STS, 3 de Octubre de 2001
| Ponente | YAGUE GIL, PEDRO JOSE |
| ECLI | ES:TS:2001:7531 |
| Número de Recurso | 5442/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 3 de Octubre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Octubre de dos mil uno.
Visto el recurso de casación nº 5442/96, interpuesto por el Procurador Sr. Hidalgo Senén, en nombre y representación de la Federación Regional de Empresarios de la Construcción de Murcia, contra la sentencia dictada en fecha 7 de Febrero de 1996, y en su recurso nº 942/93 por la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia sobre impugnación de criterios de interpretación de preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1997, siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Murcia, representado por el Procurador Sr. Iglesias Pérez. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.
En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Federación Regional de Empresarios de la Construcción de Murcia se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 14 de Mayo de 1996, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 20 de Junio de 1996, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estimara el recurso contencioso administrativo, y se declarara la nulidad (o, alternativamente, la anulación) de los actos administrativos recurridos.
El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 22 de Julio de 1997, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Ayuntamiento de Murcia) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 25 de Septiembre de 1997, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.
Por providencia de fecha 24 de Abril de 2001 se concedió a las partes un plazo de diez días a fin de que pudieran alegar lo que a su derecho conviniera sobre la incidencia que pudiera tener en este recurso de casación la sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, de 20 de Marzo.
Las partes han alegado sobre esa cuestión lo que han tenido por conveniente, solicitando la parte recurrente una sentencia estimatoria del recurso de casación y del recurso contencioso administrativo, con la anulación de los actos recurridos, y la parte recurrida que se declare sin objeto el presente recurso.
Por providencia de fecha 17 de Julio de 2001, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 27 de Septiembre de 2001, en que tuvo lugar.
En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.
Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó en fecha 7 de Febrero de 1996, y en su recurso contencioso administrativo nº 942/93, por medio de la cual se declaró inadmisible el formulado por la "Federación Regional de Empresarios de la Construcción de Murcia" contra los acuerdos del Consejo de la Gerencia de Urbanismo del Excmo. Ayuntamiento de Murcia de fechas 4 de Septiembre de 1992, 23 de Octubre de 1992 y 22 de Enero de 1993 (por los cuales se fijaron criterios interpretativos de la Disposición Transitoria Primera , apartado dos, del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1992 sobre determinación de los aprovechamientos susceptibles de apropiación).
En el escrito de interpretación del recurso contencioso administrativo decía también impugnarse el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de Junio de 1992.
El Tribunal de instancia declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo, razonando así:
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Respecto de la impugnación directa del Texto Refundido, el recurso es inadmisible por tener esta norma rango de Ley, y no caber su impugnación ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa según el artículo 1 de la Ley Jurisdiccional, (salvo el control "ultra vires").
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Respecto de los acuerdos municipales, también el recurso es inadmisible, porque los criterios interpretativos que se fijan en los acuerdos impugnados carecen de eficacia obligatoria "ad extra", no teniendo más interés que el de dar a conocer anticipadamente la postura que la Gerencia iba a adoptar a la hora de resolver cada uno de los expedientes de ejecución del planeamiento y de licencia de obras. Por eso, "la falta de eficacia vinculante en el ámbito externo impide que los criterios interpretativos de que se trata, en cuanto expresión abstracta de las normas interpretadas (las Disposiciones Transitorias de la nueva legislación urbanística) no podían por sí solas causar lesión alguna a los derechos o intereses legítimos de los administrados. Tal lesión sólo podía resultar de la aplicación a un supuesto de hecho concreto y determinado, siendo entonces el acto administrativo singular de aplicación el que podría ser recurrido".
Contra esa sentencia ha formulado la Federación demandante recurso de casación, en el cual esgrime dos motivos de impugnación, a los que nos referiremos a continuación. No sin antes consignar que al escrito de interposición del recurso de casación le falta la necesaria cohesión y claridad.
En el primer motivo de impugnación y por la vía del artículo 95-1-3º de la Ley Jurisdiccional, se alega la infracción del artículo 359 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, por incongruencia. Se explica el motivo diciendo que la sentencia afirma que los actos recurridos son una variante de las Circulares o Instrucciones de carácter preceptivo que imponen determinadas opciones interpretativas, para después inexplicablemente declarar la inadmisibilidad del recurso por no producir los actos administrativos recurridos efectos frente a terceros.
No hay tal incongruencia. Dejando a un lado algunas oscuridades de ciertas frases de la sentencia, su hilo discursivo es claro y coherente (otra cosa es que sea o no acertado) y es éste: los actos recurridos se limitan a fijar unos criterios interpretativos "ad intra", es decir, para los propios órganos municipales, y no frente a terceros. Que esta idea sea o no acertada es cuestión distinta a la de la congruencia; si es desacertada los preceptos infringidos serán otros, pero no los que regulen la congruencia.
También en el primer motivo parece que se alega la infracción del artículo 24 de la Constitución Española, al haber declarado la inadmisibilidad del recurso por una causa no solicitada por la Administración demandada. Pero no hay tal. El Ayuntamiento de Murcia en su contestación a la demanda solicitó claramente la inadmisibilidad del recurso, con cita expresa del artículo 1 de la Ley Jurisdiccional. La frase de la contestación a la demanda que dice "los acuerdo impugnados son consecuencia de la entrada en vigor del R. Decreto Legislativo 1/92 y cumplimiento de los establecido en la Disposición Transitoria Primera del mismo" sirve de cobertura a la causa de inadmisibilidad declarada por el Tribunal.
En el segundo motivo se alega infracción del artículo 24 de la Constitución Española por haber considerado la Sala indebidamente que los actos recurridos no son actos impugnables ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, lo que ha impedido el acceso a la tutela judicial.
Este motivo debe ser estimado, en la forma en que veremos.
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A pesar de que en el escrito de interposición decía impugnarse, además de los acuerdos municipales, el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (lo que lógicamente habría de entenderse como una impugnación directa de una disposición de carácter general), es lo cierto que en la demanda se especifica muy claramente que esa impugnación es indirecta, pues así se dice expresamente y de forma razonada en las páginas 17 y 18 de la demanda; en el suplico se especifica también que la impugnación es indirecta.
Esta impugnación indirecta del T.R.L.S. de 1992 es perfectamente posible por "ultra vires", es decir, por exceso del Gobierno respecto de la delegación de Las Cortes Generales, ya que, respecto de ese exceso, el Texto Refundido tiene simplemente rango reglamentario.
En cuanto impugnación indirecta, el recurso contencioso administrativo no era inadmisible.
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Por otro lado, se impugnaban unos acuerdos municipales por los que se fijaron criterios interpretativos de la Disposición Transitoria del TR-1992 sobre determinación de los aprovechamientos susceptibles de apropiación.
Estos acuerdos municipales, en cuanto fijan criterios de interpretación de una norma, participan del carácter de ésta, es decir, constituyen disposiciones de carácter general, por modestos que sean y como quiera que se llamen, ya que no se adoptan para un caso concreto, sino para todos los que puedan plantearse en el futuro, integrándose, pues, en el ordenamiento jurídico.
Si son disposiciones de carácter general, la Ley Jurisdiccional permite su impugnación, sin que haya de esperarse a que se apliquen caso por caso. (Incluso antes de la vigencia de la Constitución Española, del juego de los artículos 28-b) y 39-3 de la Ley Jurisdiccional se deducía ---y así fue aceptado--- que las Entidades Corporativas o Profesionales, como la Federación demandante, podían impugnar las disposiciones generales que no hubieran de ser cumplidas directamente por los administrados, incluso también si procedían de la Administración del Estado (lo que no es el caso).
Los acuerdos recurridos eran, pues, impugnables, y el recurso contencioso administrativo admisible.
La sentencia debe ser casada, lo que conduce a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate.
El debate está ahora planteado de forma muy distinta a como lo estaba en la instancia.
La sentencia 61/97, de 20 de Marzo del Tribunal Constitucional, que declaró anticonstitucionales la mayor parte de los preceptos del T.R.L.S. de 1992, incluyó entre los inconstitucionales a su Disposición Transitoria Primera , a la que se refieren los actos impugnados. Y sobre esto han sido oídas las partes en este recurso de casación.
La inconstitucionalidad de esa Disposición Transitoria arrastra también la de los actos impugnados, en la medida en que en ellos el Ayuntamiento de Murcia mostraba una voluntad de aplicación en lo sucesivo de una Disposición contraria a la Constitución. (Artículo 40 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de 3 de Octubre de 1979).
(Sobre la posibilidad de aplicación en casación de la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de Marzo de 1997, véanse nuestras tres sentencia de 21 de Marzo de 2000, que resolvieron los recursos de casación números 5840/93, 7604/93 y 3479/94, donde se estudia a fondo este problema).
Ello conduce a la estimación del recurso contencioso administrativo y la anulación de los actos impugnados, en cuanto derivados ---repetimos--- de una norma anticonstitucional.
Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 102-2 de la Ley Jurisdiccional) ni existen razones que aconsejen hacerla respecto de las de instancia (Artículo 131 de la misma).
Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que declaramos haber lugar al recurso de casación nº 5442/96, interpuesto por la Federación Regional de Empresarios de la Construcción de Murcia contra la sentencia dictada en fecha 7 de Febrero de 1996 y en su recurso contencioso administrativo nº 942/93, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, y en consecuencia:
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- Revocamos dicha sentencia.
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- Estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por esa Federación contra los acuerdos del Ayuntamiento de Murcia de fecha 4 de Septiembre de 1992, 23 de Octubre de 1992 y 22 de Enero de 1993, (por los cuales se fijaron criterios interpretativos de la Disposición Transitoria Primera , apartado dos, del T.R.L.S. de 26 de Junio de 1992 sobre determinación de los aprovechamientos susceptibles de apropiación), acuerdos que declaramos disconformes a Derecho y que anulamos.
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- No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las del presente recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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