STS, 23 de Marzo de 2009

Con fecha 19 de mayo de 2006, la entidad IBIZA NUEVA, S.A.,, concesionaria del puerto de Ibiza, se dirigió al Consejo de Ministros solicitando indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, respecto a las cantidades abonadas a las Autoridades Portuarias españolas por dicha entidad, en concepto de tarifas portuarias T-0 Y T-5, durante los ejercicios 1993 a 2000, más los intereses legales correspondientes, desde la fecha de ingreso hasta el momento del pago de la indemnización.

Alegaba al efecto, que con fecha 20 de mayo y 8 de junio de 2005, se publicaron en el Boletín Oficial del Estado, respectivamente, las sentencias del Tribunal Constitucional 102/2005, de 20 de abril, y 121/2005, de 10 de mayo, por las que se declaran inconstitucionales y nulos los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su redacción original y en la redacción dada por la Ley 62/1997 y que, como consecuencia de la aplicación de estos preceptos y de la norma reglamentaria que los desarrolló, hubo de satisfacer a las Autoridades Portuarias españolas, en concreto a la Autoridad Portuaria de Baleares, durante los ejercicios 1993 a 2000, determinadas cantidades en concepto de tarifa portuarias, lo que ha provocado una lesión en su patrimonio de la que es responsable el Estado, en tanto que legislador, como consecuencia de la aplicación de una Ley declarada inconstitucional.

En apoyo de su reclamación, examina la evolución doctrinal y jurisprudencial de la responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, con mención específica a los supuestos de actos dictados en aplicación de leyes declaradas inconstitucionales, razonando sobre el órgano competente para conocer dicha reclamación y sobre la concurrencia de los requisitos precisos para dar lugar a dicha responsabilidad en este caso: lesión, no debida a fuerza mayor, efectiva, económicamente evaluable e individualizada, relación de causalidad con el anormal funcionamiento del Estado legislador, ejercicio de la acción en el plazo de un año desde la sentencia del Tribunal Constitucional que declaró la inconstitucionalidad del artículo 70.1 y 2 de la Ley 27/1992, e inexistencia del deber jurídico de soportar el daño y, ello, aun cuando en su día no efectuó impugnación alguna, administrativa o judicial, contra las liquidaciones practicadas por la Autoridad Portuaria.

Ante el silencio del Consejo de Ministros y con fecha 15 de diciembre de 2006, la entidad IBIZA NUEVA, S.A. interpone este recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta de su reclamación por el Consejo de Ministros y, una vez admitido a trámite y recabado el expediente administrativo, se dio traslado a la recurrente para formalización de la demanda, en la que mantiene su pretensión de indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado legislador, por las cantidades ingresadas en concepto de tarifas portuarias desde 1993 a 2000.

Alega la recurrente que, las sentencias del Tribunal Constitucional 102/2005, de 20 de abril (BOE 20-5-2005) y 121/2005, de 10 de mayo (BOE 8-6-2005) declararon inconstitucionales y nulos los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante en su redacción original y en la redacción dada por Ley 62/1997, de 26 de diciembre, respectivamente, y a la vista de las mismas, con fecha 19 de mayo de 2006, dicha entidad formuló reclamación al Consejo de Ministros en concepto de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador por las cantidades abonadas, más intereses legales. Mediante oficio de 5 de julio de 2006 se les comunicó la remisión de la reclamación al Ministerio de Fomento, que con fecha 28 de septiembre de 2006 y sin ningún otro trámite, acordó inadmitir la reclamación, lo que considera una intromisión del Ministerio de Fomento toda vez que no había planteado reclamación alguna ante dicho Ministerio, razonando que, conforme a la jurisprudencia reiterada de esta Sala, el órgano competente para conocer de una reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado Legislador es el Consejo de Ministros, por lo que en el escrito de interposición suplica se tenga por interpuesto recurso contencioso administrativo contra la denegación y/o inadmisión de la solicitud de indemnización formulada.

