STS, 8 de Marzo de 2005

Los recurrentes Sra. María Dolores s, funcionaria del Ayuntamiento de San Sebastián de La Gomera, perteneciente a la escala de Administración Especial, Subgrupo de Servicios Especiales, Cuerpo de Policía Local, con categoría de Sargento; Sr. Marcelino l, funcionario del Ayuntamiento de San Sebastián de La Gomera perteneciente a la escala de Administración Especial, subgrupo de Servicios Especiales, Cuerpo de Policía Local, con categoría de Policía; Sr. Carlos Jesús s, funcionario del Ayuntamiento de San Sebastián de La Gomera, perteneciente a la escala de Administración Especial, subgrupo de Servicios Especiales, Cuerpo de Policía Local, con categoría de Policía y Sr. Carlos Jesús s, funcionario del Ayuntamiento de San Sebastián de La Gomera, perteneciente a la escala de Administración Especial, subgrupo de Servicios Especiales, Cuerpo de Policía Local, con categoría de Policía, en cumplimiento de sus funciones y por motivos diversos han realizado por orden de la Jefatura del Cuerpo de la Policía Local servicios extraordinarios fuera de su jornada laboral semanal, siéndoles abonados desde fines de 1997 y hasta diciembre de 1999 en diversos períodos y de forma no constante, como servicios extraordinarios realizados, cuantías satisfechas y supuestamente adeudadas, las siguientes

1. A la Sra. María Dolores s, un total de 655 horas realizadas desde octubre del 97 hasta diciembre del 99, y cuyo importe asciende a 18.218,35 ¤ y habiendo percibido 11.312,14 ¤, se le adeudan 6,906,21 ¤

2. Al Sr. Marcelino o, un total de 622 horas realizadas desde octubre del 97 hasta diciembre del 99, y cuyo importe asciende a 11.983,15 ¤ y dado que ha percibido 7.830,30 ¤, se le adeudan 4.152,85 ¤

3. Al Sr. Marcelino o, un total de 567,5 horas realizadas desde octubre del 97 hasta diciembre del 99, y cuyo importe asciende a 12.463,99 ¤ y dado que los importes que ha percibido por dicho concepto ascienden a 7.905,15 ¤, se le adeuda un total de 4.558,84 ¤

4. Al Sr. Carlos Jesús s, un total de 631,5 horas realizadas desde octubre del 97 hasta diciembre del 99, y cuyo importe asciende a 12.965,70 ¤ y dado que los importes percibidos por dicho concepto ascienden a 8.867,35 ¤, se le adeuda un total de 4.098,35 ¤

En el Acuerdo de determinación de las condiciones de trabajo suscrito por el Ayuntamiento de San Sebastián de La Gomera y su personal funcionario, publicado en el B.O.P. de Santa Cruz de Tenerife el día 21 de julio de 1999, y cuya vigencia fue con carácter retroactivo desde mayo del 96 hasta el 31 de diciembre del 99, la gratificación por dichos servicios se encuentra regulada en el artículo 36, dispuso que se realizaría el cálculo del importe de las horas extraordinarias para los funcionarios municipales conforme a lo siguiente

1. Para las horas extraordinarias diurnas: Valor/hora = Salario Bruto Anual/1.760 horas Lec. + 75%

2. Para las horas extraordinarias nocturnas y festivos: Valor/hora = Salario Bruto Anual/1.760 horas Lec. + 100%

La sentencia dictada en fecha 8 de abril de 2003 por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Santa Cruz de Tenerife contiene la siguiente parte dispositiva: "Que debo estimar la demanda interpuesta por los demandantes Dª María Dolores s, D. Marcelino o y D. Carlos Jesús s, representados por la Procuradora Dª María Gloria Oramas Reyes y defendidos por el letrado D. Francisco Rodríguez Casimiro, contra el Ayuntamiento de San Sebastián de La Gomera, como demandado, representado y defendido por el Letrado D. Carlos Estrella Gil, respecto de denegación presunta por silencio administrativo de cantidades reclamadas al Ayuntamiento de San Sebastián de La Gomera, acordando declarar nula la resolución adoptada por silencio administrativo y ajustada a derecho la reclamación, declarando el derecho a percibir por parte de los demandantes y deber de abonar por parte de la demandada las cantidades recogidas en el fundamento jurídico primero, así como los intereses legales, desde que se solicitaron en vía administrativa por primera vez, ello sin hacer expreso pronunciamiento en cuanto a las costas procesales"

