STS, 12 de Marzo de 2002
| Ponente | Francisco González Navarro |
| ECLI | ES:TS:2002:1744 |
| Número de Recurso | 2080/1996 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 12 de Marzo de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a doce de Marzo de dos mil dos.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el presente recurso de casación que con el número 2080 de 1996, ante la misma pende de resolución. Interpuesto por la representación procesal de Doña Gloria , don Ernesto (en representación de su esposa doña y otros 49 individuo (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , don Arturo ( en su calidad de Presidente de la ASOCIACIÓN DE CONCESIONARIOS DE PARCELAS Y PROPIETARIOS DE CHALETS EN EL PASEO DE LOS DIRECCION000 DE SANTA POLA). contra la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad valenciana, con fecha 21 de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, en su pleito núm.1982/1993. Sobre expropiación forzosa. Siendo parte recurrida la GENERALIDAD VALENCIANA.
La parte dispositiva de la sentencia recurrida es del tenor literal siguiente: «Fallamos.- Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Gloria , don Ernesto (en representación de su esposa doña Regina ), Don y otros 49 individuo (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , don Arturo , contra el acuerdo de 11 de mayo de 1993 del Director General de Obras Públicas de la COPUT, por el que aprobó definitivamente el Proyecto de Obras de urbanización del Puerto de Santa Pola, zona comprendida entre el Contradique y el Espigón Central y entre éste y el Dique de Levante, así como contra el acuerdo de 13 de septiembre de 1993 del Consejero de la Generalidad Valenciana, que declaró la urgente ocupación de bienes y derechos afectados por el citado Proyecto de obras, sin expresa imposición de las costas procesales»
Notificada la anterior sentencia la representación procesal de doña Gloria y otros presentó escrito ante la Sala de la Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia en la Comunidad valenciana, preparando recurso de casación contra la misma. Por propuesta de providencia de fecha 13 de febrero de 1996, la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma recurso de casación, admitiéndolo y emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones en este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala formulando escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en los que se ampara.
Por Auto de 12 de junio de 1996, la Sala acordó tener por apartada y desistida del presente recurso de casación a la recurrente doña Andrea , debiendo continuar el procedimiento con las demás partes.
Teniendo por interpuesto recurso de casación por esta Sala se dio traslado a la Generalidad Valenciana para la formalización del escrito de oposición, en el plazo de treinta días.
Por la parte recurrida se presento escrito de oposición al recurso interpuesto, en el que impugnan los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimaron procedentes.
Por providencia de 26 de marzo de 1998 la Sala manifiesta que no ha lugar a admitir los documentos presentados por el Procurador Sr. Pérez Mulet, a quien le serán devueltos.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día VEINTIOCHO DE FEBRERO DEL DOS MIL DOS, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
PRIMERO A.- En este recurso de casación, que se ha tramitado ante nuestra Sala con el número 2080/1996, se impugna la sentencia del Tribunal Superior de justicia en la Comunidad valenciana (sala de lo contencioso-administrativo, sección primera) de veinticinco de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, dictada en el proceso número 1982/1993.
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Representados por procurador que actúa con poder bastante otorgado al efecto, y bajo la correspondiente dirección letrada, han comparecido como recurrentes quienes a continuación se relacionan: Doña Gloria , don Ernesto (en representación de su esposa doña Regina ), Don y otros 49 individuo (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , don Arturo ( en su calidad de Presidente de la ASOCIACIÓN DE CONCESIONARIOS DE PARCELAS Y PROPIETARIOS DE CHALETS EN EL PASEO DE LOS DIRECCION000 DE SANTA POLA).
Había comparecido también como recurrente doña Andrea , que posteriormente solicitó se le tuviera por desistida, lo que se acordó por auto de doce de junio de mil novecientos noventa y seis.
Como recurrida compareció la Generalidad Valenciana que, cuando fue requerida para hacerlo, presentó sus alegaciones de oposición.
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En el citado recurso contencioso-administrativo quienes aquí han comparecido como recurrentes impugnaban el acuerdo de la Consejería de Obras públicas, Urbanismo y Transporte (COPUT) de 11 de mayo de 1993, por el que se aprobó definitivamente el Proyecto de Obras de Urbanización del Puerto de Santa Pola, zona comprendida entre el contradique y el espigón central y entre éste y el dique de Levante, así como contra el acuerdo de 13 de septiembre de 1993, del Consejo de la Generalidad valenciana, que declaró la urgente ocupación de bienes y derechos afectados por el citado proyecto de obras.
