional 110/1.993, fundamento jurídico 4º, 176/1.993, fundamento jurídico 2º, y 340/1.993, fundamento jurídico 4º). En el caso examinado, ni consta acreditada la vulneración del artículo 14 de la CE por no aportarse un estricto término de comparación ni demostrarse una discriminación injustificada y tampoco se ha limitado o vulnerado el derecho de acceso a los cargos o funciones públicas, pues no se han establecido acepciones o pretericiones ad personam, sin que se advierta arbitrariedad por parte de la Administración demandada.

Así, en cuanto a la vulneración del principio de igualdad, el recurrente se limita a aludir a los funcionarios civiles de las distintas Administraciones públicas y a los miembros del Cuerpo Nacional de Policía, cuando la Guardia Civil es una Institución propia y específica, con su correspondiente regulación.

Tal circunstancia, como ya hemos subrayado precedentemente, al faltar un estricto término de comparación no supone discriminación alguna puesto que, como ha señalado el Tribunal Constitucional, no pueden asimilarse ni someterse a comparación conceptos y situaciones diversas, por lo que tampoco podrá ser invocado el artículo 14 de la CE cuando se esté ante personas o grupos personales que se rijan por reglas diversas y si el régimen jurídico no es común, tampoco será reconocible la aplicación desigualatoria de la ley ni, en suma, correcta la identificación del término de referencia pretendida por quienes se sienten discriminados sólo porque no se les haya aplicado una regla jurídica o una resolución que no les tuvo a ellos como destinatarios.

En consecuencia, descartada la vulneración de los derechos constitucionales invocados en el escrito de demanda, la pretensión formulada persigue la corrección del contenido normativo del artículo 19 del Real Decreto 597/2002 y su sustitución por otra apreciación y en este punto, procede seguir el criterio establecido por esta Sala y Sección (en sus sentencias de 15 de Julio de 1.994 y de 23 de Febrero de 1.996) en el sentido de que no será admisible la pretensión de que esta Jurisdicción condene a la Administración a dar un contenido determinado a la disposición objeto de recurso, sino que tan sólo cabría, en su caso, la declaración de nulidad pretendida, si, en efecto, tal disposición colisionase con normas de rango superior del Ordenamiento jurídico.

Tal razonamiento, obliga a restringir el examen, de forma exclusiva, a esa alegada nulidad que debe encontrarse, previamente, en una norma de rango suficiente desde la que se vincule a la Administración.

Así, el recurrente considera, en primer lugar, que la limitación en el número de convocatorias vulnera, a su juicio, los principios de igualdad y de legalidad y tal afirmación no resulta estimable si tenemos en cuenta:

1. Hasta la vigente Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen de Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, la Institución carecía de una Ley de personal propia y específica, rigiéndose por la normativa de las Fuerzas Armadas y la Ley 17/1989, de 19 de julio, reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional entonces aplicable a la Guardia Civil, con arreglo a lo dispuesto en su artículo 4, con las adaptaciones posteriormente realizadas por la Ley 28/1994, de 18 de octubre, completaba el régimen del personal del Cuerpo de la Guardia Civil, en sus artículos 44 y 47, y limitaba el número máximo de convocatorias.

2. El Real Decreto 562/1990, de 4 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso en los Centros Docentes Militares de Formación y de Acceso a la condición de militar de empleo, ya estableció para las Fuerzas Armadas el número máximo de tres convocatorias, en su artículo 14.

3. El Real Decreto 1951/1995, de 1 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso y Promoción en las Fuerzas Armadas y la Guardia Civil, en el artículo 17.2.a) exigía, para las formas de ingreso por promoción interna "no superar el número máximo de tres convocatorias, entendiéndose que se ha consumido una convocatoria una vez que el aspirante ha sido incluido en la lista de admitidos, salvo por causa de fuerza mayor no imputable al interesado".

4. Derogada dicha norma por el vigente Real Decreto 1735/2000, en su artículo 15.2.a) se recoge el "no superar el número máximo de tres convocatorias, entendiéndose que se ha consumido una convocatoria una vez que el aspirante ha sido incluido en la lista de admitidos a las pruebas, salvo cuando se encuentre destinado en unidades militares con misiones fuera del territorio nacional y que por razones del servicio no pueda participar en el proceso selectivo para optar a las plazas que se hayan convocado, siempre que lo solicite antes del inicio de la primera prueba".

