STS, 16 de Febrero de 1999
| Ponente | ALFONSO GOTA LOSADA |
| Número de Recurso | 378/1993 |
| Fecha de Resolución | 16 de Febrero de 1999 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
Sentencia
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Febrero de mil novecientos noventa y nueve.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo ha pronunciado la presente Sentencia en el recurso de apelación nº 378/1993, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la Sentencia dictada con fecha 22 de Enero de 1990 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, recaída en el recurso contencioso- administrativo nº 222/1989, seguido a instancia de D. Juan Miguel , ANGEL YLLERA S.A., TRANSPORTES, ADUANAS Y CONSIGNACIONES S.A., MARCELINO DIAZ (HIJO) S.A. y JESUS FIOCHI S.A., contra acuerdo de la Junta del Puerto de Santander de 26 de Octubre de 1988, que dejó sin efecto el concierto efectuado por la Agrupación de Empresas Estibadoras relativo a la exacción de la Tarifa E.1 del Puerto de Santander.
La Sentencia tiene su origen en los siguientes.
La parte dispositiva de la sentencia apelada, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLAMOS. Que estimando íntegramente el recurso contencioso-administrativo promovido por el Procurador D. Dionisio Mantilla Rodríguez en nombre y representación de D. Juan Miguel , ANGEL YLLERA S.A., TRANSPORTES, ADUANAS Y CONSIGNACIONES S.A., MARCELINO DIAZ (HIJO) S.A. y JESUS FIOCHI S.A., contra la JUNTA DEL PUERTO DE SANTANDER de fecha 26 de Octubre de 1988; debemos anular y anulamos la misma por ser contraria a Derecho, así como declaramos el derecho que asiste a los recurrentes para el mantenimiento de los beneficios reconocidos en el Acuerdo de 30 de Diciembre de 1987, entre la Junta del Puerto y los demandantes, siempre que se acredite el cumplimiento del mínimo de horas sobre los que aquéllos beneficios se conceden. No procede hacer pronunciamiento condenatorio en materia de costas".
LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, interpuso recurso de apelación contra la Sentencia referida; la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria acordó por Providencia de fecha 27 de Enero de 1990, que el recurso procedente era el de casación; el Abogado del Estado interpuso recurso de súplica manteniendo que procedía el recurso de apelación que era el que se había interpuesto; la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Cantabria dictó Auto con fecha 22 de Febrero de 1990, desestimando el recurso de súplica; el Abogado del Estado interpuso recurso de queja ante esta Sala Tercera - Sección Segunda - del Tribunal Supremo que fue resuelto por Auto de fecha 15 de Diciembre de 1992, estimándolo y acordando que el recurso procedente era el de apelación.
Emplazadas las partes interesadas ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, compareció el Abogado del Estado, en representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, quien sostuvola apelación; la parte demandante en el recurso de instancia no compareció; recibidos el expediente administrativo y los autos jurisdiccionales de instancia, se dió traslado de ellos al Abogado del Estado, el cual formuló las alegaciones que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte en su día sentencia revocando íntegramente la apelada por esta Abogacía del Estado y confirmando los actos administrativos originariamente impugnados por ser totalmente ajustados a Derecho."
Terminada la sustanciación del recurso de apelación se señaló para deliberación y fallo el día 3 de noviembre de 1998, fecha en la que tuvo lugar el acto, habiéndose cumplido todos los requisitos procesales, salvo el plazo para dictar sentencia, debido a la carga de trabajo que pesa sobre el Ponente.
LA AGRUPACIÓN DE EMPRESAS ESTIBADORAS DEL PUERTO DE SANTANDER concertó con fecha 30 de Diciembre de 1987 con la JUNTA DE OBRAS DEL PUERTO DE SANTANDER la prestación de los servicios según lo dispuesto en el Anejo I, Tarifa E-1, Regla Undécima de la Orden Ministerial de 14 de Febrero de 1986, sobre aplicación de tarifas por servicios generales y específicos en los puertos dependientes de la Administración del Estado.
La Tarifa E-1 se refiere a los servicios de "Grúas de Portico", y su Regla Undécima dispone: "Por los Organismos portuarios se podrán establecer conciertos para la utilización de grúas con aquellos usuarios cuya utilización media mensual del tipo de grúa considerado sea como mínimo de ciento cuarenta horas/grúa. En estos supuestos la tarifa será el 75 por 100 de lo que corresponda a dicho tipo de grúa, aplicada sobre las horas realmente utilizadas, con un mínimo de ciento cuarenta horas/grúa y mes. (...)".
