STS, 29 de Diciembre de 2003
| Ponente | D. Ricardo Enríquez Sancho |
| ECLI | ES:TS:2003:8528 |
| Número de Recurso | 2963/2000 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 29 de Diciembre de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintinueve de Diciembre de dos mil tres.
VISTO el recurso de casación, que ante Nos pende, interpuesto por el Ayuntamiento de Isaba, representado por la Procuradora Dª María del Carmen Hijosa Martínez, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de fecha 7 de marzo de 2000, sobre Decreto Foral 268/96, de 1 de julio, por el que se aprueba el Plan de Recuperación del Oso Pardo (Ursus Arctos), habiendo comparecido como parte recurrida la Comunidad Foral de Navarra, representada por el Procurador D. José Manuel Dorremochea Aramburu.
Por Decreto Foral 268/1986, de 1 de julio el Gobierno de Navarra aprobó el Plan de Recuperación del Oso Pardo (Ursus Arctos) en esa Comunidad.
Contra la anterior resolución se interpuso por el Ayuntamiento de Isaba recurso contencioso administrativo que fue tramitado por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra con el nº 1593/96, en el que recayó sentencia de fecha 7 de marzo de 2000 por la que se desestimaba el recurso interpuesto.
Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales, se ha señalado para la votación y fallo el día 17 de diciembre de 2003, fecha en la que se ha llevado a cabo el acto.
El Ayuntamiento de Isaba interpone, al amparo del artículo 88.l d) de la Ley reguladora de esta Jurisdicción (LJ), recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 7 de marzo de 2000, que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por dicha Corporación contra el Decreto Foral del Gobierno de Navarra 268/1986, de 1 de julio, por el que se aprobó el Plan de Recuperación del Oso Pardo (Ursus Arctos) en esa Comunidad.
En su primer motivo de casación la parte recurrente alega que la sentencia impugnada infringe los artículos 9.3 y 53.1 de la Constitución y 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, porque, a su juicio, el Decreto que da lugar a este proceso desconoce el principio de reserva de ley en la regulación del derecho de propiedad, reconocido en el artículo 33.2 de la Constitución, puesto que impone una serie de medidas limitativas de los derechos de los propietarios incluidos en el ámbito de aplicación de esa norma, sin contar con la debida habilitación de una norma de rango legal.
Dichas medidas son las siguientes: 4.3. La posibilidad de que la Administración fije un aplazamiento de los aprovechamientos forestales en las áreas y periodos que sea estrictamente necesario, cuando se detecte en aquellas la presencia del oso pardo. 5.3. Posibilidad de eliminar, con carácter excepcional, aquellas pistas forestales que no tengan utilidad evidente, o cuya finalidad haya sido cumplida. 8.2. Atribución a la Administración, en las áreas productoras de frutos básicos para la alimentación del oso, de la posibilidad de suspender la actividad cinegética hasta el 1 de diciembre, cuando se detecte la utilización por la especie. 9.2. Posibilidad de limitar el desarrollo de proyectos turísticos agresivos para la especie.
El principio de reserva material de ley, impuesto por el artículo 53.1 de la Constitución, es compatible con la llamada al Reglamento para la regulación de determinados contenidos que la Ley, por su generalidad y abstracción, no alcanza a comprender. Ni la Ley puede formular una autorización en blanco al Reglamento para desarrollar sus prescripciones, ni el Reglamento, en estas materias reservadas a la Ley, puede hacer otra cosa que complementar aquélla con las determinaciones que, por un lado, sean su consecuencia inevitable y, por otro, respeten el contenido esencial de la institución a que se refieran, en este caso al derecho de propiedad.
La relación Ley-Reglamento en el supuesto presente se mueve dentro de los límites que sumariamente se acaban de exponer. El artículo 26 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre (LCEN) autoriza a las Administraciones Públicas a adoptar las medidas necesarias para garantizar la conservación de las especies que viven en estado silvestre en el territorio español, advirtiendo que se atenderá preferentemente a la preservación de su hábitat. Se impone, asimismo, a las Administraciones competentes la obligación de velar por la preservación, mantenimiento y restablecimiento de superficies de suficiente amplitud y diversidad como hábitat en general para todo tipo de especies, añadiendo la específica prohibición para las que se encuentren en alguna de las categorías indicadas en su artículo 29, como es la de especies en peligro de extinción. la de alterar y destruir la vegetación. Por su parte, el artículo 19.1 de la Ley Foral 2/1993, de 5 de marzo, de Protección y Gestión de la Fauna Silvestre y sus Hábitats establece que la catalogación de una especie, subespecie o población en la categoría de "en peligro de extinción" exigirá la redacción de un Plan de Recuperación para la misma, en el que se definirán las medidas necesarias para eliminar tal peligro de extinción.
Catalogado el oso pardo como especie en peligro de extinción por el Decreto Foral 563/1995, de 27 de noviembre, el Decreto Foral que da lugar a este proceso es una consecuencia necesaria de esa declaración, las medidas que en el mismo se adoptan y que se discuten por la entidad recurrente se encuentran dentro del marco de la habilitación concedida por el artículo 26 LCEN, porque todas ellas se encaminan a la preservación el hábitat de aquella especie y, aunque afecten al derecho propiedad, resultan proporcionadas a la finalidad perseguida por aquélla ley y no puede decirse que tengan una incidencia de tal intensidad que la propia institución resulte desnaturalizada.
En su segundo motivo de casación, el Ayuntamiento de Isaba alega que la sentencia de instancia infringe el artículo 33.3 de la Constitución al imponer a los Ayuntamientos unas limitaciones en los aprovechamientos forestales de los terrenos de que sean propietarios, sin prever la correspondiente indemnización, que sólo se regula cuando tales limitaciones se impongan sobre terrenos pertenecientes a particulares. En efecto, la medida 4.3 del Decreto Foral 268/1986, de 1 de julio, prevé diferentes indemnizaciones a satisfacer si se acuerda un aplazamiento de los aprovechamientos forestales en las áreas y periodos que sea necesarios, cuando se detecte en aquellas la presencia del oso pardo, pero parte de que el beneficiario habrá de ser únicamente un particular, de donde resulta que quedan excluidos de esas posibles compensaciones los Ayuntamientos, como el recurrente, propietario de bienes patrimoniales destinados a su explotación forestal.
No cabe hablar de que el Ayuntamiento recurrente haya interpretado erróneamente la medida indicada y que la expresión "particulares" que emplea deba incluir a las Administraciones Públicas titulares de bienes inmuebles patrimoniales, porque la Diputación Foral de Navarra, en su contestación a la demanda confirma que ha sido su voluntad excluir de esas eventuales indemnizaciones a los Ayuntamientos. Aun así, el presente motivo de casación ha de ser desestimado. El mandato de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales con el fin de defender y restaurar el medio ambiente se dirige, según el artículo 45.2 de la Constitución, a todos los poderes públicos, comprendidos, por tanto, los Ayuntamientos. Todas las Administraciones Públicas han de velar, según el artículo 2ª 3 LCEN, en el ámbito de sus competencias, por el mantenimiento y conservación de los recursos naturales existentes en todo el territorio nacional, y, expresamente, el artículo 25.1 f) de la Ley reguladora de las Bases de Régimen Local 7/1985, de 2 de abril, atribuye a los Ayuntamientos competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas, en materia de protección de medio ambiente. Precisamente, respecto a las medidas discutidas en este motivo de casación, la competencia para su adopción corresponde indistintamente al Ayuntamiento de Isaba, junto a las demás Administraciones Públicas que se indican, dentro del ámbito de cada una de esa en sus respectivas competencias y de acuerdo con los principios de colaboración administrativa y de respecto mutuo. Dedúcese de ello que la posición de un Ayuntamiento ante unas medidas encaminadas a la protección de una especie protegida no puede ser la misma que la de un particular. Al Ayuntamiento de Isaba le corresponde, según el Decreto Foral 268/1996, de 1 de julio, un papel activo en el compromiso de defensa del hábitat del oso pardo que remite para la salvaguarda de los intereses que puedan resultar afectados a las relaciones de colaboración interadministrativa a que la propia Medida 1 hace referencia, excluyendo toda reclamación por la vía de la responsabilidad patrimonial administrativa, que parte del principio, inaplicable en este caso, de la inexistencia del deber jurídico de soportar el daño causado.
Cita otra vez la parte actora el artículo 33.3 de la Constitución, que considera infringido por la sentencia de instancia al declarar la legalidad de una norma reglamentaria que excluye del régimen indemnizatorio determinados conceptos sin la necesaria cobertura legal.
Alega que sólo se prevé indemnización en la medida 4.3 a), b) y c) para los casos en que se haya acordado el aplazamiento de los aprovechamientos forestales, pero no en los demás (eliminación de pistas forestales, medida 5.3; suspensión de actividad cinegética, medida 8.2 y limitación en el desarrollo de proyectos turísticos, medida 9.2), y que incluso en aquélla, las indemnizaciones previstas no cubren todos los daños que pudieran sufrirse. Así, si se produce un aplazamiento en un determinado aprovechamiento forestal, el Real Decreto Foral 268/1996 contempla la posibilidad de indemnizar al perjudicado por los gastos financieros que haya tenido que afrontar el propietario para hacer efectivo, de manera anticipada, el importe económico resultante del aprovechamiento previsto, o el perjuicio económico que para el vendedor resultare del retraso en el cobro de las cantidades apalabradas, si ya hubiera concertado la venta del aprovechamiento, o, en fin, las posibles consecuencias de reclamaciones efectuadas al particular, si éste hubiera percibido por anticipado el precio de aquellos aprovechamientos, pero no se contiene ninguna mención a otros posibles perjuicios como son los correspondientes a los conceptos de daño emergente o lucro cesante o a los derivados del ejercicio, por parte del comprador de unos aprovechamientos forestales que luego no puede hacer efectivos de una acción de rescisión del contrato.
Este motivo de casación tampoco puede ser estimado. La norma foral regula los supuestos indemnizatorios mas comunes y detalla el procedimiento a seguir para llevar a cabo las reclamaciones pertinentes, pero ello no significa que en otros casos, en que el particular considere que ha sufrido una privación singular de derechos como consecuencia de alguna de las medidas impuestas pueda ejercitar la correspondiente acción para reclamar su reparación, conforme a las reglas generales reguladoras de la responsabilidad administrativa.
Finalmente, se invoca como infringido por la sentencia de instancia el artículo 11 LCEN que establece que "las normas reguladoras de los espacios naturales protegidos determinarán los instrumentos jurídicos, financieros y materiales que se consideren precisos para cumplir los fines perseguidos con su declaración". La parte recurrente considera que, aunque el Plan de Recuperación del Oso Pardo no es una norma reguladora de un espacio natural protegido lo cierto es que sus efectos son muy parecidos desde el momento en que actúa sobre una zona geográfica perfectamente delimitada y su estructura es también la propia de esas normas de ese carácter. Independientemente de que esta Sala ha declarado en sentencia de 26 de noviembre del presente año que el artículo 11 LCEN es inaplicable a los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales no existe, ni el recurrente se preocupa especialmente de justificarlo, la identidad de razón a que se refiere el artículo 4.1 del Código Civil entre los planes medioambientales regulados en la LCEN y el Plan de Recuperación del Oso Parco regulador en el Decreto Foral 268/96, que permita aplicar por analogía a éste disposiciones relativas a aquellos. Los planes medioambientales enmarcan una actuación adminsitrativa completa y continua sobre un espacio natural muy diferente al carácter eventual de las medidas previstas en el Decreto Foral. Por ello el artículo 124.1 b) y f) de la Ley Foral 2/1993, de 15 de marzo remite como instrumento financiero idóneo para incluir todas las partidas que hayan de consignarse como consecuencia de los planes de recuperación de especies incluidas en el Catálogo de Especies Amenazadas a los Presupuestos Generales de Navarra.
Por lo expuesto hemos de desestimar el presente recurso y, conforme a lo previsto en el artículo 139. 2 y 3 LJ, procede imponer a la parte recurrente el pago de las costas causadas, no pudiendo superar la minuta del Abogado de la parte recurrida la cantidad de 2.700 Euros.
Declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Isaba contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de 7 de marzo de 2000, condenando a la parte recurrente al pago de las costas causadas, con el límite señalado en el Fundamento Jurídico Séptimo de esta resolución.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Don Ricardo Enríquez Sancho, Magistrado de esta Sala, de todo lo cual, yo, la Secretaria, certifico.
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