5. La vigente Ley 42/1999 no supone ningún cambio respecto a la legislación anterior al establecer el artículo 28, regulador de la promoción interna, en su apartado 6, que "de acuerdo con lo previsto en este título, reglamentariamente se determinarán los empleos, límites de edad, sistemas de selección, titulaciones, número máximo de convocatorias y condiciones para el acceso a la enseñanza de formación de la Guardia Civil por promoción interna" y en desarrollo de dicha ley se dictó el Real Decreto impugnado, que en el artículo 19.1.b) exige, entre las condiciones generales por promoción interna "no superar el número máximo de tres convocatorias, entendiéndose que se ha consumido una convocatoria una vez que el aspirante ha sido incluido en la lista de admitidos a las pruebas, salvo que medie causa de fuerza mayor, reconocida por la autoridad competente, no imputable al interesado, siempre que lo solicite antes del inicio de la primera prueba".

Lo expuesto conduce a la conclusión que no se ha infringido el principio de legalidad puesto que la Ley 42/1999 establece la posibilidad de fijar un número máximo de convocatorias y no se opone a la Ley Orgánica 2/1986.

En cuanto a la segunda cuestión planteada por el recurrente, relativa a la no exigencia del requisito de titulación mínima para acceder a la Escala de Oficiales, éste considera incongruente la regulación reglamentaria impugnada con los principios de mérito y capacidad, así como la infracción de los principios de legalidad, seguridad jurídica, confianza legítima e igualdad ante la ley y acceso en condiciones de igualdad a cargos o funciones públicas.

Sin embargo, tales afirmaciones responden a apreciaciones meramente subjetivas carentes totalmente de fundamento jurídico.

En efecto, los principios básicos sobre los que descansa el sistema de enseñanza de la Guardia Civil, proclamados por el artículo 19.2 de la Ley 42/1999 de 25 de noviembre, de Régimen del Personal del Instituto, pueden sintetizarse en dos: a) Se trata de un sistema unitario que garantiza la continuidad del proceso educativo. b) Está integrado en el sistema educativo general.

En consecuencia, quienes perteneciendo ya a alguna de las Escalas del Cuerpo de la Guardia Civil, pretendan tomar parte en un proceso selectivo para acceder, por promoción interna, a la Escala inmediatamente superior, están, por el hecho de haber ingresado en su día en la Escala a la que pertenecen, habilitados a todos los efectos y suficientemente titulados para participar en el proceso selectivo, pues sólo puede ser exigible la posesión de titulación o acreditaciones académicas externas al sistema de enseñanza de la Guardia Civil a quienes pretendan acceder por el sistema de ingreso directo a cualquiera de los centros docentes de formación de la Guardia Civil (artículo 20.3 y los apartados 1 y 2 del artículo 27 de la Ley 42/1999) y a quienes se propongan acceder, mediante cambio de Escala, a la facultativa Superior o Facultativa Técnica del Cuerpo (artículo 29 de dicha Ley).

Tal razonamiento se fundamenta en los siguientes criterios:

1. La Ley 42/1999, mientras en los artículos 20.3, 27, apartados 1 y 2 y 29, exige, específicamente, a quienes se propongan ingresar directamente en los centros docentes de formación del Instituto o acceder por cambio de Escala a las Facultativas del Instituto, estar en posesión de niveles de estudios o títulos del sistema educativo general, cuando aborda, en su artículo 28, el tratamiento de la promoción interna, se limita a exigir que se valore el historial profesional de los interesados (apartado 2), señalando ciertas condiciones de tiempo de servicio (apartados 3 al 5) y remite al desarrollo reglamentario -que debe hacerse de acuerdo con lo previsto en este título de la Ley- la definición de los demás requisitos (apartado 6).