La agrupación de estibadores cumplió su parte del concierto, disfrutando de la bonificación reglamentaria, sin embargo, la Junta de Obras del Puerto de Santander, adoptó con fecha 26 de Octubre de 1988, el acuerdo siguiente: "El Comité Ejecutivo de la Junta del Puerto de Santander ha examinado en el punto 3.3 de su sesión ordinaria, celebrada en el día de la fecha, la comunicación de la Dirección General de Puertos y Costas de fecha 23 de Septiembre último en la que en relación con la bonificación de referencia, se considera necesario mantener en todos los puertos una interpretación estricta en la aplicación de dicha bonificación y que la interpretación dada por esta Junta de considerar como usuario a un grupo constituido en Agrupación de Empresas convierte la regla mencionada en una bajada automática de la Tarifa, por lo que procede dejar sin efecto el concierto efectuado con aquélla agrupación de usuarios. En consecuencia, este Comité Ejecutivo ha acordado por unanimidad dejar sin efecto el convenio acordado con esa Agrupación de Empresas Estibadoras, TRANSPORTES, ADUANAS Y CONSIGNACIONES S.A., MARCELINO (HIJO) S.A., JESUS FIOCHI S.A. Y ANGEL YLLERA S.A., a partir del 1 de Enero de 1989. Contra este acuerdo, que no pone fin a la vía administrativa, podrá interponerse recurso de apelación ante el Excmo. Sr. Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, en un plazo de quince días hábiles, (...)".
La Agrupación de Empresarios Estibadores interpuso recurso de alzada ante el Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, que no fue resuelto, expresamente.
La Agrupación de Empresarios Estibadores interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, impugnando el acuerdo de fecha 26 de Octubre de 1988, así como la denegación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada ante el Ministro de Obras Públicas y Urbanismo.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó Sentencia, ahora apelada, estimando íntegramente el recurso, argumentando: 1º) Que aún pudiendo mantenerse que no era procedente el recurso de alzada, ante el Ministro de Obras Públicas y Urbanismo, sino la vía económico-administrativa, lo cierto es que la Agrupación de Empresas Estibadoras había seguido la indicación de la notificación, luego el error de la Administración Pública no podía perjudicar a la parte demandante, que tenía derecho a la tutela judicial efectiva, por lo cual debía la Sala entrar a conocer de la cuestión planteada. 2º) Que el acuerdo de aprobación del concierto era un acto declarativo de derechos, que sólo podía ser revisado por la Administración mediante la declaración de lesividad y posterior impugnación jurisdiccional. 3º) Que no existe base normativa que autorice a limitar la efectividad del acuerdo, no siendo por ello pensable que haya que dar plazo a un concierto que no lo tiene, pues la atribución de este carácter temporal es puramente arbitraria.
La ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO representada y defendida por el Abogado del Estado, ha interpuesto el presente recurso de apelación, alegando en esencia: 1º) Que la primitiva resolución de la Junta de Obras del Puerto de Santander de 30 de Diciembre de 1987 incurrió enuna errónea interpretación al admitir que una Agrupación de Empresas Estibadoras pudiera considerarse como un sólo usuario. 2º) Que no ha existido concierto, sino una "autorización administrativa" para la concesión de una bonificación en la Tarifa E.1 portuaria. 3º) Que no ha habido revocación de un convenio anterior declarativo de derechos. 4º) Que la autorización es interna y no un convenio. 5º) Que no se trata de un acto de naturaleza tributaria. 6º) Que como las Tarifas se aprueban anualmente, el convenio o mejor "autorización" debe tener carácter anual.
La Sala entiende que la Regla 11ª de la Tarifa E.1, aprobada por Orden Ministerial de 14 de Febrero de 1986, utiliza con falta de propiedad el vocablo "concierto", porque ciertamente no nos hallamos ante un convenio o concierto fiscal, entre el sujeto pasivo de la tasa y la Administración portuaria de determinación de la base imponible, de la cuota o del reparto de cuotas, que han sido utilizados frecuentemente por la Hacienda Pública española, que dicho sea de paso no pueden considerarse contratos administrativos, como erróneamente se dice en la Resolución de 26 de Octubre de 1986, sino que nos hallamos ante el reconocimiento de una bonificación del 25 por 100 de la Tasa portuaria, por razón del tiempo de utilización de las Grúas de Pórtico.
Es claro que la utilización de las Grúas de Pórtico resulta más eficiente, cuanto menos cambios de usuarios hay a lo largo de los días laborables, porque estos tienen que aportar el material adecuado, así como personal hábil, que incluso puede ser recusado por la Junta del Puerto si no reúne las condiciones de capacitación requeridas.
En este sentido, cuando un mismo usuario utiliza las Grúas de Pórtico con una media mínima mensual de 140 horas/grúa, que según los días laborables que existen cada mes, significa alrededor de 6 o 7 horas diarias, es decir prácticamente es siempre el mismo usuario, la Regla 11ª permite concederle una bonificación del 25 por 100, que se justifica por la reducción de costes y por la mayor eficiencia del servicio.