En apoyo de su reclamación, se refiere a los efectos ex tunc de la declaración de inconstitucionalidad de las leyes, que determina la nulidad de las mismas y de los actos dictados a su amparo, al cómputo del plazo para el ejercicio de la acción en estos supuestos, que se inicia a partir del momento de la publicación en el Boletín Oficial del Estado de la sentencia que declara esa inconstitucionalidad, invocando al efecto las sentencias de esta Sala de 5 de julio de 2001 y 13 de junio de 2000, y a la concurrencia, en el presente supuesto, de todos y cada uno de los requisitos motivadores de la responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado por actos del Estado legislador, al haberse declarado la inconstitucionalidad de una norma con rango de Ley que imponía la obligación de pago de unas tarifas calificadas de precios privados, sin regulación de los elementos mínimos definidores de la prestación, con la consecuencia de ser nula dicha norma y también los actos dictados a su amparo, cuyo contenido se concreta en el pago de determinadas cantidades que ha resultado indebido, por no venir apoyado ni en Ley, ni en acto válido que lo autorizase, causando un perjuicio patrimonial coincidente con los pagos realizados, cuyo carácter antijurídico (inexistencia del deber jurídico de soportarlo)- sostiene- está fuera de toda duda por no existir la necesaria norma legal que lo autorizase y que ha sido soportado por la consignataria que ahora reclama, como sujeto pasivo de la tarifa, por lo que está legitimada para ejercitar la acción, estando obligada la Administración responsable a asegurar la total indemnidad del perjuicio causado, lo que impone la devolución de las cantidades abonadas y de sus intereses desde que se efectuaron los ingresos y hasta el momento del pago de la indemnización, interesando, por otrosí, el recibimiento a prueba del procedimiento para la determinación del importe total de los pagos efectuados por la recurrente a las Autoridades Portuarias españolas, durante los ejercicios 1993 a 2000, en concepto de tarifas portuarias.

El Abogado del Estado en la contestación a la demanda solicita que se declare la inadmisibilidad y, en su defecto, la desestimación del recurso, oponiendo :

Que el recurso es inadmisible por inexistencia del acto administrativo recurrido toda vez que, en el presente supuesto, no hay desestimación presunta por el Consejo de Ministros, sino resolución expresa desestimatoria del Ministerio de Fomento que es la que debió impugnarse. Razona el Abogado del Estado que, planteada la reclamación ante el Consejo de Ministros, la Administración le dio trámite y, en base a la facultad que a la misma atribuye el artículo 12 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, consideró que era el Ministerio de Fomento el Órgano administrativo competente para resolver la reclamación planteada, resolviéndola por resolución de 28 de septiembre de 2006 que declaró inadmisible la pretensión, de suerte que si las reclamantes entienden que la resolución expresa no se ha dictado por el órgano competente, tal defecto constituiría un motivo de impugnación planteable en el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la resolución expresa dimanante del órgano que entiende incompetente, pues existiendo un acto expreso impugnable que resuelve la reclamación planteada, no puede recurrirse a la ficción del acto presunto para tener acceso a la vía jurisdiccional abierta por el acto expreso.

Opone el Abogado del Estado, asimismo, falta de legitimación activa, al amparo del artículo 19.1.a) de la Ley Jurisdiccional, por falta de derecho o interés legítimo de la demandante toda vez que, los obligados al pago de la tarifa, son los propietarios de las mercancías y no las empresas consignatarias o concesionarias cuya intervención es meramente instrumental, en cuanto proceden al pago de las tarifas en nombre del consignante al que repercuten su importe con el coste de sus servicios, de forma que las aquí demandantes ni tuvieron que pagar las Tarifas, ni su devolución - vía de responsabilidad patrimonial- les corresponde.