2. La superación de los procesos de enseñanza produce, además del ingreso en la Escala correspondiente, la obtención de un título del sistema educativo general (artículo 20.2 de la Ley 42/1999), que cuida de establecer las exigencias en este sentido cuando se trata del ingreso directo o del cambio de Escala, en los artículos 20.3, 27, apartados 1 y 2 y 29, y la referencia a la titulación en cuanto a la promoción interna no puede conllevar la implantación reglamentaria de una exigencia no contenida por la Ley.

3. La titulación que cabe exigir a los miembros de la Guardia Civil para tomar parte en procesos docentes de promoción interna sólo puede ser aquélla que les haya sido proporcionada por el propio sistema de enseñanza de formación del Instituto con ocasión del ingreso en la Escala a la que ya pertenezcan, en los términos que determinan los artículos 20 y concordantes de la Ley 42/1999 y esa titulación es equivalente a la correspondiente del sistema educativo general (artículo 20.2 de la Ley). SEPTIMO.- Por otra parte, es desestimable toda posible analogía entre las exigencias establecidas por la normativa reguladora del personal de las Fuerzas Armadas para el acceso por promoción interna a las Escalas de Suboficiales de los distintos Cuerpos de los Ejércitos y las prevenciones de la Ley 42/1999 sobre promoción interna de la Escala de Cabos y Guardias a la de Suboficiales del Instituto, pues debe señalarse que, mientras los miembros de la Escala de Cabos y Guardias de la Guardia Civil son militares de carrera de este Instituto Armado (artículos 2.1, 10, 11, 12 y concordantes de la Ley 42/99), los militares profesionales de Tropa y Marinería de las Fuerzas Armadas, únicos que pueden acceder por promoción interna a las Escalas de Suboficiales de los Ejércitos (artículo 22 del Reglamento General de Ingreso y Promoción en las Fuerzas Armadas), ni son militares de carrera (artículo 2, apartado 4, en relación con el apartado 2 y concordantes de la Ley 17/1999, de 18 de mayo, de Régimen del Personal de las Fuerzas Armadas), ni son seleccionados a través de procedimientos equivalentes, ni reciben, para adquirir su condición de militar profesional, una enseñanza de formación comparable a la de los militares de carrera (artículo 72, en relación con el 68, ambos de la Ley 17/1999). OCTAVO.- En consecuencia, procede rechazar el criterio mantenido por el recurrente, pues el Reglamento impugnado no impone o exige requisitos de titulación académica externa a quienes pretendan participar en los procesos de promoción interna y el artículo 19 del Reglamento impugnado establece las condiciones particulares para el ingreso directo (no por promoción interna) en los centros docentes de formación de la Guardia Civil, ya que para el acceso a dichos Centros por promoción interna, las condiciones que deben reunir los interesados son las generales que previene el artículo 17 y las particulares a las que se refiere el artículo 24 del Reglamento. Así, el artículo 17 (condiciones generales) no exige taxativamente estar en posesión de ningún título académico concreto, remitiendo, en cuanto a los niveles de estudio o títulos o superación de pruebas que deban fijarse o exigirse en la convocatoria, a lo que exprese el propio Reglamento, que nada dice respecto de los miembros de la Guardia Civil que aspiren a participar en los procesos de promoción interna y el artículo 24 se refiere a los límites de edad y ausencia de notas desfavorables por faltas graves o muy graves, a diferencia de las condiciones particulares que para los militares de carrera y de empleo de las Fuerzas Armadas que quieran participar en los procesos de promoción interna exigen los artículos 23, 25 y 26 del Reglamento General de Ingreso y Promoción en las Fuerzas Armadas que concretan los niveles de estudios o títulos.

Por ello, en el ámbito de la Guardia Civil se consideraba suficiente, a efectos de promoción interna, con pertenecer a la Escala inmediatamente anterior, dentro de la ordenación legal, porque el hecho de la pertenencia a tal Escala comporta estar en posesión del nivel académico del sistema educativo general correspondiente y para quienes quieran acceder directamente (no por promoción interna) a las distintas Escalas del Cuerpo, es preciso exigirles una titulación general y básica de entrada, en coherencia con los artículos 20, 35.2 y 43 de la Ley 42/1999. NOVENO.- Los razonamientos expuestos conducen a desestimar el recurso contencioso- administrativo, sin costas.