STS, 28 de Mayo de 1997

En la indicada fecha de 24 de abril de 1993, la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó la sentencia número 428, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: que estimamos los recursos acumulados promovidos pro el Procurador D. Carlos Mairata Laviña, en nombre y representación de la entidad mercantil "Iniciativa y Gestión de Servicios Urbanos, S.A.", contra la denegación presunta por silencio administrativo del Ayuntamiento de Madrid, de los recursos de reposición deducidos contra las liquidaciones del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos efectuadas en los expedientes municipales reseñados en esta sentencia, y declaramos la nulidad de dichas liquidaciones, por ser contrarias a derecho; sin hacer expresa declaración sobre las costas de estos recursos".

Dicha sentencia se basa, entre otros, en los siguientes Fundamentos de Derecho: "Primero.- La representación procesal de la entidad mercantil "Iniciativa y Gestión de Servicios Urbanos, S.A.", promueve los recursos jurisdiccionales acumulados que llevan número 350 a 364 de 1991, contra las desestimaciones tácitas por silencio administrativo del Ayuntamiento de Madrid de los recursos de reposición deducidos contra las liquidaciones del Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos en expedientes municipales números 9002202010, 9002202020, 9002202030, 9002202024, 9002202050, 9002202070, 9002202100, 9002202120, 9002300010, 90022300020, 9002300030, 9002300040, 9002300050. El hecho imponible viene establecido por la transmisión de diferentes fincas por parte de la entidad recurrente a distintas personas físicas mediante escrituras públicas otorgadas el día 15 de diciembre de 1989. La entidad recurrente establece como argumento fundamental para apoyar su pretensión en la naturaleza rústica de los terrenos cuyo incremento de valor se pretende gravar, circunstancia decisiva para declarar la no sujeción de los mismos a este impuesto por aplicación de lo dispuesto en el art. 350.2 del Real Decreto Legislativo número 781/1986. La Corporación recurrida no pone un excesivo énfasis en contradecir el afirmado carácter rústico de los terrenos y basa su posición contradictoria en la aplicabilidad del art. 99.1 de la Ley Especial para el Municipio de Madrid de 11 de julio de 1963, según el cuál están sujetos a este Impuesto los terrenos sitos en el término municipal, estén o no edificados, con excepción deaquellos situados fuera del casco urbano y afectos a explotaciones agrícolas, forestales, ganaderas o mineras, siempre y cuando que además no exceda su valor corriente en venta en cuatro veces el que resulta de capitalizar la riqueza imponible de contribución rústica que tuviera fijada o hubiera de fijarse supuesto su aprovechamiento agrícola. Segundo.- Los planteamientos anteriormente expuestos obligan a dilucidar el régimen jurídico aplicable a esta contienda, puesto que debe ser resuelto contrariamente a la tesis mantenida por la Corporación recurrida en el sentido de rechazar la aplicabilidad del mencionado art.

