STS, 1 de Octubre de 2001
| Ponente | FERNANDEZ MONTALVO, RAFAEL |
| ECLI | ES:TS:2001:7388 |
| Número de Recurso | 267/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 1 de Octubre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. JUAN ANTONIO XIOL RIOSD. MARIANO BAENA DEL ALCAZARD. ANTONIO MARTI GARCIAD. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOD. RODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a uno de Octubre de dos mil uno.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 267/96, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Rosina Montes Agustí, en nombre y representación de don Silvio , don Juan Carlos , don Cornelio , don Juan y don Jose Miguel , contra la sentencia, de fecha 21 de septiembre de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del País Vasco, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2898/92, en el que se impugnaba resolución del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de 8 de octubre de 1992, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de 30 de junio de 1992 sobre extinción de relaciones laborales de 1.690 trabajadores con "Acenor, S.A". Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.
En el recurso contencioso administrativo núm. 2898/92 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco se dictó sentencia, con fecha 21 de septiembre de 1995, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "QUE DESESTIMANDO EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO INTERPUESTO POR DON Silvio Y OTROS CONTRA RESOLUCIÓN DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL DE 8 DE OCTUBRE DE 1992 QUE DESESTIMA EL RECURSO DE ALZADA INTERPUESTO CONTRA LA RESOLUCIÓN DE 30 DE JUNIO DE 1992 SOBRE EXTINCIÓN DE RELACIONES LABORALES CON 1.690 TRABAJADORES DE ACENOR, S.A. DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS LA CONFORMIDAD A DERECHO DE LA ORDEN RECURRIDA, CONFIRMÁNDOLA".
Notificada dicha sentencia a las partes, por la Procuradora doña Rosina Montes Agustí, en la representación acreditada, se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 13 de diciembre de 1995, formaliza el recurso de casación e interesa se estime el recurso y, en consecuencia, revoque la sentencia recurrida, dictándose otra por la que se declare la nulidad de las resoluciones administrativas recurridas, de la Dirección General de Trabajo, de fecha 30 de junio de 1992, dictada en expediente 82/92 AMZ7JMM omt. y del Ministero de Trabajo y Seguridad Social, de fecha 8 de octubre de 1992, confirmatoria de la anterior, declarando, asimismo, que la única resolución válida existente es la resolución tácita de la Dirección General de Trabajo y Seguridad Social, denegatoria de la autorización solicitada por la empresa ACENOR, S.A.
El Abogado del Estado formalizó, con fecha 23 de junio de 1998, escrito de oposición al recurso de casación interesando la desestimación del recurso y la confirmación de la sentencia recurrida.
Por providencia de 6 de junio de 2001, se señaló para votación y fallo el 25 de septiembre siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
El recurso de casación se fundamenta en un único motivo formulado al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate; infracción que se concreta en la vulneración del artículo 51.6 de la Ley del 8/1988, de 10 de marzo, del Estatuto de los Trabajadores (LET, en adelante), así como de la jurisprudencia establecida en la aplicación de dicho precepto por esta Sala, mediante sentencias de 23 de marzo de 1988, de 10 de enero de 1990 y de 19 de abril de 1995.
Después de reproducir el texto del indicado artículo de la LET, en la versión aplicable al supuesto de autos, y del artículo 14 del RD 696/1980, de 14 de abril, la recurrente concreta los hechos objeto del pleito en los siguientes puntos: 1º) se produce la solicitud de regulación de empleo, con fecha 31 de marzo de 1992; 2º) se requiere a la empresa para la subsanación de determinados defectos, con fecha 10 de abril de 1992; 3º) la empresa cumplimenta el requerimiento de subsanación con fecha 23 de abril de 1992 y la resolución administrativa que aprueba dicha regulación se produce el 10 de junio de 1992. Esto es, después de transcurrir los treinta días señalados por dicho precepto legal para adoptar resolución expresa y para entender, en caso de que no se produzca tal resolución, denegada la solicitud.