La representación procesal del Ayuntamiento de San Sebastián de La Gomera estima errónea y gravemente dañosa para el interés general la citada resolución judicial, por lo que, al amparo de lo establecido en el artículo 100 LJCA, interpone contra la sentencia recurso de casación en interés de Ley, a cuya prosperabilidad se opone el Ministerio Fiscal

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 1 de marzo de 2005.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, Magistrado de la Sal

FUNDAMENTOS DE DERECH

Previamente al estudio del concreto problema de derecho que en este recurso se plantea, importa tener presente que el recurso de casación en interés de Ley, como esta Sala ha declarado con reiteración, dirigido de forma exclusiva a formar doctrina legal -conforme pone de relieve su falta de incidencia en la situación jurídica derivada de la sentencia impugnada- y concebido en defensa de la recta interpretación del Ordenamiento, constituye, como su precedente inmediato de apelación extraordinario en interés de Ley y según se desprende de su actual regulación en el art. 100 de la Ley de esta Jurisdicción (29/1998, de 13 de julio), un remedio extraordinario y último de que disponen las Administraciones Públicas -y, en general, las Entidades o Corporaciones que ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo- para evitar que sentencias que se estimen erróneas y que puedan comprometer y dañar gravemente el interés general más allá del caso resuelto definitivamente por las mismas con fuerza de cosa juzgada material, perpetúen o multipliquen sus negativos efectos en el futuro ante la posibilidad de reiteración o repetición de su desviada doctrina.

Esta específica finalidad y su propia estructura, en que destaca la ausencia de contención entre partes, exige el cumplimiento riguroso de los requisitos establecidos en el precepto anteriormente invocado en punto a legitimación, plazo de interposición y sentencias contra las que cabe, que no pueden ser otras que las dictadas en única instancia por los Juzgados de lo Contencioso Administrativo y por las Salas de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia -salvo, en cuanto a estas últimas, que hubiesen recaído respecto de actos o disposiciones de las Comunidades Autónomas y se funden, básicamente, en normas emanadas de sus órganos- que no sean "susceptibles de recurso de casación"

De lo dicho resulta ya el carácter subsidiario que hay que atribuir a esta particular modalidad casacional no sólo respecto de la casación ordinaria, sino también en cuanto se refiere a la "para unificación de doctrina", si la situación que en el mismo se expusiera significara una contradicción de ésta encuadrable en el marco del art. 100 de la antecitada Ley Jurisdiccional. También es preciso, por su misma naturaleza, que, en el escrito de interposición, la entidad recurrente fije, en términos concretos y en forma explícita, la doctrina legal que pretenda se siente para el futuro y, asimismo, verifique un análisis riguroso de la magnitud con que la sentencia recurrida pueda perjudicar el interés general, habida cuenta que el recurso no está concebido para reproducir un nuevo examen del problema específico suscitado en la instancia, ni tampoco para remediar errores de apreciación o de calificación en que la Sentencia impugnada hubiera podido incurrir acerca de puntos de hecho o valoraciones jurídicas que sólo para resolver la específica cuestión en aquélla planteada pudieran resultar relevantes

La parte actora considera que la sentencia es gravemente dañosa para el interés general y errónea debido a una interpretación equivocada e incorrecta de la aplicación de las normas emanadas del Estado, al reconocer en el fundamento jurídico tercero que ha de primar la ley sobre el convenio o acuerdo fruto de la actuación negociadora (artículo 40 y 131 CE, en relación con el artículo 90.1 de la Ley 7/1985 de Bases de Régimen Local, conforme al artículo 90.1 y el 23.3.j) de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, al determinar que las gratificaciones por servicios extraordinarios, fuera de la jornada laboral, en ningún caso podrán ser fijos en su cuantía y periódicos en su devengo, que lo convertirán en sueldo adicional y no es razonable que una vez determinada la cuantía a la que ha de ascender el servicio extraordinario, y prestado que ya ha sido el mismo, por haberlo así dispuesto el órgano superior que correspondiera, y siendo tal prestación realizada con la finalidad no sólo del servicio en sí, sino de que habría de obtener una determinada retribución, una vez realizadas, no pueden dejar de satisfacerse conforme a lo acordado, pues lo contrario constituiría un enriquecimiento injusto para la administración demandada, que recibe el servicio extra y no lo retribuye o lo retribuye de modo distinto al pactado