99.1 de la Ley Especial de Madrid al menos de la forma tan absoluta y automática como se pretende, y ello, por las razones que se expondrán a continuación: El mencionado art. 99.1 parte de la hipótesis de la inclusión en su ámbito impositivo de todos los terrenos que están dentro del término municipal de Madrid, y establece residualmente una posibilidad de exclusión, no ya de los terrenos que sean rústicos, sino de aquellos que, siéndolo, su valor no exceda de determinado baremo previamente establecido. La Corporación recurrida prolonga este régimen que supone la sujeción impositiva hasta el extremo de presumir automáticamente que el terreno rústico siempre supera el límite económico establecido legalmente y que corresponde a la parte interesada destruir esta presunción artificialmente creada. Las presunciones legales, aunque sean de alcance relativo y susceptibles de prueba en contrario, deben estar claramente establecidas en el texto legal sin que la Administración pueda deducir su vigencia de forma unilateral. En este caso, es a la Administración a quien corresponde acreditar que los terrenos cuyo incremento de valor pretende gravar reúnen los requisitos y condiciones establecidos legalmente para soportar el régimen impositivo, sin que aquéllos puedan presumirse. En un planteamiento más general, este Tribunal, en numerosas sentencias, entre las que se pueden citar las de 8 de marzo, 19 de abril de 1991, 23 de septiembre, 29 de octubre de 1992 y 29 de enero de 1993, se ha inclinado por el criterio de rechazar, no solamente en el tema de la no sujeción de terrenos rústicos, sino en otros como son la exención de los Organismos Autónomos del Estado, etc., un régimen jurídico que discriminaría injustificadamente a los contribuyentes del municipio de Madrid respecto de los del resto del Estado. Este rechazo de tal discriminación encuentra suficiente instrumentación mediante la doctrina interpretativa desarrollada por el Tribunal Supremo en numerosas y recientes sentencias entre las que se señalan las de 2 de marzo y 15 de abril de 1987, iniciadoras de esta Jurisprudencia, según la cual el criterio fundamental que debe tenerse en cuenta es el de la calificación urbanística de los terrenos, diciéndose expresamente que el carácter rústico o, mejor, no urbano de las fincas transmitidas en cada caso ha de ser considerado como supuesto de no sujeción. La aplicación interpretativa de esta doctrina respecto de los arts. 87.2 del Real Decreto número 3250/1976 y 350.2 del Real Decreto Legislativo número 781/86 no impide que deba tenerse en cuenta a la hora de establecer los límites de actuación del art. 99.1 de la Ley Especial para Madrid. Tercero.-Establecidas la contingente aplicación del mencionado art. 99.1 y la interpretación jurisprudencial que de los conceptos rústicos y urbano debe hacerse, corresponde a continuación analizar y decidir la naturaleza que en un sentido o en otro corresponde a los terrenos objeto de este litigio. A este respecto, debe señalarse de nuevo que la Corporación recurrida no ha hecho especiales esfuerzos dialécticos o probatorios sobre esta cuestión por entender que la controversia quedaba resuelta a su favor por obra de la automática y desmesurada aplicación que pretende del tan citado art. 99.1. La entidad recurrente establece como hecho, en su escrito de demanda, que los terrenos disentidos están incluidos en el Programa de Actuación Urbanística 4 de Valdebernardo, aunque por sí sola dicha circunstancia no es decisiva para establecer la naturaleza rústica o urbana de los terrenos. Los Programas de Actuación Urbanística, desde cierta perspectiva son considerados como estadíos intermedios que conducen a los terrenos desde la situación de urbanizables no programados a la de urbanizables programados y, en este caso, de la no sujeción a la sujeción impositiva. El momento y las condiciones en que se produce la modificación del status han sido estudiados por el Tribunal Supremo, específicamente en la sentencias de 14 de mayo de 1992, en relación al alcance del art. 3 del Real Decreto Ley 16/1981 de 16 de octubre, entendiendo que el término "urbanizable" que se emplea en dicho artículo no es suficiente para hacer nacer la obligación tributaria sino que habrá de reunir la condición de "programado", siendo necesario precisamente que se lleve a cabo la programación y se apruebe definitivamente el correspondiente programa. En el caso debatido, la única pero suficiente prueba aportada al proceso para señalar un hito temporal a partir del cual los terrenos transmitidos son considerados como urbanos, por perder su calificación de rústicos, es la certificación emitida por el Centro de Gestión Catastral y Cooperación Tributaria de la Gerencia Territorial de Urbanismo que señala el año 1989 como el último en que las parcelas incluidas en el PAU-4 son consideradas como rústicas, calificación que es de plena aplicación a los terrenos en el momento del devengo del impuesto, 15 de diciembre de 1989, y que de acuerdo con los razonamientos anteriormente expuestos conducen necesariamente a declarar que el incremento del valor de dichos terrenos no está sujeto a este impuesto en el momento de su transmisión".

Contra la comentada sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento de Madrid preparó el presente recurso de casación ordinaria ante el tribunal de instancia y, tenido el mismo por preparado, compareció en tiempo y forma ante esta Sala, interponiendo y formalizando el citado recurso; y, acumulado el recurso de casación número 7051/93 al recurso de igual naturaleza número 7355/93, y,declarado después, por auto de 7 de marzo de 1995, que la única liquidación susceptible de impugnación, por razón de la cuantía (7.592.410 pesetas de cuota tributaria), es la que es materia del primero de los dos recursos citados, se dió traslado de las actuaciones a la entidad recurrida, Iniciativas y Gestión de Servicios Urbanos S.A., que dedujo, oportunamente, su escrito de oposición, señalándose después para votación y fallo, una vez cumplidas todas las prescripciones legales, la audiencia del día veintisiete del corriente mes de mayo, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