Opone, asimismo, el Abogado del Estado que, en el presente caso, no existe daño o lesión real probada que los demandantes no tengan el deber jurídico de soportar. El pago de las tarifas portuarias corresponde a unos servicios portuarios que se prestaron en su momento por la Autoridad portuaria y que fueron solicitados por los dueños de las mercancías a través de sus consignatarios.

El servicio se presto y se pagó en los términos establecidos y a conveniencia de las partes y la declaración de inconstitucionalidad solo podría afectar a esta relación jurídico económica si a consecuencia de la misma se hubiera visto alterado- en mas o en menos- el precio de los servicios prestados. En concreto si a consecuencia de esa declaración de inconstitucionalidad el precio del servicio hubiera resultado menor, la diferencia a favor de quien lo solicitó y autorizó podría haber dado lugar a un daño, lo que no ha sucedido en el supuesto que nos ocupa. No ha existido por tanto daño alguno para quien pagó la tarifa y utilizó el servicio y, en cualquier caso, ese pago no puede calificarse como daño que no tuviera la obligación de soportar el dueño de las mercancías, porque es consecuencia de solicitud de utilización de los servicios portuarios. De hecho, ni siquiera se concreta el importe de dicho supuesto daño.

Concluye el Abogado del Estado que si se devolviese el importe de la tarifa satisfecha se produciría un enriquecimiento injusto o sin causa a favor del obligado al pago ya que, habiendo prestado la Administración un servicio y siendo por ello legalmente exigible dicho pago, la Administración se vería privada del correspondiente ingreso.

Recibido el pleito a prueba, la parte actora propuso documental a los efectos de obtener certificación desglosada por ejercicios de las cantidades recaudadas por las Autoridades Portuarias españolas, satisfechas durante los ejercicios 1993 a 2000 por la entidad IBIZA NUEVA, S.A., prueba que se practicó con el resultado que es de ver en las actuaciones, abriéndose posterior trámite de conclusiones.

Por ambas partes se presentaron escritos de conclusiones, examinando las pruebas practicadas y defendiendo las posturas mantenidas en sus escritos de demanda y contestación. Con ello quedaron los autos conclusos para sentencia, a cuyo efecto se señaló para votación y fallo el DIECISIETE DE MARZO DE DOS MIL NUEVE, fecha en la que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JOSÉ MANUEL SIEIRA MÍGUEZ,.

Se plantea, en primer lugar, por el Abogado del Estado la inadmisibilidad del recurso por inexistencia del acto administrativo recurrido, entendiendo que, al existir una respuesta expresa del Ministerio de Fomento a la reclamación de responsabilidad patrimonial formulada al Consejo de Ministros y, por tanto, un acto expreso impugnable que resuelve la reclamación planteada, no puede recurrirse a la ficción del acto presunto para tener acceso a la vía jurisdiccional abierta por el acto expreso.

Formulada esta alegación en la contestación a la demanda, la Sala ordenó la continuación del trámite teniendo en cuenta que la parte recurrente, con pleno conocimiento de la existencia de esa resolución expresa del Ministerio de Fomento, de 28 de septiembre de 2006, razona suficientemente por qué dirige el recurso contra la desestimación presunta de su reclamación por el Consejo de Ministros, argumentando, con criterio que comparte esta Sala, que habiendo formulado una reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador ante el Consejo de Ministros que, de acuerdo con reiterada jurisprudencia de esta Sala es el único Órgano competente para resolver esta clase de reclamación, era dicho órgano quien tenía la obligación de resolver y no el Ministerio de Fomento, por lo que la resolución expresa de este último constituye efectivamente un desvío procedimental imputable a la Administración, que si bien es susceptible de impugnación independiente, no exime al Consejo de Ministros de su obligación de resolver, sin que sea de recibo que la Administración, mediante el simple recurso de hacer que la cuestión se ventile por un órgano incompetente pueda perjudicar al administrado y alterar la competencia para el conocimiento de una reclamación de esta índole, tanto en vía administrativa, como en vía jurisdiccional.

Por tanto, formulada la reclamación de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador ante el Consejo de Ministros, surge en dicho órgano la obligación de resolver y transcurrido el plazo para resolver, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 42 y 43.2 de la Ley 30/1992, en la redacción dada por la Ley 4/1999, el reclamante está legitimado para recurrir frente al silencio, en este caso desestimatorio, de la Administración requerida, sin que la propia Administración pueda poner en duda o alterar dicha competencia, desconociendo la reiterada doctrina de esta Sala manifestada, entre otras muchas, en Sentencia de 16 de diciembre de 2004 (recurso contencioso-administrativo nº 237 / 2002 ), en la que declaramos, en términos que no admiten duda posible por parte de la Administración, que << sólo el Consejo de Ministros puede pronunciarse sobre la exigencia de responsabilidad del Estado legislador" y sus pronunciamientos sólo pueden ser objeto de revisión jurisdiccional por la Sala Tercera de este Tribunal Supremo ya que la presunta privación de derechos económicos por un acto legislativo, sin concreción, por tanto, en ningún departamento ministerial, corresponde enjuiciarla al Consejo de Ministros como órgano superior de la Administración y Gobierno al que se le atribuye la función ejecutiva conforme al artículo 97 de la Constitución que, al no venir radicada en este caso en una rama determinada de la Administración, corresponde al titular de dicha gestión administrativa, es decir, el Estado en su conjunto y totalidad>>.

En estas circunstancias, el planteamiento del Abogado del Estado remitiendo a la impugnación de la resolución expresa dictada por órgano incompetente (Ministerio de Fomento) ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, podría suponer la apreciación de dicha incompetencia con las correspondientes consecuencias para la validez de la resolución impugnada- nulidad de la misma y retroacción de las actuaciones al momento de dictar resolución- pero ello pondría de manifiesto la falta de resolución sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial por el órgano competente (Consejo de Ministros), con el indeseable efecto de demorar el control jurisdiccional de la desestimación presunta de la reclamación formulada, obligando a la parte a reiterar el mismo planteamiento del recurso ante esta Sala y en semejantes circunstancias, con notable incidencia en el derecho a la tutela judicial, ante el retraso en la resolución de reclamación formulada, cuando los términos en que se ha planteado el recurso permiten su adecuada resolución.

A ello se añade la circunstancia de que, esta Sala, no puede desconocer que la Administración demandada ha reconocido ya la incompetencia del Ministerio de Fomento para conocer de una reclamación análoga a la que es objeto de este recurso, tal como se puso de manifiesto en el recurso contencioso-administrativo 22/2007, resuelto por Sentencia del Pleno de esta Sala de 5 de marzo de 2008, en cuyas actuaciones se aportó resolución del Ministerio de Fomento, de 30 de mayo de 2007, que estimando el recurso de reposición formulado en su momento por la recurrente contra resolución de inadmisión idéntica a la que nos ocupa, aprecia la nulidad de pleno derecho de la resolución de 28 de septiembre de 2006 por incompetencia del Ministerio de Fomento, razonando que corresponde al Consejo de Ministros resolver lo procedente, previa tramitación del correspondiente procedimiento y ordenando la retroacción de actuaciones al efecto.

Por todo ello, esta Sala, con objeto de salvaguardar los principios pro actione y de economía procesal, que aspiran a hacer realidad el derecho a la tutela judicial efectiva, considera necesario efectuar una serie de precisiones:

1. - Aunque la recurrente no amplía, expresamente, el recurso a la resólución expresa de inadmisión dictada por el Ministerio de Fomento, al existir actos que demuestran de manera inequívoca su voluntad de impugnarla- haciendo referencia a dicha resolución, de la que adjunta copia, y combatiendo en los fundamentos jurídicos de su demanda la competencia del Órgano que la ha dictado, parece indiscutible que, como para un caso semejante declaró la Sentencia de esta Sala de 5 de diciembre de 2002 (casación 6498/98, FJ 1º ) ha de entenderse ampliado el recurso contra el acto expreso.

2. - Considerando que son objeto del presente recurso tanto la desestimación presunta como la inadmisiòn expresa, la competencia de esta Sala para resolver la impugnación del acto presunto, comporta inevitablemente una vis atractiva en relación con el acto expreso dictado por el Ministerio de Fomento pues, en otro caso, podría dar lugar a resoluciones contradictorias.

3. - La indiscutible falta de competencia del Ministerio de Fomento para resolver reclamaciones de responsabilidad patrimonial del Estado Legislador dirigidas al Consejo de Ministros, obliga a declarar la nulidad de la resolución del Ministerio de Fomento, de 28 de septiembre de 2006, por haberse dictado por órgano manifiestamente incompetente y, a rechazar la alegación formulada por el Abogado del Estado acerca de la inexistencia de la desestimación presunta.

Asimismo, ha de rechazarse también la oposición basada en la falta de legitimación activa de las recurrentes, ya que las mismas alegan desde el principio que han sido ellas quienes han satisfecho las tarifas en cuestión, concretando su importe en conclusiones, una vez obtenida en periodo de prueba la documental que acredita las concretas cantidades satisfechas a las Autoridades Portuarias, poniendo de manifiesto un interés legítimo en la reparación del perjuicio patrimonial que atribuye al indebido abono de tales tarifas, que no queda desvirtuado por las alegaciones del Abogado del Estado relativas al hecho de la repercusión posterior de las mismas, circunstancia ésta que, no incidiría en la legitimación, sino en el elemento del daño.

Entrando en el fondo de la cuestión planteada, conviene recordar que la responsabilidad patrimonial se concibe como institución que viene a tutelar la integridad patrimonial de los administrados frente a las intromisiones de los poderes públicos, atendiendo a la reparación de las lesiones producidas a los particulares en sus bienes y derechos, al margen de la potestad expropiatoria, como consecuencia de la actividad desarrollada en el ejercicio del poder.

Se configura así como presupuesto básico del nacimiento de tal responsabilidad la existencia de una lesión o detrimento en el patrimonio del particular o, como dice la sentencia de 25 de noviembre de 1995, "la existencia de un daño real y efectivo, no traducible en meras especulaciones o expectativas, constituye el núcleo esencial de la responsabilidad patrimonial traducible en una indemnización económica individualizada, de tal manera que resulte lesionado el ámbito patrimonial del interesado que es quién a su vez ha de soportar la carga de la prueba de la realidad del daño efectivamente causado". En todo caso se ha de tratar de un daño real y efectivo (Ss. 16-2-1998, 16-10-1995).

Así lo exige con carácter general el artículo 139.2 de la Ley 30/1992, disponiendo que el daño alegado habrá de ser efectivo, evaluable económicamente e individualizado. También resulta del número 3 del mismo precepto en relación con la responsabilidad patrimonial por la aplicación de actos legislativos, que aquí se invoca, pues, si bien no hace referencia expresamente al daño resulta implícito en el término indemnización, que según el diccionario de la Real Academia, no es otra cosa que el resarcimiento de un daño o perjuicio.

El Abogado del Estado cuestiona la concurrencia de este requisito básico de la responsabilidad patrimonial, al entender que, desde esta perspectiva, no puede hablarse de un daño real o efectivo para el obligado que satisfizo, en su momento, la tarifa por la prestación del correspondiente servicio portuario, pues se ha beneficiado de la prestación de dicho servicio portuario.

Frente a ello, la recurrente mantiene que ha experimentado una lesión en su patrimonio por cuanto ha tenido que hacer frente a un tributo que no tenía obligación alguna de pagar, argumentando en conclusiones sobre el carácter legal de tal obligación y señalando que la declaración de inconstitucionalidad deja claro que las Autoridades Portuarias no tenían derecho a exigir las tarifas en cuestión.

Entiende la Sala que, como mantiene el Abogado del Estado, el litigio ha de examinarse desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial y del presupuesto básico de existencia de un detrimento patrimonial real y efectivo. A tal efecto, hay que tener en cuenta lo que ya declaramos en la Sentencia del Pleno de esta Sala, de 5 de marzo de 2008 (recurso contencioso- administrativo nº 22/2007) en la que señalamos que << la entidad recurrente, mediando el abono de la correspondiente tarifa, accedió a determinada prestación portuaria (uso de dominio público o servicio portuario) obteniendo con ello el correspondiente beneficio que incorporó a su patrimonio. La declaración de inconstitucionalidad de la Ley de Puertos incide en la habilitación para la exigencia de la tarifa, pero no altera la situación patrimonial de la entidad recurrente que resulta del disfrute de aquella prestación, cuya incorporación a su patrimonio no se ve afectada y se mantiene tras la declaración de inconstitucionalidad. Esta declaración podrá propiciar, en su caso, que el interesado ejercite las acciones correspondientes en reclamación de las tarifas satisfechas en aplicación de aquella normativa, lo que evidentemente irá en beneficio de su patrimonio, pero desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial no acredita un detrimento patrimonial que pueda calificarse como daño real y efectivo.

Tampoco puede sustentarse la existencia de tal perjuicio en un eventual derecho del usuario a recibir el servicio, se entiende que sin el abono de la correspondiente tarifa, que parece invocarse cuando se dice, en conclusiones, que no existe ninguna norma que afirme que el usuario no tuviera derecho a recibir el servicio, pues es claro que toda la normativa reguladora de los servicios portuarios sujetan su prestación al abono de las correspondientes tarifas, criterio que no se ha abandonado tras dicha declaración de inconstitucionalidad, sin perjuicio de la correspondiente potenciación de la competencia, como se refleja en la Ley 48/2003, de 26 de noviembre, de Régimen Económico y de Prestación de Servicios de Puertos de Interés General, que en su Título I, Capítulo IV, regula las tasas portuarias por la utilización del dominio público portuario y por la prestación de servicios no comerciales por las Autoridades Portuarias.

Finalmente el recurrente no plantea la existencia de un perjuicio, en razón de eventuales diferencias tarifarias, que pudieran incidir en el distinto alcance del beneficio reportado por la prestación obtenida, limitándose a identificar el perjuicio con el importe equivalente a las tarifas satisfechas, sin tomar en consideración que ello determinó el disfrute de la prestación y la incorporación a su patrimonio, que no resultó afectado por la declaración de inconstitucionalidad>>.

Por todo ello, entiende la Sala que del planteamiento del recurso no se desprende la existencia de un perjuicio real y efectivo en el patrimonio de la entidad recurrente, desde la perspectiva de la responsabilidad patrimonial invocada, en la medida en que también en este caso, se limita a identificar el perjuicio con el importe equivalente a las tarifas satisfechas, sin plantear la existencia del perjuicio en función de eventuales diferencias tarifarias, lo que hace inviable la pretensión formulada, sin necesidad de entrar a examinar las demás cuestiones planteadas por las partes.

Por todo ello procede desestimar el presente recurso contencioso administrativo, sin que se aprecien razones para hacer una expresa condena en costas.

Que estimando en parte el presente recurso contencioso-administrativo nº 412/2006, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillén, en nombre y representación de la entidad IBIZA NUEVA, S.A., asistida por la Letrada. Dª. Mª Luisa Castañeda Pérez, debemos declarar y declaramos la nulidad de la resolución del Ministerio de Fomento de 28 de septiembre de 2006, desestimándolo en lo que se refiere a la impugnación de la desestimación presunta de la reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado Legislador formulada al Consejo de Ministros, por los daños sufridos en su patrimonio derivados de la aplicación del artículo 70, apartados 1 y 2 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, declarado inconstitucional.

No hacemos una expresa condena en costas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos