STS, 21 de Enero de 2002

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, dictó sentencia el 14 de octubre de 1997, cuyo fallo dice: «Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto, por el procedimiento especial de lesividad, por el Sr. Abogado del Estado en representación de la Administración del Estado, contra la resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Granada, de fecha 6 de noviembre de 1990, expediente de pieza separada de justiprecio 35/90, incoado con ocasión de las obras de ejecución de la Circunvalación de Granada, clave 7-gr-323.B, 2ª fase, C.N. 323, de Bailén a Motril, punto kilométrico 427 a 435,5, por el que se fija el justiprecio de expropiación de la finca nº NUM000 del plano parcelario, propiedad de doña Antonieta , en la cantidad de setenta y cinco millones cuatrocientas treinta y dos mil pesetas, incluido el premio de afección. Confirmamos dicho acuerdo por ser ajustado a Derecho. Sin expresa imposición de costas.»

Por la Abogacía del Estado se interpone recurso de casación, mediante escrito de fecha 18 de diciembre de 1997, que, al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley de esta Jurisdicción, fundamenta en dos motivos de casación que basa, el primero, en la infracción del artículo 632 de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en relación con la jurisprudencia que cita, y el segundo, en la infracción de los artículos 36 de la Ley de Expropiación Forzosa, en relación con el artículo 56 de la Ley del Suelo de 1976, y jurisprudencia aplicable; y termina suplicando a la Sala que dicte sentencia por la que se case y anule la sentencia recurrida, declarando que el justo precio de los 13.807 metros cuadrados de suelo no urbanizable expropiado es de 11.390.775 pesetas, que junto con los demás elementos expropiados asciende a un total de 15.992.314 pesetas.

La representación procesal de Dª Antonieta formula su oposición al recurso de casación mediante escrito de fecha 1 de diciembre de 1998, en el que tras alegar cuanto estima procedente suplica a la Sala que dicte sentencia, en su día, que desestime el recurso de casación y confirme la sentencia recurrida, con expresa imposición de las costas a la Administración recurrente.

Conclusas las actuaciones, se fijó para votación y fallo de este recurso el día 10 de enero de 2002, fecha en que tuvo lugar, habiéndose observado en su tramitación las reglas establecidas por la ley.

En este recurso de casación, que se ha tramitado ante nuestra Sala con el número 9037/1997, la Administración del Estado, representada y asistida técnicamente por el Abogado del Estado, impugna la sentencia del Tribunal Superior de Justicia en Andalucía -Sala de lo contencioso-administrativo, sección 2ª, con sede en Granada-, de catorce de octubre de mil novecientos noventa y siete, dictada en el proceso 1450/1994.

De entrada, debemos advertir que este recurso de casación que estamos conociendo es idéntico al que se tramitó ante nuestra Sala con el número 9012/97, en el que recayó la sentencia de veinte de diciembre de dos mil uno; de ahí que abundemos en lo dicho entonces, por lo que, cuando así lo hemos considerado conveniente, en aras de los principios de seguridad jurídica, unidad de doctrina y tutela judicial efectiva, reproducimos casi literalmente los razonamientos empleados en la referida sentencia.

En ese proceso contencioso-administrativo, la Administración del Estado, al igual que en el tramitado con el número 1454/90, formulaba demanda de lesividad contra acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Granada, de 6 de noviembre de 1990 dictado en el expediente de justiprecio número 35/90, relativo a la expropiación de la finca número NUM000 del plano parcelario, propiedad de Dª Antonieta .

La expropiación tenía por objeto -en uno y otro proceso- la ejecución de las obras de la Circunvalación de Granada, clave 7- GR-323.B, 2ª fase,C.N. 323, punto kilométrico 427 al 435´5.

La expropiación se había tramitado por el procedimiento de urgencia, el acuerdo de la declaración de urgencia y necesidad de ocupación data de 1986, habiéndose levantado acta previa a la de ocupación el día 5 de noviembre de 1986. El intento de avenencia por mutuo acuerdo tuvo lugar en 24 de octubre de 1988. Todos estos datos los consigna la Sala de instancia en el fundamento tercero de la sentencia que luego ha sido impugnada en casación ante este Tribunal Supremo, y esa fijación de datos se hacía al objeto de determinar la legislación aplicable al caso que ahora nos ocupa, concretamente si era aplicable o no la ley 8/90, de 25 de julio, de Reforma del Régimen Urbanístico y valoraciones del Suelo. La Sala de instancia, a la vista de lo prevenido en la disposición transitoria 1ª , apartado 3º, del Texto refundido de la Ley del Suelo de 1992 -Real Decreto ley 1/1992-, en la que se dispone que habrá de estarse a la fecha de aprobación de la relación de propietarios y descripción de los bienes y derechos afectados, llegaba a la conclusión, indudablemente correcta, de que esa legislación de 1990-1992 no es de aplicación.

La valoración total de la Administración del Estado en el expediente de que se trata fue de 15.992.314 ptas. El Jurado, en cambio, valoró los bienes en 75.432.000 ptas.

La Administración valoró el suelo como no urbanizable -o sea, como rústico- de conformidad con la clasificación que el suelo tiene en el Plan General de Ordenación Urbana.

La circunvalación de Granada, para la ejecución de cuyas obras se habían expropiado los 19.014 m2 de la finca NUM000 del citado plan parcelario, se encuentra dentro de los sistemas generales del citado P.G.O.U de esa ciudad.

Dado que la cantidad fijada como justiprecio por el Jurado es superior en más de una sexta parte a la fijada por la Administración -artículo 126.2 LEF, y art. 140.2, letra a) del Reglamento de dicha Ley-, el Consejo de Ministros, por acuerdo de 25 de marzo de 1994 declaró que el acuerdo de justiprecio era lesivo a los intereses económicos del Estado, y, en consecuencia, el Abogado del Estado interpuso recurso de lesividad ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia en Andalucía.

La sentencia dictada en ese proceso, y que ha sido impugnada en el recurso de casación de que estamos conociendo, dice en su parte dispositiva, según ya hemos reseñado en los antecedentes de esta nuestra sentencia: «Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto, por el procedimiento especial de lesividad, por el Sr. Abogado del Estado en representación de la Administración del Estado, contra la resolución del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Granada, de fecha 6 de noviembre de 1990, expediente de pieza separada de justiprecio 35/90, incoado con ocasión de las obras de ejecución de la Circunvalación de Granada, clave 7-gr-323.B, 2ª fase, C.N. 323, de Bailén a Motril, punto kilométrico 427 a 435,5, por el que se fija el justiprecio de expropiación de la finca nº NUM000 del plano parcelario, propiedad de doña Antonieta , en la cantidad de setenta y cinco millones cuatrocientas treinta y dos mil pesetas, incluido el premio de afección. confirmamos dicho acuerdo por ser ajustado a Derecho. Sin expresa imposición de costas.»

El Abogado del Estado, según también ya hemos indicado en los antecedentes de esta nuestra sentencia invoca al amparo del artículo 95.1.4 dos motivos, al amparo, uno y otro, del artículo 95.1.4º LJ de 1956 -error in iudicando-.

El primer motivo no puede prosperar según vamos a ver de inmediato.

En efecto.

Según el Abogado del Estado, la Sala de instancia ha hecho suya la fundamentación del Jurado, prescindiendo de la prueba pericial, hasta el punto de decir en el fundamento quinto de la sentencia, in fine, que «es claro que en el presente supuesto se parte de una absoluta ausencia de informes periciales que tomen en consideración las expectativas urbanísticas de los terrenos -puesto que los realizados se limitan al valor agrícola o rústico de los terrenos-», y esto, arguye el representante legal de la Administración, no es cierto, toda vez que en el informe pericial (folios 115 y 117) «se tienen en cuenta la ubicación del terreno, [y] las expectativas existentes en aquella finca», como se corrobora en el acta de ratificación de informe pericial .

Pues bien, con todos los respetos para la parte recurrente, que el perito haya introducido esa referencia a las expectativas, sin más, no basta para poner en entredicho la afirmación de la Sala de instancia de que no se han tomado en consideración en ese dictamen las expectativas urbanísticas del terreno. Porque el dictamen del perito procesal versa todo él sobre el valor agrícola o rústico del terreno. Basta, en efecto, con repasar el dictamen para comprobar que es únicamente, este aspecto el que ha sido tratado en el dictamen. Y hay más: cuando se lee la contestación del perito se comprueba que esto es así, pues al preguntársele si ha tenido en cuenta para la valoración exclusivamente el carácter rústico de la finca, contesta que «así es, fundamentalmente, aunque -añade- he tenido en cuenta la proximidad de dicho terreno al núcleo urbano de Granada». Este añadido es puro verbalismo, pues lo cierto es que en los cálculos que hace ningún valor imputa por ese concepto, ni la más mínima referencia hace al mismo salvo la de mencionar las expectativas en esa especie de cláusula genérica de cierre que incluye al final.

Por lo demás, no es menos cierto, y sobre esto llama la atención el letrado de la parte recurrida en sus alegaciones de oposición, que lo que aquí se está haciendo por el recurrente es combatir la apreciación de la prueba hecha por la Sala de instancia. Y ello tenemos que rechazarlo, porque, aunque nuestra Sala abrió hace años una línea jurisprudencial que ha flexibilizado la aplicación rigurosa de la regla legal que excluye de la casación la valoración de la prueba, es el caso que ninguno de los supuestos excepcionales que nos permitirían entrar en su análisis -arbitrariedad, falta de razonabilidad, infracción de principios generales, o de las normas que regulan la aplicación de las llamadas pruebas tasadas- concurren aquí ni tampoco han sido invocadas.

Todo lo cual confirma que, como hemos anticipado, este motivo debemos rechazarlo y nuestra Sala, efectivamente, lo rechaza.

Igual suerte desestimatoria debe correr el motivo segundo, según ahora vamos a ver.

El Abogado del Estado pretende que casemos la sentencia impugnada porque ésta no ha respetado la clasificación del suelo establecida en el P.G.O.U. de Granada, que clasifica el terreno expropiado como no urbanizable.

Por ello nos vemos obligados a recordar lo que tenemos dicho en múltiples ocasiones sobre valoración de terrenos destinados a sistemas generales; lo que esta Sala tiene dicho en reiterada jurisprudencia de la que son expresión, por citar solo algunas, en sentencias de tres de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, treinta de abril de mil novecientos noventa y seis y once de julio de mil novecientos noventa y seis, es, por lo pronto, lo siguiente (citamos la segunda de ellas):

El nuevo texto refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto legislativo 1/1992, de 26 de junio, prevé que los terrenos destinados a los sistemas generales de nueva creación previstos en el planeamiento se adscriban a las diferentes clases de suelo (urbano, urbanizable, apto para urbanizar y no urbanizable) a los efectos de su valoración y obtención. En el caso que nos ocupa no existía en la legislación vigente al tiempo de aprobarse el planeamiento un precepto acerca de la clasificación del suelo destinado a los sistemas generales, por lo que la clasificación del terreno destinado puede adolecer de cierta ambigüedad o tener un valor meramente formal. Ello sucede no sólo, como hemos visto, en los casos en que el terreno destinado a sistemas generales no resulta incluido en alguna de las categorías establecidas en la ley, sino también cuando, aun estando clasificado como no urbanizable, del conjunto de las determinaciones del Plan, en relación con la clasificación de los terrenos del entorno y las características propias de los sistemas generales previstos y del terreno considerado, se deduce que la clasificación adecuada es la de terreno urbanizable. La clasificación como no urbanizable del suelo dedicado a sistemas generales en los Planes Generales Municipales no puede hacerse de manera que suponga la singularización y el aislamiento del suelo afectado, pues el trazado y características de la red viaria y el desarrollo de los sistemas de la estructura general de ordenación urbanística del territorio (artículos 12.2.1 e y 2.2 a de la Ley del Suelo, 1976) se incluyen específicamente entre las previsiones para el suelo urbano y el urbanizable, sin perjuicio de la previsión más general acerca de la determinación en los Planes Generales Municipales de Ordenación de los sistemas generales de comunicación y sus zonas de protección (art. 12.1 de la Ley), lo que no excluye, lógicamente, que puedan proyectarse también sobre suelo no urbanizable. La consideración como urbanizable del suelo clasificado como no urbanizable destinado a sistemas generales, en los casos en que concurran aquellas circunstancias de indebida singularización, responde a la interpretación más adecuada a la finalidad de que la expropiación de las dotaciones que están al servicio de la generalidad de los ciudadanos se verifique realmente, de acuerdo con el sentido que a esta institución reconoce la jurisprudencia, con cargo a un presupuesto al que contribuyan todos, sin perjuicio de las posibilidades que permite el artículo 46.3 del Reglamento de Gestión en el suelo urbanizable a través del aprovechamiento medio

-Fundamento 11º-.

Y en la sentencia de tres de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro después de reiterar esa doctrina, precisábamos lo siguiente: «Por otra parte, el suelo urbano, según doctrina legal -sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo -Sección Quinta- de 30 enero 1991, 8 julio y 29 noviembre 1991, 21 enero 1992 y 11 y 23 junio 1992-, es una realidad física, sustraída de la esfera voluntarista de la Administración, de modo que si aquél reúne los caracteres fijados por los artículos 78 del Texto Refundido de 1976, 21 del Reglamento de Planeamiento y 2.1 del Real Decreto-ley 16/1981, de 16 octubre, ha de considerarse urbano, aunque el Plan no lo incluya como tal en sus determinaciones, sin que en este caso se haya acreditado que concurran en la superficie indicada tales requisitos, por lo que tampoco puede ser clasificado de urbano. Queda, pues, como única clasificación posible del terreno en cuestión, objeto de expropiación para la ejecución de la nueva carretera, prevista en el Plan General de Ordenación Urbana citado, la de urbanizable, la cual deberá ser tenida en cuenta, según dijimos, para la valoración del mismo conforme a los criterios establecidos por los artículos 105 y 108 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 agosto.

Asimismo, en sentencia de 10 y 29 de mayo, 21 de septiembre, 22 de noviembre, y 4 y 14 de diciembre de 1999, tenemos dicho que en el caso de que el suelo expropiado, a pesar de existir planeamiento urbanístico municipal, no tuviese asignado en éste aprovechamiento alguno, su valor urbanístico deberá calcularse con arreglo al aprovechamiento de las parcelas más representativas del entorno.

A la vista de toda esta jurisprudencia, y dado que los terrenos expropiados lo han sido para un proyecto de obras de construcción de un sistema general, es claro que, al no haber sido tenida en cuenta aquélla por la sentencia impugnada que lo considera -según lo que establecen las Normas Subsidiarias de planeamiento- como suelo no urbanizable, el motivo invocado, pese a la confusión de conceptos con que está planteado, tiene que ser estimado por nuestra Sala, pues de no hacerlo estaríamos entrando en contradicción con nuestra propia doctrina.

Una precisión debemos añadir: esta jurisprudencia nuestra no quiere decir, ni dice, que modifiquemos la clasificación urbanística del suelo. Lo que decimos únicamente es esto: que a efectos de la valoración de los terrenos destinados a sistemas generales, y sólo a esos efectos, deberán tratarse los mismos de acuerdo con la clasificación que tengan las parcelas más representativas del entorno. Y esto, no por puro capricho, sino por la necesidad de garantizar la efectiva aplicación de la regla de la equidistribución, desalentando también posibles anticipaciones reguladoras que pudieran convertir tan importante regla en norma puramente programática.

En consecuencia debemos estimar este motivo, y nuestra Sala así lo declara.

Antes de pasar -como es procedente después de haber dado respuesta a todos los motivos invocados por la parte recurrente- a hacer el correspondiente pronunciamiento sobre costas, debemos hacer una precisión más para corregir la doctrina de la Sala de instancia en cuanto que en ella se califica como ordinaria la expropiación de que se trata. Y no es así. El sistema general cuya ejecución ha obligado a expropiar la finca de los expropiados está previsto en el P.G.O.U de Granada, según resulta de las actuaciones, por lo que estamos ante una expropiación urbanística.

Siendo así, no cabe hablar de expectativas , y es el caso que todo el esfuerzo argumental de la Sala -que nuestra Sala reconoce, y no sólo reconoce sino que estima por lo que revela de preocupación por llegar a una solución justa del caso- se apoya en ese razonamiento, el cual -aunque abstractamente considerado sería correcto- cae por su base, ya que parte de una premisa errónea: que la expropiación que nos ocupa es ordinaria, siendo así que es urbanística según resulta del expediente administrativo, en particular de lo que se contiene en el Informe- propuesta, de 12 de junio de 1991 que firma el Jefe de la Sección y del Servicio de actuación administrativa.

Todo lo cual no obsta a que, dado los términos en que está planteado el debate en este recurso de casación, debamos mantener la sentencia impugnada, sin perjuicio de corregirla en los términos que acabamos de decir.

Rechazados, como aquí lo han sido, los dos motivos de casación invocados por el Abogado del Estado, estamos en el supuesto previsto en el artículo 102.3 LJ, de 1976, que es aplicable al caso que nos ocupa, en aplicación de lo dispuesto en la disposición adicional 9ª , de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de esta jurisdicción.

En consecuencia, debemos imponer las costas de este recurso de casación a la Administración del Estado, que es la recurrente.