El Ayuntamiento recurrente alega, en el escrito de interposición del recurso de casación, y dentro del marco impugnatorio del motivo casacional previsto en el artículo 95.1.4 de la vigente LJCA, que, frente a la declaración contenida en la sentencia recurrida de que la liquidación girada por el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos relativa a la transmisión de una finca sita en Valdebernardo, Vallecas, Madrid, no está sujeta al arbitrio, por tratarse, según su criterio, de un terreno de carácter rústico o no urbanizable, cabe oponer que tal inmueble, incluido en el polígono de actuación urbanística 4 (número 4 de Valdebernardo) establecido en el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 7 de marzo de 1985, pasó a ser clasificado como suelo urbanizable programado tras la aprobación definitiva del programa de actuación urbanística (PAU) producida el 30 de noviembre de 1989 (es decir, con anterioridad a la fecha del devengo de 15 de diciembre de ese mismo año).

Y, al efecto, para justificar la sujeción de la finca al impuesto controvertido, reprodujo, en la parte que reputó adecuada a sus intereses, las sentencias de esta Sala de 14 de mayo, 14 de julio y 14 de septiembre de 1992.

Como argumenta la parte recurrida, el presente recurso de casación se fundamenta, supuestamente, en la infracción de la jurisprudencia citada por el Ayuntamiento en su escrito de interposición en relación con el "hecho nuevo" referido a la aprobación definitiva, el 30 de noviembre de 1989, del programa de actuación urbanística del terreno donde se halla la finca de autos.

Dicha alegación no fué aducida antes, por el Ayuntamiento ahora recurrente, ante el Tribunal a quo y constituye, por tanto, además de un "hecho nuevo", una materia litigiosa no probada por la parte que la esgrime. Efectivamente, la citada Corporación en ningún momento adujo, en la vía jurisdiccional de instancia, el hecho de haber sido aprobado de manera definitiva el programa de ordenación urbanística, ni tampoco intentó contrastar y demostrar la veracidad de tal inexistente alegato.

En consecuencia, el motivo primero de impugnación casacional debe rechazarse no sólo porque, en primer lugar, el artículo 95.1 de la vigente Ley jurisdiccional no permite la interposición del recurso de casación por error de hecho y, tanto menos, fundamentar la casación en hechos nuevos no aducidos ante el Tribunal a quo en el momento procesal oportuno, sino también porque, en segundo lugar, incluso en la hipótesis de que fuese factible fundamentar en hechos un recurso de casación contencioso administrativo, el Ayuntamiento de Madrid no ha llegado a probar lo que al respecto afirma en el párrafo cuarto del mencionado motivo primero.

No cabe, pues, aceptar la veracidad o certeza de la afirmación realizada por la Corporación, ni tan siquiera de que la fecha de 30 de noviembre de 1989 fuese, realmente, la del acto administrativo de aprobación definitiva o de publicación del programa de actuación urbanística y de la conversión del terreno transmitido en suelo urbanizable programado. Es posible inferir de lo expuesto que, caso de ser cierta la fecha indicada, esta fué la de la aprobación definitiva del programa por el órgano competente; pero se desconoce cuál fué el día, mes y año en que dicho programa fué publicado, con su texto íntegro, en el Boletín Oficial correspondiente. Y, como, para que el Plan y/o Programa adquiera vigencia y sea ejecutivo, necesita, además de su aprobación definitiva, la publicación en el comentado Boletín y en los demás centros correspondientes, se ignora, desde un punto exclusivamente formalista, si en la fecha del devengo, 15 de diciembre de 1989, el programa había sido ya, o no, publicado y si el terreno gozaba ya, o no, de la condición de suelo urbanizable programado.

Es cierto que esta Sala, en reiteradas sentencias, ha sentado la doctrina, en relación con lo dispuesto en el artículo 350.2 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril, en torno a la sujeción al Impuesto aquí controvertido, de que la frase "vayan adquiriendo la condición de suelo urbanizable programado", en referencia, especialmente, a la secuencial y progresiva aprobación y publicación de los programas de actuación urbanística (que convierten el mero suelo urbanizable en urbanizable programado, sujeto, éste último, al arbitrio), debe interpretarse en el sentido, antiformalista, de que, cuando exista una vocación o expectativa inmediata y fundada de esa conversión del suelo meramente urbanizable en urbanizableprogramado e, incluso, en urbano, por faltar un mero trámite de la secuencia de actos que integran el expediente determinante de las comentadas aprobación y publicación, ha de entenderse que se está, ya, ante un terreno que, por circunstancias fácticas, reúne los requisitos determinantes de su sujeción al Impuesto que se analiza.

Pero, aunque esto sea así, debe tenerse en cuenta que, en el presente caso, estamos ante la presencia, por primera vez, en el escrito de interposición del recurso de casación, de una afirmación, la de que el programa de actuación urbanística se aprobó el 30 de noviembre de 1989, que, además de improbada, constituye un verdadero "hecho o cuestión nueva", insusceptible de ser examinada, por tanto, en este rollo de casación.

En efecto, ya hemos declarado, también reiteradamente, que está vedada, normativamente, la posibilidad de introducir nuevos hechos o cambios sustanciales de los ya expuestos, capaces de individualizar histórica y jurídicamente nuevas pretensiones o de modular las previamente esgrimidas, en los recursos ordinarios y extraordinarios; y que lo único permitido, sin ruptura del equilibrio procesal de las partes, es aducir, en su caso, nuevos motivos o razones o meras alegaciones, en su sentido propio de simples argumentaciones de las peticiones, siempre las mismas, deducidas en la demanda y contestación de instancia.

No cabe, pues, confundir la cuestión litigiosa, que determina objetivamente el ámbito del proceso, y los motivos o razones jurídicas que se alegan como soporte de lo pretendido, cuya variación o ampliación puede realizarse en cualquier momento o hito procedimental, porque una cosa es el factor diferencial de lo que constituye la esencia identificadora, en todos sus matices, del objeto controvertido planteado (entendiendo por objeto -ya que el vocablo es susceptible de más de una acepción- la materia o tema planteado, en su prístino y verdadero contenido, que es lo que sirve de base y configura la petición y pretensión correspondientes y se traduce o plasma, en definitiva, en el concepto de "cuestión"), y otra cosa distinta es "el argumento o motivo o el razonamiento" empleado en justificación de lo pretendido en relación con la materia o tema básico controvertido. En realidad, los dos componentes referidos pueden enmarcarse, uno, en el ámbito propio de los hechos y, el otro, en el de la dialéctica, la lógica y el derecho, circunstancia que explica la inalterabilidad que debe existir en el planteamiento y fijación de lo perteneciente al primer campo (supuesto de hecho), y la elasticidad y ductilidad permitida en el campo de lo segundo (fundamentos o razonamientos jurídicos). Argumentos, todos los expuestos, que han tenido su definitivo reflejo en el artículo 95.1 de la vigente Ley de la Jurisdicción.

A mayor abundamiento, no debe olvidarse, tampoco, que la interpretación de la voluntad plasmada en (o inferida de) todos los informes, acuerdos, elementos o datos obrantes en el expediente y en los autos del recurso contencioso administrativo de instancia es una labor que corresponde, "únicamente", en principio, a la Sala de instancia, "sin que pueda tener cabida objetiva en sede casacional", después de la Ley 10/1992, de 30 de abril, salvo excepcionalísimos supuestos, pues en el artículo 95.1 de la vigente Ley de la Jurisdicción no ha quedado reflejado el antiguo motivo impugnatorio previsto en el artículo 1692.4 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en su versión posterior a la Ley 34/1984, de 6 de agosto, consistente en "error en la apreciación de la prueba basado en documentos que obren en autos que demuestren la equivocación del juzgador sin resultar contradichos por otros elementos probatorios", de modo que la Sala de casación ha de atenerse a la resultancia probatoria apreciada por la Sentencia recurrida.

En consecuencia, procede confirmar la conclusión al efecto sentada por la sentencia de instancia en su Fundamento de Derecho Tercero, ya que, al no utilizarse adecuadamente por el Ayuntamiento, en su escrito de interposición del recurso de casación, las reglas de procedimiento, la afirmación que ha hecho en relación con la aprobación del programa de actuación urbanística debe entenderse como no deducida por inidoneidad de tal argumentación en esta sede y por inexistencia de la prueba que la verifique.

En relación con la cita textual, por el Ayuntamiento, en su segundo motivo casacional, de determinados Fundamentos de Derecho de sentencias dictadas por esta Sala del Tribunal Supremo, es evidente que, negada la premisa de tal jurisprudencia, es decir, la existencia probada -en el caso de autos-de un programa de actuación urbanística aprobado definitivamente y publicado antes de la fecha del devengo, cae por su base la aplicación de la doctrina jurisprudencial que la Corporación reputa aplicable al supuesto de autos.

No estimándose procedente ninguna de las causas impugnatorias casacionales, no ha lugar al presente recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente, a tenor de lo preceptuado en el vigente artículo 102.3 de la LJCA.Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,