STS, 19 de Febrero de 2002
| Ponente | Antonio Martí García |
| ECLI | ES:TS:2002:1120 |
| Número de Recurso | 6774/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 19 de Febrero de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a diecinueve de Febrero de dos mil dos.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados citados del margen, el recurso de casación nº 6774/96, interpuesto por el Ayuntamiento de Madrid, que actúa representado por el Procurador D. Luis Fernando Granados Bravo y por la Empresa Mixta de Servicios Funerarios de Madrid, S.A., que actúa representada por el Procurador D. Pedro Vila Rodríguez, contra la sentencia de 26 de noviembre de 1.993, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso administrativo 438/92, en el que se impugnaba el acuerdo del Pleno del Excmo. Ayuntamiento de Madrid, de 26 de enero de 1.990, que impide a cualquier funeraria distinta a la de Madrid, la recogida de cadáveres para su traslado a otro municipio y el de 27 de junio de 1.990, que desestima el recurso de reposición interpuesto contra el anterior.
Siendo parte recurrida, Dª. Marí Jose , que actúa representada por el Procurador D. Francisco Javier Ruiz Martínez Salas.
Por escrito de 19 de junio de 1.990, Dª. Marí Jose , interpuso recurso contencioso administrativo contra los acuerdos del Ayuntamiento de Madrid de 26 de enero y 27 de junio de 1.990y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo, terminó por sentencia de 26 de noviembre de 1.993, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que debemos ESTIMAR PARCIALMENTE la demanda formalizada en este recurso por el Procurador D. Francisco Javier Ruiz Martínez Salas en representación de Dª. Marí Jose , debiendo declarar como así declaramos el derecho de la empresa funeraria de que es titular a efectuar los servicios de pompas fúnebres que supongan traslados mortuorios fuera del término municipal de Madrid de fallecidos en su interior".
Una vez notificada la citada sentencia, el Ayuntamiento de Madrid, por escrito de 21 de enero de 1.994, manifiesta su intención de preparar recurso de casación y por providencia de 14 de junio de 1.996, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazada ante esta Sala del Tribunal Supremo.
En su escrito de formalización del recurso de casación, el Ayuntamiento de Madrid, interesa se case y anule la sentencia recurrida y se dicte otra que resuelva el debate planteado con los pronunciamientos que estime ajustados a derecho, en base a un único motivo de casación:"UNICO.- Fundado en el art. 94.1.4 de la L.J. por entender que la Sentencia recurrida infringe los artículos 86.3 de la Ley 7/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local, y 51.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales aprobado por Decreto de 17 de junio de 1.955".
Por providencia de 18 de enero de 1.999, se devuelve a la empresa Mixta de Servicios Funerarios de Madrid, el escrito de formalización del recurso de casación por no haber preparado en su momento el recurso de casación, y por auto de 28 de junio de 1.999, se estima el recurso de suplica interpuesto contra la anterior providencia y se le concede a la citada empresa el plazo de tres días, para que presente el escrito de formalización del recurso de casación, y ello valorando entre otros el auto de esta Sala del Tribunal Supremo de 26 de febrero de 1.996, que estima el recurso de queja interpuesto contra auto de 3 de febrero de 1.994, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que no tuvo por preparado el recurso de casación y declaró inadmisible la adhesión al recurso de queja formulado por la empresa Mixta de Servicios Funerarios de Madrid.
La parte recurrida en su escrito de oposición al recurso de casación preparado por el Ayuntamiento de Madrid, interesa su desestimación, alegando en síntesis, de una parte que carece de toda vigencia el supuesto litigioso y que la sentencia recurrida es plenamente conforme con la doctrina legal que regía la prestación de servicios funerarios al tiempo del acuerdo recurrido, y, desde luego con el vigente régimen legal de liberalización, en el que ni siquiera rige ya el monopolio municipal desde 1.996.
La representación procesal de la Empresa Mixta de Servicios Funerarios, en su escrito de formalización del recurso de casación, interesa se manden reponer las actuaciones al estado y momento en que se debió emplazar personalmente a esta Empresa y subsidiariamente que se estime el recurso de casación, casando la sentencia recurrida, por haber infringido los artículos 25.2.j; 26.1.a y 86.3 de la Ley de Bases de Régimen Local, artículos 95 y 96 del Texto Refundido y 53 y 54 del Reglamento de Población y Demarcación, en base a los siguientes motivos de casación. A) Al amparo del artículo 95.1, apartado tercero por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de los actos y garantías procesales que han producido indefensión a esta representación; y, B) Al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción por violación de los artículos 25.2 apartado j) 26.1 apartado a) y 86.3 de la Ley de Bases de Régimen Local de 18 de abril de 1.986 y de los artículos 53 y 54 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales y de la jurisprudencia sobre los mismos.
La representación procesal de la parte recurrida en su escrito de oposición al recurso de casación formulado por la Empresa Mixta de Servicios Funerarios de Madrid, interesa su desestimación, remitiéndose en parte a los argumentos más atrás vertidos, y alegando en síntesis, que el acuerdo del Ayuntamiento de Madrid, que es anterior al Real Decreto 1211/90 de 28 de noviembre, estableció unas restricciones cuya cobertura la obtendría ocho meses después al amparo del artículo 139.3 del Reglamento de Transportes; que no ha existido la indefensión que se denuncia, cual refiere entre otros el auto de 15 de abril de 1.994, del Tribunal de Instancia; que la Empresa Mixta incorpora una serie de sentencias que no tienen absolutamente ninguna aplicación al litigio por referirse a una norma articulo 139.3 del R.O.T.T., introducida después de citarse el acuerdo recurrido y anulado; y en fin que la empresa recurrente desliza consideraciones sobre el R.D. Ley 7/96, de liberalización del sector funerario que además de inoperantes, son ajenas en todo caso al asunto litigioso.
Por providencia de 19 de diciembre de 2.001, se señaló para votación y fallo el día doce de febrero del año dos mil dos, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estimó en parte el recurso contencioso administrativo y anulando el acuerdo impugnado declaró el derecho de la recurrente a efectuar servicios de pompas fúnebres, que supongan traslados mortuorios fuera del término municipal de Madrid, fallecidos en su interior, valorando entre otros en sus Fundamentos, lo siguiente: "PRIMERO.- En virtud del ejercicio de la municipalización en régimen de monopolio de los servicios mortuorios, corresponde según los Estatutos Sociales, art: 1 A) y C) y 2 H) de la Empresa Mixta de Servicios Funerarios de Madrid, S.A., exclusivamente la actividad de traslado de cadáveres, a dicha empresa por concesión del Ayuntamiento madrileño, cuando los servicios se desarrollen o inicien en el término municipal de Madrid. Esta apreciación interpretativa fue determinada en el Pleno consistorial en que se desestimó la solicitud de la recurrente, y posteriormente fue confirmada en el Acuerdo desestimatorio de la reposición. Todos los actos administrativos que completaron la vía previa, objeto de impugnación en la actual jurisdicción, se produjeron con anterioridad a la entrada en vigor del R.D. 1.211/90 de 28 de septiembre; por lo tanto en atención al principio general "TEMPUS REGIT ACTUM", dicha norma aprobatoria del Reglamento de Ordenación de Transportes Terrestres; y sus vicisitudes suspensivas ulteriores, reflejadas en el hecho probado quinto, no son aplicables al presente caso controvertido. TERCERO.- No se discute el monopolio del servicio funerario dentro del término municipal de Madrid; en cuanto suponga una actividad que tiene su origen y fin, en dicho territorio. La cuestión suscitada es el régimen de concurrencia de empresas funerarias para traslados de cadáveres fuera de Madrid o desde fuera de su término municipal; o incluso que traspasen sus límites. en estos supuestos fácticos no concurre la limitación territorial del monopolio, luego existe libre concurrencia, sin traba legal posible, ante lo cual no tienen prevalencia la regulación estatutaria social de una empresa mixta, que lógicamente favorece sus intereses económicos. El art. 51 del Reglamento de Servicios de Corporaciones Locales, interpretado y aplicado entre otras por la sentencia del Tribunal Supremo de 18.7.1986 (R. 5.516), siendo conforme al Texto Refundido de Régimen Local aprobado por R.D.Lvº 781/1986 de 18 de abril; y con la Ley 7/1985 de 2 de abril; especifica en su facultad a) para la Corporación Municipal; "Impedir el establecimiento de Empresas similares, dentro del correspondiente territorio jurisdiccional". Precisión normativa que no incide en la prestación de servicios fuera del espacio vedado por el monopolio; al que este no puede extenderse por infringir el principio de libre empresa, reconocido en el art. 38 de la Constitución, según sentencias del Tribunal Constitucional nº 37 de 26 de Marzo de 1987 y nº 17 de 7 de febrero de 1990, entre otras muchas, que aplican dicho principio no admitiendo su restricción por prácticas contrarias a la defensa de la competencia, y otras sentencias del mismo Tribunal numeradas: 88 de 1-7-86; y 64 de 5-4-90, contienen fundamentos favorables a la libertad de empresa frente a actuaciones vulneradoras de eficacia".
Si bien el único motivo de casación aducido por el Ayuntamiento de Madrid, es en buena medida coincidente o al menos compatible con el segundo motivo de casación aducido por la Empresa Mixta de Servicios Funerarios de Madrid, y justificaría un análisis conjunto, como quiera que esa Empresa Mixta ha aducido, al amparo del nº 3 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, como primer motivo de casación, el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, que dice le ha ocasionado indefensión, es obligado iniciar este análisis por este último motivo de casación, ya que en su caso, la estimación de tal motivo de casación, podría hacer innecesario el análisis de los demás motivos.
En el citado motivo de casación, aduce la Empresa Mixta de Servicios Funerarios de Madrid, al amparo del nº 3 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, alegando en síntesis, que no ha sido oída en el recurso contencioso administrativo, ciando debió serlo, y que ello le ha causado indefensión, con cita de abundante doctrina del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional.
La procedencia o no de tal motivo de casación, obliga a valorar los siguientes extremos: A) si era o no procedente la intervención de la citada Empresa en el recurso contencioso administrativo en el que se impugnaba el acuerdo del Ayuntamiento de Madrid, de 27 de junio de 1.990; y B) si era o no intervención de la Empresa Mixta de Servicios Funerarios de Madrid en el proceso, en el caso de que fuera procedente, le ha o no causado indefensión.
A la primera de las dos cuestiones, antes referidas, esto es, la relativa a si la Empresa Mixta de Servicios Funerarios de Madrid, debía o no ser parte en el proceso antecedente de la litis, se ha de responder afirmativamente, y ello no tanto, porque en buena medida incluso no lo cuestiona la parte recurrida, sino porque si la propia sentencia recurrida en su Fundamento de Derecho Primero, reconoce, que la citada empresa tiene concedido por el Ayuntamiento de Madrid, el ejercicio de la municipalización en régimen de monopolio de los servicios mortuorios, es claro, que cualquier acuerdo, como el de autos, relativo al alcance de tal servicio y a la posible intervención de otras empresas, le puede afectar y de forma directa, no ya al servicio que presta, sino también a sus intereses económicos.
Debiéndose agregar a lo anterior, que esa solución y esos motivos, son los que han posibilitado que esta Sala, por los autos más atrás citados de 26 de febrero de 1.996 y de 28 de junio de 1.999, haya permitido la intervención de la citada Empresa Mixta, en este recurso de casación, a pesar de que no había comparecido en el recurso contencioso administrativo antecedente de esta litis, por lo en este momento, en buena medida no se hace sino reiterar lo ya valorado y declarado por esta Sala.
Una vez que se ha declarado que la Empresa Mixta, más atrás citada, por tener interés directo en el proceso, al resultar directamente afectada por la petición de la parte recurrente, estaba legitimada para intervenir en el citado proceso, de acuerdo, entre otros, con lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley de la Jurisdicción y de la jurisprudencia que lo ha desarrollado, corresponde ahora valorar, si esa no intervención en el proceso le ha ocasionado indefensión.
La citada Empresa Mixta, refiriendo que no fue nunca notificada de la interposición del recurso contencioso administrativo, ni emplazada para que compareciera, alega que ha sufrido indefensión, al no haber hecho alegaciones en su defensa, y se ha vulnerado el artículo 24 de la Constitución, que garantiza la tutela efectiva, con apoyo entre otras de las sentencias del Tribunal Constitucional de 8 de junio de 1.988, de 28 de febrero de 1.994, 11 de abril de 1.994, 14 de noviembre de 1.994 y de 14 de enero de 1.995.
La parte recurrida, por contra alega que no se ha producido indefensión, de acuerdo prioritariamente con el auto firme de 15 de abril de 1.994, de la Sala de Instancia, que refiere que desde el primer momento la Empresa Mixta conoció y tramitó parte esencial del expediente administrativo y con la personación en el proceso de los servicios jurídicos del Ayuntamiento quedaba suficientemente garantizada la defensa de los legítimos intereses de dicha Empresa, al forma parte integrante del organigrama de servicios del expresado Ayuntamiento.
Conviene recordar, que el citado auto es posterior a la sentencia recurrida en la presente litis.
Pues bien, a partir de tales antecedentes y de los demás que las actuaciones muestran, es procedente aceptar la tesis de la Empresa Mixta, sobre la indefensión alegada, de acuerdo con la doctrina del Tribunal Constitucional que la citada Empresa refiere, pues nadie ha cuestionada la realidad, de que ni fue emplazada en el proceso, ni que ni siquiera se le comunicó la existencia del recurso contencioso administrativo, y cuando ello es así, las actuaciones lo muestran y estaba legitimada para ser parte demandada, es claro que se ha vulnerado no ya lo dispuesto en los artículos 29 de la Ley de la Jurisdicción y 64 de la Ley 30/92, sino el derecho a la tutela efectiva, que garantiza el artículo 24 de la Constitución, al no haber tenido ocasión de hacer alegaciones en defensa de su tesis.
A lo anterior en nada obsta, la alegación de la parte recurrida, con apoyo del citado auto de 15 de abril de 1.994, pues por un lado, la vulneración que aquí se alega lo es con apoyo de la sentencia recurrida que es de fecha anterior al citado auto, y respecto al contenido de esa sentencia y de la actuación anterior a la misma; de otro lado, si el propio auto de 15 de abril de 1.994, reconoce que la Empresa Mixta intervino en el expediente administrativo, por esa sola razón, y de acuerdo con jurisprudencia reiterada de esta Sala, debió ser emplazada en el recurso contencioso administrativo; y en fin, porque la intervención del Ayuntamiento de Madrid, como demandado en el proceso en defensa de su acuerdo, no obstaba ni impedía el que se emplazara y se posibilitara la intervención de una Empresa constituida en S.A. que resultaba directamente afectada por la petición que en el recuso contencioso administrativo el recurrente articuló, como más atrás se ha declarado.
Sin olvidar, que la sentencia recurrida no hace valoración alguna al respecto, y que al reconocer en sus Fundamentos que la Empresa Mixta podría resultar afectada, estaba reconociendo la legitimación de le Empresa Mixta para intervenir en el proceso.
Por último se ha de significar, que los intereses de defensa del Ayuntamiento y de la Empresa Mixta, no tienen por qué coincidir, y que en todo caso, tratándose cual se trata de la tutela de un derecho como el de tutela efectiva, se ha de extender a todos cuantos pueden estar afectados por el mismo, y no es admisible, al menos genéricamente una aplicación restrictiva de tal derecho fundamental, cuando por su propia entidad y naturaleza exige una aplicación extensiva, cual se aprende de la doctrina del Tribunal Constitucional que el recurrente refiere, particularmente en los casos de posible concurrencia de intereses, entre la Administración del Estado y las Entidades Locales que no acepta la sola intervención del Abogado del Estado.
Máxime cuando esa realidad de los posibles diferencias entre los medios de defensa del Ayuntamiento de Madrid y de la Empresa Mixta, se ponen de manifiesto en el caso de autos, cuando la citada Empresa en defensa de su tesis, en el segundo motivo de casación, aduce unas cuestiones nuevas no planteadas por el Ayuntamiento, ni por tanto valoradas por la sentencia recurrida, y por ello esta Sala en casación, dada la naturaleza y objeto del mismo, no podría entrar en el análisis de tal motivo de casación al plantearse unas cuestiones no valoradas por la Sala de Instancia, y con ello obviamente se estaría afectando al derecho de defensa que la Empresa Mixta tiene reconocido.
A lo anterior en nada obsta, el que se alegue por la parte recurrida, que el objeto del presente recurso carece de objeto a virtud de las modificaciones que en la normativa aplicable se han producido, pues al margen de lo que respecto al fondo del asunto hubiera procedido declarar, no hay que olvidar, que aquí se está valorando si en el proceso ha habido la debida contradicción y si se ha o no vulnerado el derecho a la defensa en el ordenamiento y la Constitución reconocen a una de las partes, y ello es prioritario a cualquier declaración sobre el fondo del asunto.
Las valoraciones anteriores obligan a estimar el motivo de casación aducido al amparo del nº 3 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, y en su virtud, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 102 de la Ley de la Jurisdicción, procede declarar la nulidad de las actuaciones, incluida la sentencia recurrida, reponiéndolas al trámite anterior de sentencia, a fin de que la Empresa Mixta de Servicios Funerarios de Madrid, pueda comparecer y contestar a la demanda y pedir el recibimiento a prueba, con los trámites posteriores pertinentes, incluida la sentencia procedente, si bien conservando todo lo actuado, hasta la citación para sentencia.
Sin que haya lugar a expresa condena en costas, respecto a las causadas en la Instancia y debiendo cada parte abonar las costas causadas a su instancia en este recurso de casación.
Que estimando uno de los motivos de casación, aducidos por la Empresa Mixta, que actúa representada por el Procurador D. Pedro Vila Rodríguez, debemos declarar y declaramos haber lugar al recurso de casación interpuesto, contra la sentencia de 26 de noviembre de 1.993, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso administrativo 438/92, y en su virtud declaramos: PRIMERO.- Casar y anular la citada sentencia. SEGUNDO.- Reponer las actuaciones al trámite anterior al de sentencia, y conservando todo lo actuado, se conceda plazo a la Empresa Mixta de Servicios Funerarios de Madrid, a fin de que pueda personarse, contestar la demanda y pedir en su caso, recibimiento a prueba, y tras los trámites que procedan, dictar nueva sentencia. Sin que haya lugar a expresa condena en costas respecto a las causadas en la Instancia y debiendo cada parte abonar las causadas a su instancia en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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