En consecuencia, la cuestión debatida es si la sentencia de instancia, al considerar la referida previsión del artículo 56.1 LET como un supuesto de silencio administrativo negativo, constitutivo de mera ficción legal de efectos exclusivamente procesales y limitados a abrir la vía del recurso, que no impide, sin embargo, la posibilidad de dictar una resolución administrativa expresa y positiva, infringe el correcto entendimiento de dicha norma legal dado, según sostiene la parte recurrente, por diversas resoluciones de la Dirección General de Empleo, sentencias del extinguido Tribunal Central de Trabajo, sentencias de la Sala Social de este Alto Tribunal y las mencionadas sentencias de esta misma Sala de 23 de marzo de 1988, 10 de enero de 1990 y 19 de abril de 1995.
De los distintos precedentes, administrativos y judiciales que cita la parte, sólo pueden considerarse, conceptualmente, a los efectos de crear la jurisprudencia que define el artículo 1.6 del Código Civil, las sentencias citadas de esta misma Sala. Sólo ellas proceden del Tribunal Supremo en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, al que correspondía determinar la correcta interpretación y aplicación del artículo 51.6 LET; esto es, la revisión de las autorizaciones administrativas recaídas en expediente de regulación de empleo, según la redacción vigente en el momento a que se contraen los autos. Pero, en puridad de principios, dichas sentencias no incorporan un criterio interpretativo del referido precepto legal que fuera ratio decidendi de su respectivo fallo y que resultara contradicho, y por tanto infringido, por el que sustenta la sentencia recurrida.
En efecto:
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La sentencia de 23 de marzo de 1988, simplemente, se hace eco de la decisión de la Dirección General de Empleo que confirma la denegación tácita, declarando de oficio la nulidad, por extemporánea, de la resolución expresa de la Dirección Provincial de Trabajo, pero ni siquiera confirma tal criterio como obiter dicta. Y, en cuanto al fondo, este Alto Tribunal confirma la sentencia de la Sala de lo Contencioso de la Audiencia que había reconocido el derecho de la empresa a obtener la suspensión de contratos solicitada, sin ratificar el carácter o valor real, no ficticio, de la resolución tácita en vía administrativa.
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La sentencia de 10 de enero de 1990 sobre lo que se pronuncia, como razón de decidir, es sobre la no aplicabilidad del sistema de silencio que regula el reiterado artículo 51.6 LET a los casos de suspensión o extinción de las relaciones laborales por causa de fuerza mayor, entendiendo que sólo opera para las causas tecnológicas o económicas. Si bien es cierto que establece un paralelismo entre los dos sistemas de silencio y, para el que rige en relación con estas últimas causas, señala que es preceptiva la interposición de la alzada "so pena de que de no procederse así gane firmeza la denegación presunta, sin posibilidad de entender que se está en presencia de una ficción que facilite el acceso a esta jurisdicción... por el contrario cuando no se impone una alzada forzosa, como ocurre en esta clase de expediente, sino una alzada potestativa como acaece para los expedientes de constatación de fuerza mayor los efectos del silencio por no recurrir no sirven para que se gane firmeza".
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La sentencia de 19 de abril de 1995 se pronuncia no sobre el silencio negativo de que se trata en el presente recurso, sino sobre el silencio positivo o sobre el efecto afirmativo del silencio contemplado en los párrafos tercero y cuarto del artículo 51.6 LET para el caso de interposición del recurso contra resolución recaída en expediente de regulación de empleo.
Dicho en otros términos, sólo la segunda de las citadas sentencias mantiene el criterio que propugna la parte recurrente sobre la naturaleza del silencio negativo contemplado en el artículo 51.6 LET, pero no como fundamento o base de su decisión sino para marcar la diferencia con el que entiende aplicable al supuesto por ella examinado apelando, sin embargo, a un dato esencial que el silencio administrativo produzca o no un beneficio para alguien.
Se discute doctrinalmente si el silencio administrativo es presunción o mera ficción, pero, en todo, caso, según la regla general, lo es beneficio o garantía del interesado. Se sustituye legalmente la voluntad no manifestada de la Administración, entendiendo que, a ciertos efectos, tiene bien un contenido negativo o desestimatorio o bien positivo o afirmativo. Su razón de ser originaria, que hoy debe entenderse superada, derivaba de la necesaria existencia previa de un acto de la Administración para poder acudir a los correspondientes medios de impugnación en vía administrativa o jurisdiccional, evitando que la Administración privase al particular de la garantía de los recursos con el simple expediente de no decidir sobre las peticiones que ante ella se dedujeran.
En el Derecho español la figura del llamado silencio administrativo negativo ha operado siempre como mecanismo formal, cuyo exclusivo objeto es posibilitar el acceso a los Tribunales a aquellos a quienes la Administración no responde expresamente a sus peticiones. No se está, propiamente, ante un acto administrativo de sentido desestimatorio sino precisamente ante una ausencia de acto al que no es posible ligar ningún efecto jurídico material, ya que es una simple ficción a efectos estrictamente procesales limitados a abrir la vía del recurso, en beneficio del particular.
Ahora bien, para el expediente de regulación de empleo por causas tecnológicas y económicas existía una régimen especial del silencio administrativo en el artículo 51.6 LET que alteraba los requisitos comunes que resultaban de los artículos 38 LJ y 94.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA, en adelante). Según dicho régimen era necesaria la formulación de petición ante la Administración pública, pero el plazo para resolver era de treinta días, sin posibilidad de suspensión o prórroga y sin necesidad de denunciar la mora. Ahora bien, los dos problemas fundamentales que se suscitaban en relación con dicha previsión de la LET eran, de una parte, si cabía la espera a una resolución expresa quedando abierta la posibilidad de interponer recurso y el efecto posible de dicha resolución.
En relación con la primera de dichas cuestiones, la postura tradicional de la Administración era que tanto el silencio negativo como el positivo contemplado en el artículo 51.6 LET no respondían, en especial el silencio negativo, a la configuración y consecuencias que del silencio administrativo derivan, con carácter general, de la normativa administrativa; es decir, no respondían a la llamada "ficción" legal del procedimiento administrativo que permite solamente presumir la existencia de un acto administrativo y frente al mismo deducir el correspondiente recurso, sino que tanto uno como otro constituyen, en este procedimiento especial, actos administrativos con plenos efectos jurídicos, de tal manera que la denegación presunta de la autorización para la regulación de empleo por silencio iniciaba el cómputo del plazo (de quince u ocho días, según los casos) para recurrir en alzada, la no utilización de tal posibilidad otorgaba a la citada resolución presunta la condición de resolución firme en vía administrativa, y, asimismo, la ausencia de resolución expresa en vía de alzada en el plazo previsto (de quince u ocho, días según los casos) producía la automática autorización de la medida solicitada y ponía fin a la vía administrativa. Por consiguiente, según la Administración, el silencio administrativo negativo (denegación presunta en instancia) y el silencio administrativo positivo (autorización presunta en alzada) constituían y se configuraban como actos administrativos con plenos efectos, de naturaleza y fundamento jurídico asimilados al silencio positivo del artículo 95 LPA; esto es, el silencio determina la producción de un acto administrativo a todos los efectos, porque dándose los hechos previstos en la norma se produce la técnica material de la intervención administrativa contemplada en el artículo 51 LET.
Sin embargo, la tesis expuesta no puede compartirse porque, como reiteradamente viene señalando nuestra jurisprudencia el silencio administrativo no releva a la Administración del deber de resolver y el acto dictado tardíamente no puede estar exento de revisión jurisdiccional. Solución ésta a la que no cabe oponer el argumento de la seguridad jurídica, por la inseguridad que resultaría de la posibilidad indefinida de recurrir, ya que debe tenerse en cuenta que ello es sólo imputable a la Administración y que ésta podía poner fin a la situación creada en cualquier momento mediante una manifestación expresa de voluntad.
Más compleja es la solución a la segunda de las cuestiones enunciadas que es la que aquí importa; esto es, el de las resoluciones tardías: cuando transcurrido el plazo previsto en el artículo 51.6 LET para el silencio negativo, la Administración resuelve expresamente la solicitud de extinción de las relaciones laborales por causas económicas o tecnológicas, pues se aprecian dos corrientes jurisprudenciales no coincidentes en función de la diversa valoración del respeto a los derechos subjetivos o al principio de seguridad jurídica. No obstante, del análisis conjunto de nuestra doctrina resultan las siguientes matizaciones:
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En los supuestos de expediente de regulación de empleo por fuerza mayor se admite la plena eficacia del pronunciamiento extemporáneo. La Administración cumple con su deber de resolver expresamente y la resolución es válida y produce plenos efectos.
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En los expedientes por causas ecónomicas y tecnológicas ha de tenerse en cuenta el sentido de la resolución tardía, ya que no pueden ignorarse los derechos de terceros derivados de la resolución consolidada por silencio que pueden ser opuestos a los de quien formula la petición de regulación, no pudiendo beneficiarse a éste en detrimento de aquéllos.
Así, la decisión tardía denegatoria, coincidente con el efecto del silencio negativo contemplado en el artículo 51.6 LET, no era ineficaz por la sola circunstancia de su extemporaneidad, de acuerdo con la previsión del art. 49 LPA. Pero una decisión tardía estimatoria de la solicitud de regulación de empleo, adoptada en función arbitral de la Administración y contraria al efecto del silencio producido, revelaba la existencia de intereses contradictorios, en cuanto afectaba a derechos de la relación laboral, por lo que no era admisible que tal resolución tardía perjudicase a quienes, como los trabajadores, por el silencio del artículo 56.1 LET, podían legítimamente entender reconocida su posición contraria a la procedencia de la regulación de empleo instada por empresa.
Los razonamientos expuestos justifican que, acogiendo el motivo de casación esgrimido, se estime el recurso y se case la sentencia de instancia; y, en aplicación del artículo 102.1.3º LJ, al resolver lo procedente dentro de los términos en que aparece planteado el debate, teniendo en cuenta los derechos de los trabajadores derivados del efecto negativo del silencio de la Administración en los términos del reiterado artículo 51.6 LET, se anulen las resoluciones administrativas originariamente recurridas, de la Dirección General de Trabajo, de 30 de junio de 1992 (exp. núm. 82/92 AMZ/JMM) y del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, de fecha 8 de octubre de 1992, confirmatoria de la anterior, declarando válida la resolución presunta, por silencio administrativo, denegatoria de la autorización solicitada por la empresa ACENOR, S.A.
No se hace especial declaración de condena en relación con las costas de la primera instancia, y en cuanto a las de este recurso cada parte debe satisfacer las suyas.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,
Que, acogiendo el único de casación aducido, estimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de Rosina Montes Agustí, en nombre y representación de don Silvio , don Juan Carlos , don Cornelio , don Juan y don Jose Miguel contra la sentencia, de fecha 21 de septiembre de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del País Vasco, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 2898/92; y, casando dicha sentencia, se anulan las resoluciones administrativas originariamente recurridas, de la Dirección General de Trabajo, de 30 de junio de 1992 (exp. núm. 82/92 AMZ/JMM) y del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, de fecha 8 de octubre de 1992, confirmatoria de la anterior, declarando válida la resolución presunta, por silencio administrativo, denegatoria de la autorización solicitada por la empresa ACENOR, S.A.
No se hace especial declaración de condena en relación con las costas de la primera instancia, y en cuanto a las de este recurso cada parte debe satisfacer las suyas.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.
