STS, 12 de Marzo de 2001

El Sindicato Insular de Administración Pública de CC.OO. con intervención del Letrado D. Ignacio Cestau Benito recurrió los Decretos Territoriales de Relación de Puestos de Trabajo números 100, 110, 112 y 127/1995 que modificaron la relación de dichos puestos del Instituto Canario de Estadística, Consejería de Obras Públicas, Viviendas y Aguas, Trabajo y Función Pública y Presidencia, con la súplica de que se dicte sentencia por la que se modifiquen los Anexos y en su día se dicte sentencia por la que se modifiquen los Anexos correspondientes de los Decretos 100/95, 110/95, 111/95, 112/95 y 127/95, respectivamente, declarando, expresamente, no conforme a Derecho la provisión de los puestos de trabajo, mediante el procedimiento de libre designación, debiendo serlo por concurso de méritos.

La sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Santa Cruz de Tenerife, de fecha 15 de julio de 1996, contenía la siguiente parte dispositiva: "Que sin apreciar causa de inadmisibilidad, debemos estimar el presente recurso, salvo en lo referente al Decreto 111/95 por las causas expresadas en el fundamento jurídico segundo, anulando el acto recurrido por ser contrario a Derecho. Sin costas".

En el fundamento jurídico segundo se señala: "En lo referente a las causas mencionadas, en primer lugar, habrá de ser rechazada la referida a la falta de capacidad procesal de la parte actora, no solo porque ya consta de otros recursos, sino también porque dicho plazo de subsanación, así se hizo y consta unido a los autos.

En lo referente a la caducidad de la demanda, según Diligencia que se le notifica a la representación legal de la actora con fecha 4 de septiembre de 1995 la resolución de uno del mismo mes y año, por el que se le entregan los autos para formalizar la demanda, con la misma fecha, cuatro, se presenta la misma según obra en el sello del escrito de demanda.

Por último, en cuanto a la desviación procesal, solo será de apreciar en lo relativo a la impugnación del Decreto 111/95, dado que no fue objeto de tal, como así consta en la relación de los que lo fueron, escrito de interposición, incluso comunicación de la interposición del recurso, por lo que el citado quedará excluido de la revisión jurisdiccional de esta Sala".

La sentencia recurrida contiene, entre otros, los siguientes razonamientos jurídicos:

1. El sistema de libre designación constituye un mecanismo o procedimiento excepcional para la provisión de puestos de trabajo frente al normal que representa el concurso de méritos, por lo que al ser aquel un sistema de excepción, se encuentra sujeto a unas limitaciones que no son aplicables al concurso de méritos, lo que implica que si ciertamente la Administración, al efectuar las relaciones de puestos de trabajo, goza de un gran margen de discrecionalidad, en virtud de las facultades de autoorganización que le corresponden para elegir entre uno y otro sistema de cobertura y tal potestad discrecional tiene que estar guiada por el interés público y, en este campo concreto, por los principios de eficacia, coordinación y demás que cita el artículo 103.1 de la Constitución, así como por los principios de mérito y capacidad, teniendo que ajustarse también en su actuación y en su elección a las disposiciones legales de aplicación, ello es plenamente controlable a través de las técnicas de revisión de la discrecionalidad por la jurisdicción contencioso-administrativa, ya que lo contrario vulneraría lo dispuesto en el artículo 106 de la Constitución.

2. Dado el carácter excepcional del sistema de libre designación, comporta éste una serie de limitaciones con respecto al concurso de méritos y que, en síntesis, son las siguientes:

   a') La primera limitación viene representada por la imposibilidad de cubrir por el sistema de libre designación la totalidad o mayor parte de los puestos de trabajo correspondientes a cualquier cuerpo, escala, clase o categoría de funcionarios de un determinado departamento u organismo.

   b') El segundo límite lo integra la necesidad de que los puestos a proveer por libre designación tengan la naturaleza y las características exigidas legalmente para poder ser provistos por este sistema.

   c') El carácter excepcional de la libre designación reclama finalmente una motivación suficiente que justifique la elección de este sistema singular por las peculiaridades del puesto concreto a cubrir en atención a la naturaleza de sus funciones.

3. Es de resaltar que ni en el procedimiento de elaboración de los Decretos impugnados ni en su memoria ni en este recurso jurisdiccional se ha ofrecido motivación bastante y suficiente acerca de la elección de tal sistema de libre designación para proveer los mencionados puestos de trabajo, ya que la mera alusión a las características del puesto, especialización en la materia o exigencia de una concreta licenciatura y específica responsabilidad no justifica sin más el singular sistema elegido por la Administración al moverse dichos motivos dentro de unos parámetros que, en modo alguno, excluían el sistema normal de provisión del concurso de méritos, que, por otra parte, no podía quedar relegado en aras de la discrecionalidad o de las facultades de autoorganización que corresponden a la Administración, al no poderse confundir esa discrecionalidad con un puro voluntarismo inmotivado que permite la revisión jurisdiccional de aquélla, ni tampoco ceder en favor del sistema de libre designación con referencia a los Puestos Singularizados, Jefaturas de Sección y de Negociado.

Ha interpuesto recurso de casación el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 6 de marzo de 2001.

El primero de los motivos del recurso se basa en el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de los actos y garantías procesales (art. 95.1.3 de la LJCA, en la redacción por Ley 10/92), así como por infracción de las normas reguladoras de la sentencia (art. 95.1.3.1 LJCA).

Este motivo se articula, a su vez, en tres perspectivas: La primera, por no estimar el defecto de acreditación de la representación en que se dijo actuar, incluible en el marco del motivo de inadmisibilidad del art. 82.b de la Ley Jurisdiccional, incumple el art. 57.2 de la LJCA, así como el art. 129 del mismo texto legal y los arts. 5.2 de la Ley Orgánica 11/1985 de 2 de agosto, de libertad sindical y 24 (apartados 1 y 2) de la Constitución.

Esta Sala ha declarado en sentencias de 20 de enero de 1997, 24 y 31 de enero de 1997, que tratándose del ejercicio de acciones en nombre de un ente colectivo, es preciso acreditar el oportuno acuerdo por el órgano que estatutariamente viene encomendada tal competencia.

En la cuestión examinada, reconoce la sentencia recurrida que la cuestión de la legitimación y capacidad procesal de la parte actora consta acreditada y fue rechazado en otros recursos iguales y además, el plazo de subsanación también fue utilizado y así consta en autos.

En efecto, un examen de las actuaciones permite constatar que:

1. Constan incorporados los Estatutos de la FSAP-CCOO (aprobados en el VI Congreso de la Federación Sindical de Administración Pública de Comisiones Obreras-Torremolinos 12, 13 y 14 de marzo de 1996).

2. Los Estatutos aprobados en el IV Congreso Regional de CCOO de Canarias.

3. La Escritura de apoderamiento al Secretario General del Sindicato Insular de la Administración Pública de Comisiones Obreras, aprobados sus estatutos el día 28 de marzo de 1997, al amparo del artículo 4.1 de la Ley Orgánica 11/85 de 2 de agosto, en cuyos estatutos se acuerda delegar funciones y facultades otorgando los poderes para pleitos (nº protocolo 3.496 del Notario D. Juan Antonio Pérez Giralda).

   En consecuencia, no resulta acreditada la vulneración de los artículos 57.2.d y 82.b de la LJCA -redacción de 1956- ni el artículo 5 de la L.O.L.S. 11/85 de 2 de agosto.

   Tampoco resulta quebrantada la jurisprudencia que se cita:

1. La sentencia de 18 de enero de 1993, de la Sala 3ª, Sección 7ª del Tribunal Supremo, al referirse a la ausencia de los estatutos y del acuerdo corporativo, circunstancia que aquí no concurre, al igual que los contenidos de las restantes sentencias: La sentencia de 9 de marzo de 1991 sobre la falta de constitución de la persona jurídica; sentencia de 14 de octubre de 1992 sobre la falta de personalidad; sentencia de 24 de septiembre de 1991 sobre no acreditamiento de ser el órgano facultado; sentencia de 21 de junio de 1990 sobre no reconocimiento de personalidad; sentencia de 23 de diciembre de 1987 sobre incumplimiento de formalidades por la Asociación recurrente; sentencia de 31 de julio de 1986 por no acreditamiento del cargo de Presidente; sentencia de 26 de enero de 1988 sobre falta de personalidad y la sentencia de 13 de diciembre de 1983 sobre falta de acuerdo sindical.

2. Del Tribunal Supremo, el Auto de 14 de septiembre de 1988 sobre materia penal, que nada tiene que ver con la cuestión planteada.

Dentro del motivo se aduce, en segundo lugar, que incurre la sentencia en incongruencia con el suplico de la demanda y en imprecisión, vulnerándose los artículos 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 86.2, 43.1 y 80 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (redacción de 1956).

Como tiene declarada la Sala Especial de Revisión en sentencia de 2 de julio de 1991, el artículo 43 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa establece la obligación de juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones deducidas para fundamentar el recurso y la oposición, siendo el principio de congruencia en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo más riguroso que en el orden civil, pues mientras que en éste la congruencia de la sentencia viene referida a la demanda y a las demás pretensiones deducidas en el pleito, por aplicación del artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, las Salas de lo Contencioso-Administrativo están obligadas a juzgar dentro de los límites de las pretensiones formuladas por las partes y de las alegaciones formuladas para fundamentar el recurso y la oposición, como ha reconocido reiterada jurisprudencia de esta Sala (entre otras, las sentencias de 9 de abril de 1987, 14 de junio de 1988, 22 de diciembre de 1989 y 15 de noviembre de 1990).

Así, se cumple el principio de congruencia cuando se da una correlación razonable entre el fallo, las pretensiones y los problemas debatidos en el recurso, y de acuerdo con las sentencias del Tribunal Constitucional nº 144/91, 183/91, 59/92, 88/92 y 46/93 y las sentencias de esta Sala de 14 de junio de 1988, 3 de noviembre de 1989, 26 de marzo de 1993, 7 de febrero y 27 de mayo de 1994, sí está cumplido el principio de congruencia a la luz del artículo 24.1 de la Constitución, que comporta una decisión o pronunciamiento precedido del análisis de las cuestiones suscitadas en la demanda, cuando existe un fallo que es el corolario de una fundamentación.

De este modo, el juicio sobre la congruencia de una resolución judicial presupone la confrontación entre la parte dispositiva y el objeto del proceso, comprendiendo una adecuación que debe extenderse tanto al resultado que el litigante pretende obtener, como a los hechos que sustentan la pretensión y al fundamento jurídico que la nutre, sin que las resoluciones judiciales puedan modificar la causa petendi, alterando de oficio la acción ejercitada.

Con arreglo a la jurisprudencia se distinguen dos tipos de incongruencia:

1. La incongruencia omisiva, que se produce cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación puede inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución.

2. La incongruencia extra petitum, que se da cuando el pronunciamiento judicial recae sobre un tema no incluido en las pretensiones deducidas en el proceso, de tal modo que se haya impedido a las partes la posibilidad de efectuar alegaciones pertinentes en defensa de los intereses relacionados con lo decidido, provocando la indefensión y vulnerándose el principio de contradicción.

En el caso examinado concurren las siguientes circunstancias:

1. Se solicita de la Sala, en el escrito de demanda, la modificación de los Anexos de los Decretos Territoriales del Gobierno de Canarias núms. 100/95, 110/95, 111/95, 112/95 y 127/95 declarando que no son conformes a Derecho y la sentencia estima el recurso, salvo en el Decreto 111/95, y los anula.

2. El fallo no concede más de lo pedido y otorga la anulación total de los citados Decretos.

3. Solo se reconoce en la sentencia recurrida que es apreciable la desviación procesal, en lo relativo a la impugnación del Decreto 111/95 que no fue objeto del recurso.

   La sentencia no infringe así el principio de congruencia regulado en los preceptos citados de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo y en el art. 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, el principio constitucional de seguridad jurídica (art. 9.3 de la Constitución), con incidencia en una pluralidad de sujetos, dada la naturaleza jurídica de las mismas y los efectos "erga omnes" de la sentencia (art. 86.2 de la Ley de la Jurisdicción) y no quebranta la jurisprudencia que al efecto señala:

1. La sentencia de 17 de marzo de 1995 de la Sala 3ª, Sección 7ª del Tribunal Supremo estima la pretensión casacional del Abogado del Estado en un supuesto de situaciones militares derivadas de la escala de complemento, que nada tiene que ver con este caso.

2. Del Tribunal Constitucional, la sentencia nº 88/1992, de 8 de junio, en un supuesto que no aplica la incongruencia pues descarta que el órgano judicial omitiera la cuestión planteada.

En el mismo motivo y como última perspectiva, se indica que al no declarar caducado el recurso contencioso- administrativo, se entiende también vulnerado el artículo 95.1.3 de la LJCA y los artículos 250 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, 283 y ss. de la Ley Orgánica del Poder Judicial, 43.2, 66, 67.2, 68 y 121.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa y 24 (apartados 1 y 2) de la Constitución.

La sentencia recurrida reconoce como hecho cierto no susceptible de revisión en sede casacional que la caducidad de la demanda se le notifica a la representación legal de la actora el 4 de septiembre de 1995 y con la misma fecha se presenta la misma, según obra en el sello del escrito de demanda, por lo que es desestimable la alegada caducidad, habiéndose acreditado que la demanda se presentó en plazo legal, sin que transcurriera el mismo, en la forma señalada por la ley, en coherencia con reiterada jurisprudencia de esta Sala (STS, 3ª de 13 de junio de 1984 y 4 de junio de 1998).

Tampoco resulta vulnerada la jurisprudencia que invoca la parte recurrente en este punto:

1. Las sentencias de la Sala 3ª, Sección 6ª de 22 de noviembre de 1995, por cuanto no estamos ante un supuesto de rehabilitación de plazos, conforme el Auto de 14 de octubre de 1994 y de la Sala 3ª, Sección 5ª de 20 de abril de 1995, por cuanto que también contempla un supuesto de no rehabilitación de plazos.

2. Las sentencias de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal de 22 de junio de 1987, que contempla un caso de caducidad y de 13 de junio de 1984, por falta de presentación de la demanda en plazo.

3. La sentencia de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal de 24 de abril de 1984 por caducidad, que no concurre en este caso.

Tampoco se ha vulnerado la doctrina del Tribunal Supremo en Autos de la Sala 3ª, Sección 1ª de 14 de octubre de 1994 sobre la prevalente aplicación del artículo 67.2 de la LJCA, en caso de demanda, de 16 de noviembre de 1994 sobre la misma materia, de 13 de febrero de 1995, sobre idéntica prevalencia y de 18 de julio de 1995, también sobre la aplicación del artículo 67.2 de la LJCA.

En el segundo de los motivos de casación, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (redacción por Ley 10/92) se entiende vulnerado el artículo 9.3 de la Constitución, al quebrantar el principio de seguridad jurídica, en relación con el artículo 67.2 de la Ley de la Jurisdicción.

Se invoca, en este punto, la sentencia de 29 de abril de 1992 del Tribunal Constitucional, que reitera la doctrina mantenida por la Sala "ad quem" en el sentido de que la presentación extemporánea de un recurso o la formalización extemporánea de la demanda constituye un obstáculo insalvable para su admisión, no dejando el artículo 24 de la Constitución los plazos legales al arbitrio de las partes, ni sometiendo a la libre disposición de éstas sus prórrogas ni el tiempo en que han de ser cumplidos, sin que sea posible subsanar la extemporaneidad o incumplimiento de un plazo, el cual se agota una vez llegado a su término.

Este criterio jurisprudencial no resulta infringido por la sentencia objeto del recurso, al no reabrir un plazo preclusivo y no resulta constatado al faltar el presupuesto de la extemporaneidad, sin que se infrinja el principio de la seguridad jurídica.

También se invoca, en este motivo, la vulneración del artículo 20.1 de la Ley 30/1984 de 2 de agosto, de Medidas para la reforma de la Función Pública Canaria y del artículo 78 de la Ley Territorial 2/1987 de la Función Pública Canaria, pues, para la parte recurrente, la sentencia objeto del presente recurso en cuanto olvida la estructura organizativa de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias, considera erróneamente que únicamente existen Jefaturas de Servicio y les aplica indebidamente la regla de que no todos los puestos pueden ser de libre designación. Esta regla debió aplicarse en relación con todos los puestos reservados para un mismo grupo de funcionarios y no solo con los puestos de un mismo nivel, en el presente caso, con los del nivel en que culmina profesionalmente la carrera directiva de los funcionarios de carrera en la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias.

Sobre este punto, en sentencia de esta Sala de 7 de mayo de 1993, reiterada en la sentencia de 10 de abril de 1996, hemos dicho que los arts. 19 y 20 de la ley 30/1984, de 2 de agosto, de Reforma de la Función Pública (que forman parte integrante de las bases del régimen estatutario aplicable a todas las Administraciones Públicas, con arreglo al art. 1.3 de dicha Ley), marcan importantes matices entre el sistema de selección aplicable al ingreso al servicio de la Función Pública y el tenido en cuenta para la provisión de puestos de trabajo entre quienes ya ostentan la condición de funcionarios por los siguientes razonamientos:

1. En el primer supuesto (acceso a la función pública), el sistema selectivo opera omnicomprensivamente "mediante convocatoria pública y a través del sistema de concurso, oposición o concurso-oposición libre, en los que se garanticen, en todo caso, los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad, así como el de publicidad" (art. 19.1).

2. En el segundo supuesto, la provisión de puestos de trabajo adscritos a funcionarios prevé el concurso como sistema normal de provisión, en el que se tendrán únicamente en cuenta los méritos exigidos en la correspondiente convocatoria, entre los que figurarán los adecuados a las características de cada puesto de trabajo, así como la posesión de un determinado grado personal, la valoración del trabajo desarrollado, los cursos de formación y perfeccionamiento superados y la antigüedad (art. 20.1). Pero a su lado figura también la libre designación.

3. Respecto de la libre designación establece la Ley una doble previsión: la primera es que podrán cubrirse por este sistema aquellos puestos de trabajo, en atención a la naturaleza de sus funciones; y la segunda consiste en que "sólo podrá cubrirse por este sistema los puestos de Subdirector General, Delegados y Directores regionales provinciales, Secretarias de altos cargos, así como aquéllos otros de carácter directivo o de especial responsabilidad para los que así se determine en las relaciones de puestos de trabajo" (art. 20.1.b). Sobre este último extremo hay que destacar también que el art. 16 de la Ley (asimismo integrado en las bases de aplicación general), dispone que en las relaciones de trabajo que compete elaborar a las Comunidades Autónomas, "deberán incluir, en todo caso, la denominación y características de los puestos, las retribuciones complementarias que les correspondan y los requisitos exigidos para su desempeño".

Haciendo una síntesis de la normativa reseñada puede afirmarse que el sistema de libre designación previsto en la Ley difiere sustancialmente de un sistema de libre arbitrio, ya que su perfil viene delimitado por los siguientes elementos: a) tiene carácter excepcional, en la medida que completa el método normal de provisión que es el concurso; b) se aplica a puestos determinados en atención a la naturaleza de sus funciones; c) sólo entran en tal grupo los puestos directivos y de confianza que la Ley relaciona (Secretarías de altos cargos y los de especial responsabilidad; d) la objetivación de los puestos de esta última clase ("especial responsabilidad") está incorporada a las relaciones de puestos de trabajo, que deberán incluir, "en todo caso, la denominación y características esenciales de los puestos" y serán públicas, con la consecuencia facilitación del control.

Con arreglo a esta doctrina, podemos afirmar que realmente no se ha exteriorizado una justificación suficiente para que sea de recibo la tesis de que todas las Jefaturas de Servicios impliquen la especial responsabilidad determinante de cubrirlas mediante libre designación.

En el caso examinado, no se ofrece ni en el procedimiento de elaboración ni en su memoria, motivación bastante y suficiente acerca de la elección de tal sistema de libre designación para proveer los puestos de trabajo, rechazándose, en este punto, la argumentación de la parte recurrente, máxime cuando, al igual que hemos subrayado en sentencia de esta misma fecha, sobre materia similar, el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 de la Constitución) está expresamente señalado por el artículo 78.4 de la Ley territorial 2/1987, de 30 de marzo, de la función pública canaria.

En todo caso, la titulación y experiencia han de insertarse en el apartado de los méritos, como reconoce el artículo 78.2 de la Ley 2/87 de 30 de marzo, de la función pública Canaria, de acuerdo con el criterio de la Sala de instancia, en sentencia de 28 de enero de 1992, confirmada por la STS, Sala Tercera, Sección Séptima, de 10 de abril de 1996, que al resolver el recurso de apelación nº 3141/92, no hace sino reiterar los precedentes criterios de la sentencia de este Tribunal de 7 de mayo de 1993, al resolver el recurso nº 1561/91 y cuyas valoraciones asumimos, plenamente, en esta resolución, desestimando el segundo de los motivos en que se basa el recurso.

Finalmente, no es aplicable la sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 18 de marzo de 1993 que afecta a la estructura de los servicios sanitarios gestionados por el Insalud (Real Decreto 571/90), cuestión que nada tiene que ver con la cuestión planteada, por lo que, procede declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente, por imperativo legal.