Ahora bien, para conceder esta bonificación que resaltamos nace "ex lege", y no "ex contractu", se necesita que el propio usuario manifieste su previsión de que va a utilizar las grúas de que se trata, por tiempo superior a 140 horas/grúa al mes, con cierta permanencia, pues la bonificación no está establecida para utilizaciones de corta duración, con carácter esporádico, bien entendido que el usuario no está obligado jurídicamente a utilizarlas ningún mes, mas de las 140 horas/grúa, porque a pesar del vocablo "concierto" no existe ningún compromiso suyo en ese sentido. Lo que existe ciertamente es un plan conjunto de utilización en el que el usuario comunica a la Administración portuaria su propósito de utilizar las grúas el tiempo referido y la Administración portuaria enterada al efecto, le concede la bonificación del 25 por 100 todos los meses, en que realmente haya utilizado las grúas más de las 140 horas exigibles.
La Sala debe hacer notar que la bonificación del 25 por 100 se reconoce jurídicamente, en cada acto administrativo de liquidación de la Tarifa E-1, y como hemos expuesto nace "ex lege" por realización del hecho imponible en este caso la utilización de las grúas por tiempo superior a las 140 horas mensuales/grúa, siempre que el usuario haya manifestado su propósito de utilización por tiempo indefinido o por tiempo determinado, que la Administración portuaria juzga como justificación correcta de la "ratio legis" de la bonificación, pero repetimos, el usuario no queda obligado en absoluto a tal utilización, de modo que siempre tendrá la libertad de cambiar sus planes, si bien en ese caso no gozará de la bonificación referida.
Queda claro, pues, que el respeto a los actos declarativos de derechos subjetivos no puede predicarse de un "concierto" que no existe, sino simplemente de los actos administrativos de liquidación de la tasa que hayan reconocido la bonificación, los cuales indiscutiblemente no pueden ser revisados de oficio, sino es de conformidad con lo dispuesto en los artículos 153 a 159 de la Ley General Tributaria.
Nos queda sólo examinar la alegación de que los denominados "conciertos" tienen una duración anual según el Abogado del Estado y duración ilimitada según la Sentencia apelada, salvo que se revisen, dice, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 109 y 110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958 (los artículos aplicables son el 153 al 159 de la Ley General Tributaria).
Es incuestionable que la tesis mantenida por la Sala, consistente en que no existen tales "conciertos", hace inútil dicha cuestión, sin embargo, aun pese a pecar de reiterativa, es conveniente volver sobre la idea expuesta, relativa a que la bonificación del 25 por 100 se justifica por la utilización temporal casi exclusiva por un usuario concreto, durante un cierto tiempo, circunstancia ésta que no se halla regulada específicamente por la Regla 11ª, sino que queda a la decisión en cierto modo discrecional de la Administración portuaria, porque como hemos dicho, tal bonificación del 25 por 100 no parece que deba concederse por una utilización de más de 140 horas en un mes ocasional y excepcional. Esta es unacuestión no regulada, pero es razonable que cada año, con ocasión más que de la aprobación anual de las nuevas Tarifas por la aprobación de los Presupuestos de la correspondiente Junta de Obras del Puerto, se examine y se tenga en cuenta la situación y circunstancias de uso de las empresas estibadoras acogidas a la mencionada bonificación, pudiendo en consecuencia, advertir a aquéllas que reiteradamente hayan incumplido el horario de utilización preciso, que se les va a negar la bonificación, en las sucesivas liquidaciones.
Pero en el caso de autos, no concurren estas circunstancias, sino otra mucho más grave, y es que ha existido una interpretación sesgada de la Regla 11ª, por parte de la Agrupación de Empresas Estibadoras, admitida inadvertidamente por la Junta de Obras del Puerto de Santander, y es que para lograr el cumplimiento de las 140 horas mensuales/grúas, varias empresas, las recurrentes en la instancia, se agruparon, sumando así sus respectivos tiempos de utilización, siendo así que cada una de ellas era un usuario concreto y no lo era la agrupación como tal, razón por la cual es ajustado a Derecho, comunicarles que a partir del 1 de enero de 1989, no se les concedería la bonificación del 25 por 100 que venían disfrutando, por ello la Sala estima el recurso de apelación.
No apreciándose temeridad, ni mala fe, no procede acordar de conformidad con lo dispuesto en el artículo 131 de la Ley Jurisdiccional, la expresa condena en costas.
Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución
Estimar el recurso de apelación nº 378/1993 interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, contra la Sentencia dictada con fecha 22 de enero de 1990 por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 222/1989, seguido a instancia de D. Juan Miguel , ANGEL YLLERA S.A., TRANSPORTES, ADUANAS Y CONSIGNACIONES S.A., MARCELINO DIAZ (HIJO) S.A., Y JESUS FIOCHI S.A.
Revocar la Sentencia apelada.
Confirmar el Acuerdo de la Junta de Obras del Puerto de Santander de 26 de Octubre de 1988.
Sin la expresa imposición en costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.-
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