STS, 24 de Octubre de 2001
| Ponente | MENENDEZ PEREZ, SEGUNDO |
| ECLI | ES:TS:2001:8229 |
| Número de Recurso | 913/1995 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 24 de Octubre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Octubre de dos mil uno.
VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la CONFEDERACIÓN ESPAÑOLA DE TALLERES DE REPARACIÓN DE AUTOMÓVILES Y AFINES (CETRAA), representada por el Procurador Sr. Villasante García, contra sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 28 de julio de 1994, sobre calificación de los talleres de automóviles como gestores de aceites usados.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.
En el recurso contencioso-administrativo número 496/1991, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 28 de julio de 1994, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesrto por la representación de CONFEDERACIÓN ESPAÑOLA DE TALLERES DE REPARACIÓN DE AUTOMÓVILES Y AFINES (CETRAA) contra las resoluciones reseñadas en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos ser las mismas conformes a Derecho, confirmándolas; no se hace imposición de costas".
Contra dicha sentencia ha interpuso recurso de casación la representación procesal la CONFEDERACIÓN ESPAÑOLA DE TALLERES DE REPARACIÓN DE AUTOMÓVILES Y AFINES (CETRAA), formalizándolo, al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:
Infracción, por no aplicación, del art. 129 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 en la elaboración de la Orden Ministerial de 28 de febrero de 1989 debatida.
Infracción del artículo 105 de la Constitución Española e infracción, por no aplicación, del artículo 130 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, y mas en concreto el apartado 4º de este artículo, por cuanto se ha obviado por completo la audiencia a las entidades o asociaciones interesadas reconocidas por la Ley; también se considera infringida la jurisprudencia invocada en el desarrollo del motivo.
Infracción, por no aplicación de los principios de legalidad y jerarquía normativa.
El Abogado del Estado se opuso al recurso interpuesto de contrario y suplica en su escrito a esta Sala que "...declare no haber lugar a dicho recurso por no ser procedente ninguno de los motivos invocados, confirmando íntegramente la Sentencia del Tribunal a quo, con imposición de costas a la parte recurrente".
Mediante Providencia de fecha 4 de julio de 2001 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 11 de octubre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
El recurso contencioso-administrativo, ahora en grado de casación, se interpuso por la "Confederación Española de Talleres de Reparación de Automóviles y Afines", en anagrama "CETRAA", contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de fecha 28 de febrero de 1989, por la que se regula la Gestión de Aceites Usados, así como contra la resolución del Subsecretario de dicho Departamento de fecha 11 de abril de 1991, dictada por delegación, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra aquélla.
En su escrito de demanda, la actora, entidad constituida al amparo de la ley 19/1977, de 1 de abril, sobre Regulación del Derecho de Asociación Sindical, argumentó: a) que la Orden ministerial cuestionada se dictó sin recabar el previo informe de dicha entidad, con vulneración por tanto de los artículos 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 105 de la Constitución; b) que se omitió también la moción, providencia o propuesta de quien tenga la iniciativa de la disposición, y la tabla de vigencias de disposiciones anteriores, infringiendo así el artículo 129 de aquella ley, en sus números 2 y 3; y c) que dicha Orden, al considerar actividad de gestión, en relación con los aceites usados, la que realizan los talleres, estaciones de engrase y garajes, amplia el concepto de gestión más allá de lo que resulta de la Ley 20/1986, de 14 de mayo, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos, y de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 833/1988, de 20 de julio, pues los talleres son almacenadores o depositantes fugaces y provisionalísimos, mientras que aquel concepto, en la Ley y Reglamento, ha de entenderse ceñido a las operaciones que buscan dar un destino final al aceite usado, esto es, a las actividades finales del proceso de recuperación o eliminación de los residuos.
La Sala de instancia, en la sentencia ahora recurrida en casación, desestimó el recurso, declarando la conformidad a Derecho de la Orden y resolución recurridas. Aplica para ello, a la cuestión antes identificada bajo la letra a), la jurisprudencia que no considera preceptiva la audiencia de las asociaciones o corporaciones de carácter voluntario en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales. Niega virtualidad anulatoria a los defectos formales que identificamos bajo la letra b). Y, en cuanto al fondo, letra c), niega la extralimitación denunciada.
El ámbito subjetivo de la previsión de audiencia en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, se contrae en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo a la desaparecida "Organización Sindical" y "demás Entidades que por Ley ostenten la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo afectados por dicha disposición".
En la interpretación de esa norma, es reiterada la jurisprudencia de esta Sala que manifiesta que la audiencia es preceptiva para Asociaciones o Colegios Profesionales que no sean de carácter voluntario (Sentencias de 19 de enero y 22 de mayo de 1991, 16 de marzo y 8 mayo de 1992, 11, 16 y 17 octubre de 1995, 17 de abril, 29 de mayo, 17 de julio, 11 y 25 de noviembre de 1996, 28 de abril y 10 de noviembre de 1997, 27 de mayo de 1998, 22 de febrero y 28 de junio de 1999, entre otras), pero no cuando se trate, como es el caso, de asociaciones voluntarias de naturaleza privada, que aunque están reconocidas por la Ley, no ostentan "por Ley" la representación a que aquel precepto se refiere, pues es este criterio el que traduce con mayor fidelidad el ámbito subjetivo de aplicación preceptiva de aquel artículo.
La Confederación recurrente se constituyó, como ya se dijo, al amparo de la Ley 19/1977, de 1 de abril, que regula el derecho de asociación sindical, de cuyo artículo 1º se desprende su naturaleza voluntaria, tal y como ya declaró este Tribunal en las sentencias de 8 de mayo de 1992, 17 de abril de 1996 o 22 de febrero de 1999.
Es claro, por tanto, que la sentencia recurrida no infringió el citado artículo 130.4 ni, por su relación con él, el artículo 105 de la Constitución, cuando resolvió, en el modo en que lo hizo, plenamente acomodado a nuestra jurisprudencia, la cuestión alegada de falta de audiencia de la entidad actora.
En consecuencia, debemos desestimar el segundo de los motivos de este recurso de casación, sin que a ello se oponga la alegación de que la audiencia tampoco se ofreció a las Cámaras de Comercio. De un lado, por tratarse de una alegación nueva, que aflora ahora, indebidamente, en el escrito de interposición de este recurso. Y, de otro, porque el régimen de adscripción obligatoria a las Cámaras de Comercio impuesto por la normativa anterior a la Ley 3/1993, de 22 de marzo, aplicable por razones temporales al supuesto que enjuiciamos, quedó derogado en virtud de la disposición derogatoria, apartado 3, de la Constitución, tal como declaró la sentencia del Tribunal Constitucional 179/1994, de 16 de junio, en el último párrafo del décimo de sus fundamentos de derecho. Sin que, como es obvio, debamos ahora, en este recurso extraordinario de casación, pronunciarnos sobre la interpretación y alcance de las previsiones [fundamentalmente la del artículo 18.2.e)] de una ley, la 3/1993, que entró en vigor años después de la Orden y resolución impugnadas en esta litis.
La omisión de la tabla de vigencias ha sido considerada por la jurisprudencia de este Tribunal como constitutiva de una irregularidad no invalidante (por todas, sentencias de 7 de noviembre de 1992, 29 de mayo de 1996, 12 de mayo y 17 de noviembre de 1998).
Claro es también que igual calificación ha de merecer la no conservación de la moción, providencia o propuesta de quien tenga la iniciativa de la disposición.
Debemos pues, desestimar también el primero de los motivos del recurso de casación, aunque no sin añadir que la sola lectura del detallado informe sobre el proyecto de Orden ministerial, elaborado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo, pone de relieve la inexactitud de la queja de ausencia total del procedimiento legalmente establecido.
La ley 20/1986, de 14 de mayo, Básica de Residuos Tóxicos y Peligrosos (luego derogada por la ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos), consideró como tales, en el número 29 de su anexo, los aceites usados minerales o sintéticos, incluyendo las mezclas agua-aceite y las emulsiones. Y en su artículo segundo dispuso, en lo que ahora nos importa, que a los efectos de dicha ley se entiende por:
Gestión: "el conjunto de actividades encaminadas a dar a los residuos tóxicos y peligrosos el destino final más adecuado de acuerdo con sus características y en orden al cumplimiento del artículo primero de la presente disposición. Comprende las operaciones de recogida, almacenamiento, transporte, tratamiento, recuperación y eliminación de los mismos".
Almacenamiento: "el depósito temporal de residuos tóxicos y peligrosos que no suponga ninguna forma de eliminación o aprovechamiento de los mismos".
Gestor: "el titular autorizado para realizar cualesquiera de las actividades que componen la gestión de los residuos tóxicos y peligrosos, sea o no el productor de los mismos".
A la vista de ello, no podemos tampoco compartir el criterio de la parte actora, ahora recurrente en casación, cuando sostiene que la Orden ministerial impugnada se extralimita o va más allá de las previsiones de la ley al considerar como actividad de gestión, en relación con los aceites usados, la que realizan los talleres, estaciones de engrase y garajes.
Estas industrias llevan a cabo, como es obvio, operaciones de recogida y almacenamiento de aceites usados, las cuales, necesariamente, no se encaminan a dar a estos residuos cualquier destino, sino sólo el final más adecuado de acuerdo con sus características y en orden al cumplimiento de los fines de protección de la salud, defensa del medio ambiente, preservación de los recursos naturales, recuperación de la energía y materias primas contenidas en ellos y transformación de los mismos en inocuos. La interpretación en exceso literal que sostiene la parte recurrente, entendiendo que sólo son operaciones de gestión las actividades finales del proceso de recuperación o eliminación de los residuos, no es congruente ni con el espíritu y finalidad de la ley, ni con el volumen de tales residuos que aquellas industrias, tanto individual como globalmente consideradas, recogen y almacenan temporalmente.
Hemos de concluir por ello considerando que la previsión de la Orden ministerial impugnada no constituye sino un lógico desarrollo y complemento, tratándose de aceites usados, de la previsión legal, lo que nos lleva también a la desestimación del tercero y último de los motivos de casación.
Las costas de este recurso de casación deben ser impuestas a la parte recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la anterior Ley de la Jurisdicción.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la "Confederación Española de Talleres de Reparación de Automóviles y Afines" interpone contra la sentencia que con fecha 28 de julio de 1994 dictó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 496 de 1991. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Fernando Cid Fontán. Firmado. Rubricado. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, la Secretario, certifico.
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