STS, 14 de Mayo de 1999

En el recurso nº 1829/1993, la Sala (Sección Sexta) de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Armando , dirigido y representado por el Letrado D. Francisco García Mon Marañés, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución del Subsecretario del Ministerio de Economía y Hacienda, por delegación del Ministro, de fecha 26 de diciembre de 1986, que confirma en reposición la de 2 de octubre de 1985, debemos declarar y declaramos ser ajustada a Derecho la Resolución impugnada en los extremos examinados, y en consecuencia debemos confirmarla y la confirmamos en sus propios términos, sin expresa imposición de costas".

Contra la referida sentencia ha interpuesto recurso de casación la representación procesal de D. Armando . Invoca como único motivo, al amparo del apartado 4º del art. 95.1 de la L.J., modificada por Ley 10/1994, de 30 de abril, la infracción del art. 106.2 de la C.E., en relación con el art. 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado -vigente por razón de las fechas de los actos administrativos impugnados en la instancia- así como de la jurisprudencia del Tribunal Supremo contenida en las sentencias que cita, entre ellas, la de 1 de diciembre de 1994. Concluye el escrito de interposición del recurso con la súplica de que la Sala se sirva admitirlo y dicte sentencia por la cual "se declare haber lugar al recurso, estimándolo en consecuencia y anulando la sentencia y resoluciones administrativas recurridas, condenando a la Administración del Estado conforme a los pedimentos de nuestro escrito de demanda, es decir, declarando el derecho de mi demandante a ser resarcido en cuantía equivalente a los premiso de primera y segunda categoría de la jornada dieciocho, de 30 de diciembre de 1984, de pronóstico sobre los resultados de los partidos de fútbol -quinelas- que ascendieron a 14.502.791 pesetas y 420.371 pts, respectivamente, con los demás pronunciamientos inherentes a ello".

Se ha opuesto al recurso el Sr. Abogado del Estado. Alega, sustancialmente, que la STS de 1 de diciembre de 1994 no puede servir de fundamento para la estimación del recurso, pues por serúnica no constituye jurisprudencia; que la responsabilidad de la Administración requiere que se haya producido lesión a causa de una actuación antijurídica, antijuricidad que no existe cuando quien experimenta la lesión tiene el deber jurídico de soportarla; y, finalmente, que la sentencia impugnada es conforme con la constante jurisprudencia de esta Sala contenida en las sentencias que cita -todas ellas de fecha comprendidas entre 1974 y 1982-.

Mediante providencia de 27 de abril de 1999 se señaló para votación y fallo del recurso el día 12 de mayo de 1999, en cuya fecha ambos actos tuvieron lugar.

Al amparo del art. 95.1.4º de la L.J. -modificada por Ley 10/1992, de 30 de abril- el demandante en la instancia ha interpuesto recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) de la Audiencia Nacional desestimatoria del recurso que tuvo por objeto las Resoluciones del Subsecretario del Ministerio de Economía y Hacienda, dictadas por delegación del Ministro, desestimatorias de los recursos de alzada y reposición entablados por aquél contra el acuerdo del Consejo de Administración del Patronato de Apuestas Mutuas Deportivas-Benéficas que desestimó la reclamación deducida contra acuerdo de la Junta Superior de Control que le denegó el reconocimiento de un premio de primera categoría y de otro de segunda categoría en el concurso de pronósticos relativo a la jornada décimo octava de la temporada 1984/1985, que tuvo lugar el día 30 de diciembre de 1984. Se funda el recurso de casación en la infracción de los arts. 106.2 de la C.E., 40 de la

L.R.J.A.E. y de la jurisprudencia que considera aplicable para resolver la cuestión objeto de debate, contenida en las sentencias que cita, entre ellas, la de esta misma Sala y Sección de 1 de diciembre de 1994 (Ar.1994/10.021). El recurrente rechaza que deba sufrir las consecuencias del extravío del boleto producido después de que él cumpliera toda las obligaciones exigibles y una vez que aquel documento estuvo en poder del establecimiento receptor, hecho determinante de la responsabilidad objetiva de la Administración. Por ello pretende que, dando lugar al recurso, sean anulados la sentencia y los actos administrativos impugnados en la instancia, reconociendo su derecho a percibir el importe de aquellos premios de primera y segunda categoría, que ascendieron, respectivamente, a 14.502.791 y 420.371 pts., "con los demás pronunciamientos inherentes a ello".

Se opone al recurso el Sr. Abogado del Estado. Argumenta que no puede reconocerse la responsabilidad extracontractual de la Administración porque el reclamante tiene el deber jurídico de soportar el daño al haber aceptado las normas reguladoras de los concursos de pronósticos, aprobadas por Resolución del Patronato de Apuestas Mutuas Deportivas- Benéficas, de 21 de julio de 1984, una de las cuales, la 39.3, establece que "en todo caso, es condición fundamental para participar en los concursos de pronósticos, a la que presta su conformidad todo concursante, la de que el Patronato de Apuestas Mutuas Deportivas - Benéficas no será responsable en los casos de anulación de boletos, acordados en virtud de lo establecido en estas normas, ni en los supuestos de hurto, robo o extravío de los mismos en los que no hubiera concurrido culpa grave de algún órgano del Patronato". Alega también que la STS de 1 de diciembre de 1994 no constituye en si misma jurisprudencia por lo que su infracción no es motivo determinante de casación. Concluye con la cita de sentencias del Tribunal Supremo - comprendidas entre los años 1974 a 1982- en las que, en su opinión, se sienta una doctrina opuesta a la estimación del recurso.

El fallo desestimatorio de la sentencia recurrida se basa en los siguientes razonamientos que, en lo sustancial, transcribimos: 1º) "la regla 30 de las normas reguladoras (a las que se acaba de hacer referencia) autoriza la anulación previa a la celebración del concurso de los boletos que se encuentren en las circunstancias en ella previstas. En el supuesto de autos, tal anulación se produjo, siendo dada la correspondiente publicidad -consta en el expediente administrativo su publicación en un periódico- y sin que sea objeto de autos tal decisión administrativa"; 2º) en la regla 39.3 (antes transcrita) se establece, entre otros extremos, "que el mencionado Patronato no será responsable en los casos de anulación de boletos"; 3º) "de los requisitos que la jurisprudencia ha ido perfilando para reconocer la concurrencia de responsabilidad patrimonial del Estado (acción u omisión administrativa, daño, nexo causal y no obligación jurídica de soportar el daño) el último de ellos no concurre. El participante en el concurso tiene la obligación jurídica de soportar las consecuencias de la anulación de su boleto, eso si, percibiendo lo abonado, cuando la Administración adopta la resolución en aplicación de las normas reguladoras del concurso. El ejercicio de tales facultades no origina responsabilidad por daños y perjuicios causados, toda vez que quien participa en el concurso asume la normativa del mismo, en la que se encuentran reconocidas y reguladas las facultades de anulación de boletos en determinados casos, debiendo jurídicamente soportar el participante las consecuencias de aquella anulación cuando la misma cumpla los requisitos establecidos. En el supuesto de autos, la anulación viene dada, y no es objeto de impugnación, lo que lleva a la inevitable consecuencia de declarar la no concurrencia de responsabilidad del Estado en los términos solicitados por el actor".

La norma primera de las aprobadas por Resolución del mencionado Patronato de 21 de julio de 1984, establece: "1. Las presentes normas tienen por objeto establecer las condiciones por las que se rigen los concursos de pronósticos sobre los resultados de los partidos de fútbol que organiza el Patronato de Apuestas Mutuas Deportivas-Benéficas. 2. La actuación de este Organismo Autónomo del Ministerio de Economía y Hacienda, en virtud de lo dispuesto por Decreto-Ley de 12 de abril de 1946, tiene como finalidad no sólo las de organizar los concursos de pronósticos, sino también someter éstos a un régimen de Derecho administrativo para mayor garantía de los importantes intereses públicos afectados por los mismos. Estos concursos de pronósticos sujetos al régimen de las presentes normas no suponen que se concierte ningún contrato entre los pronosticadores, ni entre éstos y el Patronato, quedando limitada la actividad de quienes los formulen a establecer su pronóstico, pagar el importe del sello homologador de aquél y remitirlo al Patronato en la forma establecida por estas normas. Este organismo, con las garantías adecuadas, determinará, mediante los oportunos acuerdos, los concursantes que han obtenido premios en cada concurso". Por su parte la norma tercera dispone: "1. Los pronósticos sólo podrán efectuarse utilizando los impresos que edite el Patronato a tal efecto y ajustándose a las condiciones que se establecen en estas normas. 2 Los impresos constarán de dos partes denominadas resguardo y boleto. El resguardo constituye documento acreditativo, en principio, de la cantidad abonada según el sello cuya parte lleva adherida, y se utilizará para cobrar los premios que fueron asignados al boleto, siempre que se cumplan los demás requisitos exigidos en estas normas. 3. Los pronósticos que figuren en el resguardo tienen como única finalidad la de servir de recordatorio al concursante. 4. El boleto es la parte del impreso unida al resguardo y que consta de dos cuerpos denominados B-1 y B-2. El cuerpo B-1 está destinado a formular los pronósticos y servirá para determinar en el escrutinio el número de aciertos de cada apuesta. El cuerpo B-2 para acreditar, por el sello que lleva adherido, el número de apuestas jugadas y, por tanto, válidas para el concurso".

El recurso debe ser estimado y la sentencia de instancia anulada por interpretar las normas que aplica en contradicción con preceptos constitucionales y otros contenidos en normas con rango formal de Ley, así como también por ser contraria a la jurisprudencia del Tribunal Supremo. La STS de 1 de diciembre de 1994, invocada por el demandante en los autos de instancia y pese a ello no considerada por la sentencia impugnada, al pronunciarse sobre un supuesto análogo -apuestas de la Lotería Primitiva- al que es objeto de este recurso, sentó, en su fundamento de derecho cuarto, una doctrina a la que pertenecen las siguientes consideraciones:

En la sentencia de instancia se estudia con todo detalle que la conducta seguida (por la demandante) demuestra una intención evidente de formalizar la apuesta, cumpliendo todas las reglas del juego, presentando el boleto, rellenándolo con la combinación (que determina), pegándole el sello, abonando cincuenta pesetas y entregándolo al depositario nombrado por la Administración. Todo ello presidido por la mejor buena fe que no permite poner en duda su validez. Aquí terminan sus obligaciones para concretar la apuesta y a partir de este momento es la Administración la que debe cumplir los tramites siguientes de la recogida y conservado de los boletos, su clasificación o escrutinio, la separación de los cuerpos B-1 y B-2, el microfilmado, y remisión a las Oficinas Centrales bajo la custodia de la Junta Superior de Control, y si durante este camino la apuesta formulada correctamente se pierde o destruye, no será por culpa del apostante sino por culpa o negligencia de la Administración o de las personas o agentes que obran en su nombre y por tanto nos encontramos ante un supuesto de responsabilidad patrimonial de la misma conforme dispone el art. 40 de la L.R.J.A.E., vigente cuando sucedieron los hechos, y conforme establece el art. 106 de la C.E.

Y añade esta sentencia:

"Al estar acreditado en autos que como consecuencia de un funcionamiento anormal de los servicios de Loterías y Apuestas del Estado se ha causado un daño, valorable económicamente (en la cantidad que precisa) que hubiera percibido si la apuesta se hubiese formalizado por los servicios correspondientes de Loterías y Apuestas del Estado, nos encontramos en presencia de una situación de estricta justicia que debe ser atendida por el Tribunal de instancia, sin necesidad de hacer acudir a la recurrente a la vía de reclamación contra el Estado al amparo del art. 40 de L.R.J.A.E., sometiéndola de nuevo a otro procedimiento judicial".

Más recientemente, la STS de 23 de diciembre de 1998 (recaída en el recurso de casación nº 5717/1994, Sección Sexta, de esta Sala Tercera del Tribunal Supremo) ha ratificado aquella doctrina jurisprudencial. De las diferentes razones que se exponen en esta sentencia, nos interesan en particular las que afirman: 1º) la naturaleza jurídico-administrativa de la actividad desarrollada por los órganos encargados de la organización y gestión del juego de la Lotería Primitiva (fº.jº cuarto ); 2º) la incardinación de los establecimientos receptores de las apuestas en la organización administrativa y la consideración detales establecimientos como instrumentos de la Administración (fº.jº. quinto); y 3º) la inexistencia de un deber jurídico exigible al apostante de soportar el daño que se produce como consecuencia del extravío del boleto (fº.jº. quinto, último párrafo).

También guarda relación con nuestro supuesto la STS de 20 de marzo de 1998 (dictada en el R. de Casación 2410/1996) a cuyas consideraciones nos remitimos, específicamente a las que lucen en el fundamento de derecho segundo sobre la construcción dogmática y positiva de las responsabilidad objetiva de las Administraciones Públicas en el ordenamiento jurídico español y al análisis de los requisitos que deben concurrir para apreciar aquella responsabilidad (fº.jº tercero, B.3).

El hecho de que en los supuestos a que acabamos de referirnos se tratara de reclamaciones relacionadas con la Lotería Primitiva no impide en absoluto que sea plenamente aplicable esa jurisprudencia a nuestro caso, puesto que los presupuestos jurídicos son los mismos. Hay, pues, jurisprudencia complementadora del ordenamiento jurídico (art. 1.6 del C. Civil) contraria a la interpretación realizada por la sentencia recurrida.

Teniendo en cuenta las normas que el recurrente. en su escrito de interposición de este recurso de casación, considera infringidas y aplicando la jurisprudencia que acabamos de invocar, es clara la procedencia de la estimación de este recurso de casación. Efectivamente: a) se ha deducido una reclamación en relación con el perjuicio sufrido a consecuencia del extravío del boleto producido cuando el pronosticador había cumplido la totalidad de las obligaciones que le eran exigibles y el documento estaba ya en poder de los agentes de la Administración, de donde se sigue que el extravío tuvo como única causa eficiente el funcionamiento de la Administración Pública; b) ese extravío ha sido determinante de la anulación del boleto, anulación que, aunque el dato no tenga importante significación, pues el título jurídico para reclamar la indemnización de los daños y perjuicios echa sus raíces en razonamientos más importantes, no consta que fuese anunciada en el establecimiento del receptor, incumpliendo así uno de los requisitos previsto en la norma 30 de las reguladoras del concurso; c) extravío y posterior anulación han provocado como resultado que el pronosticador no haya percibido el importe de los dos premios que le correspondían, uno por importe de 14.502.791 ptas. y otro por importe de 420.371 ptas., tal y como con toda claridad y precisión se consigna en el suplico del escrito de interposición de este recurso de casación y que, en términos sustancialmente coincidentes, se suplicaba en el escrito de demanda deducido en la instancia;

d) al haber cumplido el pronosticador reclamante la totalidad de sus obligaciones, no tiene el deber jurídico de soportar el daño que la anulación del boleto le causa, debiendo ser inaplicadas las normas contenidas en la Instrucción del Patronato que se opongan a lo establecido en el art. 106.2. de la C.E. y en el art. 40 de la

L.R.J.A.E. Mas concretamente, no cabe fundar la desestimación de la reclamación en el contenido de las normas 30 y 39 aprobadas por la Resolución de 21 de julio de 1984. Su inaplicación deriva de lo establecido en los arts. 9.3 (principio de jerarquía normativa) y 103.1 (sometimiento pleno de la Administración a la Ley y al Derecho) de la C.E., 23.1, 26 y 28 de la L.R.J.A.E. (aplicable, como hemos dicho antes, por razón del tiempo en que los actos administrativos se produjeron) y 6 de la L.O.P.J.; e) los daños y perjuicios sufridos se encuentran en relación de causalidad con la actuación administrativa que los ha provocado; y f) la devolución del importe del boleto, que impone la norma 30, no constituye suficiente reparación del perjuicio experimentado, pues sólo la entrega del importe total de los premios obtenidos satisface con la plenitud ínsita en las exigencias del principio de responsabilidad objetiva de la Administración la lesión económica que, indebida e injustamente, ha experimentado el reclamante. Esa exigencia de plenitud reparatoria impone a su vez que la Administración proceda al pago de aquellas cantidades más el importe de los intereses legales por demora en el pago desde la fecha en que el hoy recurrente formuló la reclamación ante la Administración (lo que tuvo lugar, según se desprende del expediente administrativo, el 18 de febrero de 1985) hasta su efectivo abono.

Por todo lo expuesto, de acuerdo con el art. 102.1 de la L.J., procede estimar el recurso de casación, casar la sentencia recurrida y declarar la nulidad de los actos administrativos impugnados en la instancia, acogiendo las pretensiones del recurrente. En cuanto a las costas, en virtud de los previsto en el art. 102.2 de la L.J., no ha lugar a la imposición de las costas de la instancia por no apreciarse mala fe ni temeridad. En cuanto a las del recurso, cada parte deberá satisfacer las suyas.