Para la parte recurrente en casación, en interés de ley, la doctrina legal que se propone como correcta es la siguiente: "Entender como hace el Juzgador de instancia que no se contradice la limitación legal impuesta en este tipo de retribuciones a funcionarios públicos (abono de horas extraordinarias a funcionarios de la Administración Local), es interpretar erróneamente la propia normativa citada en la sentencia que se impugna. Conforme se desarrollará a continuación, esta representación entiende que corresponde al Estado exclusivamente la competencia para determinar el límite máximo de la cuantía de las gratificaciones por horas extraordinarias, y que lo contrario vulnera la competencia estatal en materia de legislación básica y ordenación general de la actividad económica (ex 149.1.13 de la CE) en relación al establecimiento de las condiciones básicas de igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos (149.1.1 de la CE)"

Entiende la parte recurrente que las competencias del Estado en materia de ordenación general de la actividad económica (ex artículo 149.1.13 de la CE) tiene carácter exclusivo de la competencia estatal, teniendo en cuenta los siguientes razonamientos

1. Al establecer el artículo 94 de la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local, Ley 7/1985, de 2 de abril, que la jornada de trabajo de los funcionarios de la Administración local será en cómputo anual la que se fije para los funcionarios de la Administración Civil del Estado, no puede entenderse que esta jornada sea un mínimo que el Ayuntamiento pueda mejorar o agravar a través de la negociación colectiva, sino una norma de obligado cumplimiento sobre una materia que no está a la libre disponibilidad de las Entidades que componen la Administración local y por tanto el establecimiento de la jornada y, en su caso, modificación, es competencia estatal, sin perjuicio que por pactos y acuerdos se pueda incidir sobre las condiciones del trabajo en este aspecto en relación a distribución de horarios, jornada continuada o partida, horas extraordinarias, trabajo en sábados, etc

2. Otro tanto cabe decir en cuanto a las retribuciones, teniendo en cuenta que la política de rentas es uno de los objetivos de la política económica dirigido al mantenimiento de la estabilidad y equilibrio económicos (artículos 40 y 131 de la Constitución), apareciendo claramente la competencia estatal al respecto en la regulación del régimen retributivo de los funcionarios locales (artículo 93 LRBRL, 153 y siguientes TRRL Real Decreto 861/1986, de 25 de abril), por lo que las limitaciones en estructura y cuantía de las retribuciones -incluidos los niveles a asignar para horas extraordinarias- establecidos en las Leyes anuales de Presupuestos del Estado, actúan como tope o límite máximo del crecimiento salarial dentro de cuyos límites la cuantificación y distribución de la llamada "masa salarial" es lo que habrá de fijarse en la negociación colectiva, por lo que en la medida que el convenio colectivo y acuerdo de referencia no se atuviese al porcentaje máximo de incrementos establecido en la correspondiente Ley de Presupuestos, ha de entenderse que incide en la consiguiente causa de nulidad

3. El régimen jurídico de las retribuciones de servicios extraordinarios de funcionarios de la Administración local y, en especial, la determinación de su cuantía y los criterios para su incremento anual, han de entenderse elementos inalterables por todas las Comunidades Autónomas o por las Entidades locales, pues lo contrario impediría por principio el cumplimiento de su finalidad esencial que es constituir un régimen uniforme y de vigencia común en toda la Nación, ya que se puede afirmar que la competencia para determinar el régimen jurídico, incluido especialmente la cuantía y actualización de las retribuciones de los funcionarios, para todas las Comunidades Autónomas y Corporaciones locales, corresponde al Estado. Dicha competencia y las normas que la determinan, han sido vulneradas por la sentencia impugnada, con una errónea interpretación del marco normativo a que están sometidas este tipo de gratificaciones

4. El incumplimiento a que obliga la resolución judicial impugnada a través de este recurso casacional, de la restricción retributiva establecida por el Estado, entraña la vulneración de los criterios sentados por la CE en su artículo 149.1.13, ya que dicha medida, al pretender contener la expansión de uno de los componentes esenciales del gasto público, se ha dictado en ejercicio de su competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica

En efecto, la competencia estatal derivada del artículo 149.1.13 de la CE impide, en todo caso, que otro ente territorial pueda actualizar la cuantía de las prestaciones a funcionarios públicos con criterios distintos y en cuantías superiores a los establecidos en la legislación presupuestaria estatal donde se fija el esfuerzo presupuestario, dentro de los recursos siempre limitados, en el marco de una determinada política económica de contención del déficit público

La jurisprudencia de esta Sala ha afirmado que el recurso carece de sentido cuando ya existe doctrina legal sobre la cuestión de que se trate (por todas la sentencia de 8 de octubre de 2003); y también ha declarado que el recurso es igualmente improcedente cuando la doctrina legal propuesta se formula en términos de excesiva generalidad o se limita a reiterar lo que constituye el tenor literal de preceptos legales

Este último criterio se proclama en las sentencias de 21 de junio de 1997 y 23 de julio de 2003. En ellas se recuerda igualmente que la jurisprudencia no tiene por objeto la mera reproducción de los preceptos legales, sino que su fin consiste en la fijación de pautas sobre su interpretación llamadas a complementar el ordenamiento jurídico mediante la determinación del recto sentido de la norma, la integración de sus lagunas y la unificación de la diversidad de criterios que pueden seguir los tribunales en su aplicación

Esta Sala ha subrayado el alcance del problema de la Ley de Presupuestos y su alcance normativo, así como la sujeción de los Convenios Colectivos a las normas previstas en los Presupuestos del Estado subrayando los siguientes criterios, que se extraen de la sentencia de 21 de marzo de 2002

1. ) El establecimiento por parte de las Leyes de Presupuestos de topes máximos al incremento del volumen global de las retribuciones de los funcionarios públicos encuentra su justificación en el título competencial contenido en el artículo 149.1.13 de la Constitución y en el principio de coordinación que opera como límite de autonomía de las Comunidades Autónomas en el artículo 156.1 de la Constitución

2. ) La fijación de tales límites constituye una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión del gasto público

Todo convenio o pacto debe someterse a lo dispuesto con carácter necesario en la Ley y especialmente, en las normas de mayor rango jerárquico, como ha reiterado la jurisprudencia constitucional en SSTC núms. 58/85, 177/88, 171/89, 210/90 y 92/94 y la Sala de lo Social de este Tribunal, en sentencias de 9 de julio de 1991, 24 de febrero de 1992, 8 de junio de 1995, 18 de enero de 2000 y 3 de julio de 2000

Del análisis jurisprudencial se extraen importantes criterios de aplicación en la cuestión debatida

1. Se destaca el alcance y el valor normativo del convenio, previsto en el artículo 37.1 de la CE, que consagra el derecho a la negociación colectiva

2. A partir de la Ley de Presupuestos, como reconoce la sentencia de la Sala de lo Social del Tribunal Supremo de 18 de enero de 2000, al resolver el recurso de casación para unificación de doctrina nº 4982/98, no cabe pedir que se cumpla lo previsto en el Convenio, pues el principio de jerarquía de fuentes hace que lo establecido en el Convenio no sea de aplicación

3. Se subraya la sujeción jerárquica del convenio a la ley, que se conecta en última instancia con el artículo 9.3 de la Constitución, pues existe una primacía de la norma de origen legal respecto de la norma de origen convencional en materia de derecho necesario

   En todo caso, la cuestión de la reserva de ley ha sido examinada en múltiples sentencias

1. El Tribunal Constitucional (sentencia nº 83/84, que sienta la doctrina general que se reiterará en las posteriores sentencias 99/87 y 178/89), reconoce que la legislación básica tiene que ver con la fijación de límites a las retribuciones complementarias a través de los Presupuestos Generales del Estado, siendo de aplicación el artículo 149.1.18 de la Constitución y así, la sentencia nº 63/86 del Tribunal Constitucional, después reiterada por este Tribunal, fundamenta en los artículos 149.1.13 y 149.1.18, la posibilidad de que se establezcan límites máximos globales al incremento de la masa retributiva de los empleados públicos y esta doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional se reitera después en las sentencias constitucionales 96/90, 220/92, 62/2001 y 24/2002, impidiendo la aplicación de disposiciones o cláusulas que se opongan al tope o límite máximo fijado por la Ley estatal de Presupuestos Generales del Estado

2. También el Tribunal Supremo, en sentencia de 30 de mayo de 1992, considera la exclusión del sistema de negociación colectiva de los funcionarios públicos por su sometimiento a las condiciones de empleo determinadas legal y reglamentariamente, superado por la Ley 9/87, de forma que la rigidez y uniformidad inherente al régimen estatutario emanado de la legislación básica del Estado no permite que tal bloque legislativo sea identificable como plataforma de mínimos sobre la que pueda pivotar una constelación de unidades negociadoras pactando a su libre albedrío de forma que pueda ser objeto de regulación con arreglo al buen criterio de la Mesa de Negociación

   Este criterio se contiene en otras sentencias de esta Sala

   - La sentencia de 22 de octubre de 1993, reconoce que el marco de la contractualidad está en correlación con el contenido de las potestades normativas y de auto-organización del órgano administrativo correspondiente y las características indicadas de pormenorización, rigidez y uniformidad inherentes al régimen estatutario, emanado de la legislación básica del Estado, no permite que sea identificable con dicha plataforma de mínimos.

   - La sentencia de 10 de febrero de 1997, recuerda la doctrina anterior y se apoya en la de 30 de octubre de 1995, llegando a la conclusión que lo que parece claro, a tenor del artículo 6.4 del Código Civil, que se persigue un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, cual es la regulación por Convenio de relaciones de empleo de los funcionarios públicos más allá de los límites queridos y establecidos por el legislador

   - Las sentencias de esta misma Sala y Sección de 18 de noviembre de 1999, 5 de diciembre de 2000 y 20 de febrero y 11 de abril de 2001 reconocen la prevalencia de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado impidiendo la aplicación de disposiciones o cláusulas opuestas al límite máximo fijado por dichas leyes, en materia de incremento retributivo de los funcionarios públicos

Los razonamientos anteriores obligan a desestimar el presente recurso de casación en interés de la Ley, porque la concreta doctrina legal que en él se postula no ha sido expresamente ignorada o contradicha por la argumentación de la sentencia recurrida

La declaración que se pide, transcrita con anterioridad, se sintetiza en la necesidad o el deber de respetar, en las retribuciones de todos los funcionarios, los límites que hayan sido establecidos para cada año en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y las ideas centrales desarrolladas para sostener ese criterio son la primacía que corresponde a la ley frente a cualquier convenio y que el Estado, a través de las Leyes de Presupuestos, ejercita la competencia que le reconoce el art. 149.1.13 de la Constitución sobre bases y coordinación general de la actividad económica

Pero la sentencia recurrida se apoya en otra argumentación diferente a la que subyace en esa doctrina que se postula, y que aquí no ha sido especialmente combatida: la obligación de pago de lo convenido aunque no exista crédito presupuestario en el Ayuntamiento y no argumenta nada sobre la posibilidad genérica de los Ayuntamientos de apartarse de los limites que figuren en las Leyes estatales de Presupuestos, ni tampoco declara que el concreto pago que dispone en favor del demandante rebase ese límite y resulte procedente a pesar del exceso

En consecuencia, la doctrina cuya declaración aquí se reclama no realizaría esa función preventiva o nomofiláctica que antes se ha mencionado, pues no evitaría esa argumentación de la sentencia recurrida que ha sido la base principal de su pronunciamiento, lo que supone no asumir ni ratificar la argumentación de la sentencia recurrida

Dada la naturaleza y alcance de este recurso, no procede hacer expresa imposición de costas

FALLAMO

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación en interés de ley nº 10/55/2003 interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª Mª del Carmen Barrera Rivas, en nombre y representación del Ilustre Ayuntamiento de San Sebastián de la Gomera (Santa Cruz de Tenerife), contra la sentencia de 8 de abril de 2003, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Santa Cruz de Tenerife, dictada en el recurso contencioso nº 394/2002 (procedimiento abreviado), sin hacer expresa imposición de costas

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado