STS, 20 de Diciembre de 2003
| Ponente | D. Nicolás Maurandi Guillén |
| ECLI | ES:TS:2003:8331 |
| Número de Recurso | 5301/1998 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 20 de Diciembre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. ENRIQUE CANCER LALANNED. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEND. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinte de Diciembre de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el núm. 5301/1998 ante la misma pende de resolución, interpuesto por Don Luis Alberto , representado por el Procurador Don José Antonio del Campo Barcón, contra la sentencia de 26 de enero de 1.998 de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
Habiendo sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.
La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:
"FALLAMOS; "Que DESESTIMANDO el recurso contencioso-administrativo nº 30/96, interpuesto por el Procurador D. José Antonio del Campo Barcon, actuando en nombre y representación de D. Luis Alberto , contra la Resolución del Ministerio de Cultura de fecha 27 de Noviembre de 1995, en cuanto desestimatoria del recurso ordinario entablado frente a las Resoluciones de la Secretaria General del Protectorado de Fundaciones de fechas 21 de Marzo y 4 de Mayo de 1995, debemos declarar y declaramos que las Resoluciones impugnadas son conformes con el Ordenamiento Jurídico y, en consecuencia, confirmamos su plena validez y eficacia. Sin costas".
Notificada la anterior sentencia, por la representación de se preparó recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.
Recibidas las actuaciones, la representación de la parte recurrente presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras ser invocados los motivos en que se apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:
"(...) case y anule la sentencia recurrida y, en su consecuencia, declare sin valor ni efecto algunos las Resoluciones de la Secretaría General del Protectorado de Fundaciones Culturales de 21 de marzo y 4 de mayo de 1.995, la Resolución del Ministerio de Cultura de 27 de noviembre de 1.995 por las que se acuerda considerar legítimo el cese de su cargo de patrono vitalicio de la Fundación Gala-Salvador Dalí en razón a su disconformidad a derecho, con reposición de Don Luis Alberto en su condición de patrono vitalicio ("B") de la Fundación Gala-Salvador Dalí e imposición de costas a la Administración".
El ABOGADO DEL ESTADO se ha opuesto al recurso pidiendo:
"(...) se nos tenga por opuestos al recurso de casación y se dicte sentencia que lo desestime".
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 9 de diciembre de 2003, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El proceso de instancia fue promovido por Don Luis Alberto contra las resoluciones de 21 de marzo y 4 de mayo de 1995 de la Secretaría General del Protectorado de Fundaciones y de 27 de noviembre de 1995 de la Subsecretaría del Ministerio de Cultura (dictada por delegación).
Todas estas resoluciones, según hace constar la sentencia recurrida, se dictaron en respuesta del escrito que el Sr. Luis Alberto dirigió a la mencionada Secretaría General en relación al acuerdo adoptado el 18 de octubre de 1994 por el Patronato de la Fundación "GALA SALVADOR DALI", en el que se decidió el cese como Patrono del Sr. Luis Alberto , se aceptó la dimisión del Sr. Gonzalo y la reducción del número de Patronos del Grupo B (de 14 a 12).
Las iniciales resoluciones de 21 de marzo y 4 de mayo de 1995 no atendieron la petición del Sr. Luis Alberto de que se acordara una inspección de la Fundación "imponiendo el cumplimiento de las Leyes en cuantos hechos sean contrarios a sus preceptos"; y la de 27 de noviembre de 1995 desestimó el posterior recurso ordinario interpuesto en el que se invocaba que la remoción era ilegal y que la negativa de la Administración a anular ese acuerdo incurría en desviación de poder.
La sentencia aquí recurrida de casación desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra todos esos actos administrativos.
Acotó inicialmente la controversia señalando que la pretensión deducida por el Sr. Luis Alberto fue la anulación de las resoluciones administrativas impugnadas «en cuanto que deniegan el control de legalidad del Protectorado sobre el Acuerdo manifiestamente injusto de la Fundación»; su reposición en la situación jurídica de Patrono Vitalicio del Grupo B; y la condena a la Administración a la indemnización de los daños y perjuicios causados.
Más adelante lo que principalmente razonó para justificar su pronunciamiento desestimatorio fue que el Protectorado carecía de competencias en la materia que le fue suscitada. Precisó a este respecto que la única actuación posible de la Administración frente a un acuerdo adoptado por el Patronato de la Fundación era observar, en el aspecto formal, si se ajustaba a los Estatutos y proceder a su inscripción; y añadió que escapaba a sus facultades analizar el contenido sustantivo del acuerdo.
También declaró que el actor para lograr su pretensión anulatoria debía acudir ante el órgano jurisdiccional competente que le indicó la Administración, y añadió sobre este punto que la jurisdicción civil tiene un carácter residual en virtud de lo establecido en el artículo 9.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
El presente recurso de casación lo interpone también Don Luis Alberto y lo apoya en un único motivo, formalizado por el cauce del ordinal cuarto del art. 95.1 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable (el texto de 1956 con la redacción dada por la reforma de 1992) -LJCA de 1956-, en el que dirige a la sentencia recurrida los cinco reproches siguientes:
-
- La contravención de los apartados 2 y 3 del artículo 83 de la LJCA de 1956.
-
- La conculcación del artículo 32.1 de la Ley 30/1994, de 24 de noviembre (de Fundaciones y de Incentivos Fiscales a la Participación Privada en Actividades de Interés General).
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- La inaplicación del artículo 32.3 de la Ley 30/1994.
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- La violación de los artículos 1.2, 27.1 y 32.2.b) de la Ley 30/1994.
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- La violación del derecho a obtener la tutela judicial efectiva.
La argumentación que se desarrolla para sostener esos reproches se apoya en la idea fundamental de que el acuerdo del Patronato de la Fundación que decidió el cese del recurrente fue irregular, por ser contrario a la ley, a la voluntad del fundador y a los Estatutos; que el Protectorado no ejerció la función del control que el ordenamiento jurídico le imponía frente a un acuerdo de esas características, y con esa pasividad incurrió en desviación de poder; y que la sentencia recurrida, al no considerar competencia del Protectorado esa función de control, infringió todos esos preceptos que se señalan en los motivos de casación.
Se dice más particularmente que la ignorancia por la Sala de instancia del control de legalidad sobre los acuerdos del Patronato conculca lo que establece el artículo 32.1 de la Ley 30/1994 sobre que el Protectorado asegurará la legalidad de la constitución y funcionamiento de la Fundación; como también inaplica el artículo 32.3 del mismo texto legal, pues la legitimación que le reconoce este precepto para impugnar los acuerdos del patronato contrarios a los preceptos legales o estatutarios le imponía el deber de reaccionar frente al cese del recurrente.
Asimismo se afirma que la voluntad del fundador, negada por el acuerdo del Patronato, era que el recurrente fuese patrono vitalicio de la Fundación; y que la sentencia recurrida vulnera y no reconoce la garantía de respeto a la voluntad del fundador que deposita en el Protectorado la Ley 30/1994 en los artículos 1.2, 27.1 y 32.2.b).
Finalmente se dice que la remisión a la jurisdicción civil que hace la Sala de instancia viola el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 de la Constitución, porque busca disuadir al recurrente mediante su agotamiento procesal; y también ignora que ningún patrono está legitimado para demandar la anulación de los acuerdos adoptados por el Patronato a que perteneció, ya que si así lo hiciera estaría indirectamente exigiendo responsabilidad civil y esta posibilidad el artículo 15.3 la otorga en exclusiva al Protectorado cuando el acuerdo ha sido adoptado por el Patronato en su conjunto.
Todos los reproches que se hacen en los anteriores motivos de casación conducen en definitiva a la siguiente cuestión: si dentro de las atribuciones del Protectorado de una Fundación figura la de atender las denuncias de cualquiera de los miembros del Patronato cuando haya sido cesado, como ha sucedido en el caso aquí enjuiciado, por acuerdo de dicho Patronato, y la de instar jurisdiccionalmente la nulidad de ese cese cuando el afectado lo haya denunciado como contrario a la ley y los Estatutos de la Fundación.
El análisis de esa cuestión debe comenzar con estas puntualizaciones previas que continúan.
La primera es que las Fundaciones creadas por voluntad privada, como es la aquí litigiosa, son personas jurídicas de Derecho privado, ajenas a la organización pública, y por esta razón sus litigios en principio están comprendidos dentro del ámbito jurisdiccional del orden civil delimitado por el artículo 22.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que establece: "En el orden civil, los Juzgados y Tribunales españoles serán competentes: 1º Con carácter exclusivo, .... en materia de constitución, validez, nulidad o disolución de sociedades o personas jurídicas que tengan su domicilio en territorio español, así como respecto de los acuerdos y decisiones de sus órganos.... )".
La segunda es que en las Fundaciones, en cuanto organizaciones personificadas, son de diferenciar estas distintas clases de actos: los destinados a su constitución; los de modificación de su estructura interna; y los externos por los que realizan actos de tráfico jurídico y perfeccionan vínculos de esta naturaleza con otros sujetos de derecho.
La tercera es que las controversias que surjan entre los integrantes de la organización de una Fundación sobre los actos de funcionamiento interno o de modificación de su estructura organizativa no están excluidas de ese ámbito jurisdiccional del orden civil que dibuja el artículo 22.1 de la LOPJ. En este precepto no existe ninguna salvedad sobre los actos internos que acaban de mencionarse.
Tras lo anterior, lo que ha de dilucidarse es el alcance que corresponde al intervencionismo administrativo que representa el Protectorado, y más concretamente si debe abarcar una función de control de la totalidad de los actos organizativos internos de la Fundación.
Para ello ha de estarse en el caso enjuiciado a lo establecido en el artículo 32 de la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de Incentivos Fiscales a la Participación Privada en Actividades de Interés General, por ser la norma vigente cuando ocurrieron los hechos aquí litigiosos; y a este precepto ha de dársele preferencia frente a lo que de contrario pudiera disponer cualquier otra norma de inferior rango.
Pues bien, la lectura del artículo 32 que se ha mencionado no permite compartir que entre las funciones del Protectorado figure ese total control interno.
Este precepto atribuye ciertamente al Protectorado funciones de control de los actos de constitución y funcionamiento (en el punto 1), pero lo hace desde el exclusivo parámetro de la "legalidad"; y también le asigna (en el punto 2, apartados b y c) las funciones de "velar por el efectivo cumplimiento de los fines fundacionales de acuerdo con la voluntad del fundador..." y "verificar si los recursos de la Fundación han sido aplicados a los fines fundacionales".
Hay, pues, dos grupos de atribuciones referidos a finalidades distintas y a actos igualmente diferentes.
Por un lado, está el control que corresponde al Protectorado desde la premisa de la voluntad del fundador, pero que es expresamente referido al cumplimiento de los fines fundacionales que por dicho fundador hayan sido definidos; lo cual significa que consiste en verificar si los actos exteriores que realice la Fundación como ente o persona jurídica, esto es, los de su tráfico jurídico externo, persiguen o no las metas de interés general que encarnan los fines fundacionales.
Por otro lado, está la intervención atribuida al Protectorado en relación al funcionamiento interno de la Fundación, que está circunscrita únicamente al control de su legalidad y no menciona nada relativo a la vigilancia de si esos actos internos son o no conformes con la voluntad del Fundador. Lo cual no quiere decir, como luego se pondrá de manifiesto, que no exista para los miembros del órgano de gobierno que pudieran resultar afectados la posibilidad de reaccionar frente a esos actos internos.
También otros preceptos de la Ley 30/1994 confirman lo anterior. Los artículos 16 y 27 contemplan unas intervenciones del Protectorado en orden a la designación de los órganos de gobierno de la Fundación y a promover la modificación de los Estatutos de la misma, pero están limitadas a los casos tasados en que es imposible la sustitución de los patronos o el Patronato no acuerda la modificación estatutaria que resulta necesaria para la continuidad de la actuación satisfactoria de la Fundación; es decir, demuestran que no se establece un control ilimitado del Protectorado sobre el funcionamiento interno de la Fundación en cualquier supuesto, sino únicamente una intervención extrema en aquellos casos excepcionales expresamente previstos como representativos de la imposibilidad de la normal continuidad de la Fundación.
Por tanto, debe considerarse acertada la solución que siguió la sentencia recurrida de considerar ajena a las funciones del Protectorado la materia que le fue planteada por el ahora recurrente de casación.
Lo que este último pretendía era impugnar un acto de funcionamiento interno de la Fundación, consistente en la actuación del órgano de gobierno que decidió su cese y en la modificación de los Estatutos, y esta impugnación donde procedía hacerla valer era ante los órganos de la jurisdicción civil.
La nueva Ley 50/2002, de 26 de diciembre de 2000 se mueve en la línea que se ha venido señalando. En sus artículos 34 y 35 el Protectorado aparece con unas funciones sustancialmente coincidentes con las que tenía en la Ley 30/1994; y en el artículo 43.3 contiene una amplia relación de las pretensiones que corresponderán a la jurisdicción civil (al Juzgado de Primera Instancia del domicilio de la Fundación), que están referidas a materias relacionadas en muchos casos con la constitución y el funcionamiento interno de la Fundación.
Lo cual parece reafirmar que las controversias sobre el funcionamiento interno de las Fundaciones privadas tienen su sede natural en el orden jurisdiccional civil.
La remisión del recurrente a la jurisdicción civil no puede interpretarse como una dilación u obstáculo que deba ser valorado contrario a la tutela judicial efectiva. El Protectorado, de seguirse la tesis del recurrente, lo más que podría sería promover un proceso ante esa jurisdicción, por lo que la acción directa del propio recurrente es una solución más ágil para la defensa de sus intereses.
Y en contra de lo que apunta el recurso de casación esa acción directa no es contraria a lo que dispone el artículo 15 de la Ley 30/1994. Un acto interno del Patronato contrario a los estatutos puede causar perjuicios a los intereses de la fundación (aunque no necesariamente tiene que ser lesivo para tales intereses), pero también a los intereses individuales de alguno de los miembros de ese patronato. Por lo mismo, la impugnación que estos últimos pueden ejercitar en defensa de sus intereses individuales es diferente a la acción de responsabilidad civil en interés de la Fundación que se regula en ese mencionado artículo 15.
Lo anterior puede completarse también con unas consideraciones finales sobre el fenómeno que representan las Fundaciones de Derecho privado.
Su principal soporte jurídico está en el artículo 34 de la Constitución, que lo que viene a reconocer es la iniciativa privada para realizar fines de interés general mediante la creación de las organizaciones personificadas que comportan las Fundaciones.
Por lo cual, la interpretación de la normativa directamente reguladora de esta figura (antes la Ley 30/1994 y actualmente la Ley 50/2002) aconseja partir de la idea de que las Fundaciones privadas pertenecen a la esfera particular y, consiguientemente, los litigios relativos a ellas tienen su natural sede en el orden jurisdiccional civil.
Esa dimensión privada de las Fundaciones también explica lo que antes se ha dicho sobre el alcance del intervencionismo administrativo legalmente previsto en esta materia (que se exterioriza principalmente a través del Protectorado).
Este intervencionismo, en lo que se refiere a la constitución de la Fundación, más parece referirse a la constatación de los elementos estructurales que legalmente resultan necesarios para el nacimiento de esta persona jurídica; y en lo que respecta a su funcionamiento, a la vigilancia de que la actuación externa de la Fundación en cuanto persona jurídica no se aparte de los intereses generales que encarnan los fines fundacionales.
Consiguientemente, más allá de lo anterior, las controversias internas de una Fundación privada no son diferentes a las que suscita cualquier otra figura personificada del derecho Privado. Las reiteradas llamadas a la jurisdicción civil que contiene la Ley 30/1994 ( y la Ley 50/2002) así lo confirman.
Procede, de conformidad con todo lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación e imponer las costas a la parte recurrente (artículo 102.3 de la LJCA de 1956).
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- No haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Don Luis Alberto contra la sentencia de 26 de enero de 1.998 de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
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- Imponer las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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