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El supuesto de hecho de que arranca este pleito aparece descrito en el fundamento 3º, párrafo 1º, de la sentencia impugnada que conviene transcribir: «Del expediente administrativo se deduce que el proyecto de obras aprobado el 11-5-93 forma parte del Plan de Ordenación e Infraestructuras del Puerto de Santa Pola, cuya realización se prevé por etapas, de conformidad al Plan de Puertos de la Generalidad Valenciana. Ya en su primera fase se expropió los terrenos destinados a las obras de urbanización entre el Dique y el Espigón Central, constituyendo el Proyecto de autos la segunda de las fases previstas, dando solución a los problemas que lógicamente plantean en la conexión entre el Puerto y la población de Santa Pola, entre el borde del Puerto y el Paseo Marítimo que discurre de este a oeste, en orden al tránsito viario y al estacionamiento de vehículos, dotando al Puerto de una infraestructura de aparcamientos de uso público. Frente a este proyecto urbanizador se encuentran los demandantes, que perderían sus derechos concesionales y los demandantes, que perderían sus derechos concesionales y el disfrute de los chalets ahora ubicados en zona portuaria, entre el Club Náutico y el futuro espigón central, en zona marítimo-terrestre y fuera de ordenación a tenor del PGOU».
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Hay que decir también que -como recuerdan los recurrentes en los antecedentes de su recurso de casación- al tiempo de recibir la comunicación de declaración de urgente ocupación formalizaron el correspondiente recurso contencioso y solicitaron la suspensión de los actos.
La Sala de instancia por Auto de 3 de noviembre de 1993, acordó la suspensión de la inmediata ejecutividad de los actos administrativos y desestimó el recurso de súplica que contra dicho Auto dedujo la Generalidad Valenciana mediante una nueva resolución de 27 de diciembre de 1993.
En el fundamento de derecho 2º del Auto de suspensión se afirma que "de no adoptarse la solución de paralizar su ejecutividad, podrían producirse grave daños o perjuicios de reparación imposible o difícil para los intereses y derechos de la parte recurrente". Suspensión que se decretó sin necesidad de construir fianza alguna.
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Importa dejar constancia del citado acuerdo del Gobierno de la Generalidad valenciana por el que se declara la urgencia de las obras a realizar. Dice así:« Los proyectos de las obras de urbanización de las zonas comprendidas entre el contradique y el espigón central y entre éste y el dique de levante, del Puerto de Santa Pola, fueron aprobados definitivamente por Resolución del Director General de Obras Públicas de 11 de mayo de 1993 (párrafo primero). La urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por dichas obras se justifica técnicamente en la necesidad de simultanear la ejecución del Plan de Puertos de la Generalidad Valenciana con la actividad que se desarrolla actualmente en el Puerto de Santa Pola (párrafo segundo). Sometido el expediente a información pública, los afectados presentaron alegaciones (párrafo tercero). El trámite procedimental se sustancio de conformidad con la Ley de Expropiación Forzosa y su Reglamento. (párrafo cuarto). En su virtud, y considerando lo dispuesto en el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, artículo 56 de su Reglamento y disposición final segunda de la Ley de la Generalidad Valenciana 5/1983, de 30 de diciembre, a propuesta del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, el gobierno Valenciano (párrafo quinto) Acuerda: Declarar la urgente ocupación de los bienes y derechos afectados por las obras de urbanización de la zona existente entre el contradique y el espigón central del Puerto de Santa Pola y urbanización de la zona existente entre el espigón central y el dique de Levante».
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La sentencia impugnada, en su parte dispositiva, dice lo siguiente: «Fallamos.- Desestimamos el recurso contencioso- administrativo interpuesto por Doña Gloria , don Ernesto (en representación de su esposa doña Regina ), Don y otros 49 individuo (cuyos nombres se omiten a efectos de difusión) , don Arturo , contra el acuerdo de 11 de mayo de 1993 del Director General de Obras Públicas de la COPUT, por el que aprobó definitivamente el Proyecto de Obras de urbanización del Puerto de Santa Pola, zona comprendida entre el Contradique y el Espigón Central y entre éste y el Dique de Levante, así como contra el acuerdo de 13 de septiembre de 1993 del Consejero de la Generalidad Valenciana, que declaró la urgente ocupación de bienes y derechos afectados por el citado Proyecto de obras, sin expresa imposición de las costas procesales»
Tres motivos de casación invoca la parte recurrente, los cuales han de ser desestimados por las razones que a continuación exponemos:
A.- En el primer motivo, los recurrentes, con apoyo en el artículo 95.1.4º LJ, consideran que la sentencia impugnada infringe el artículo 52 LEF y el artículo 56.1 del Reglamento que le desarrolla. Y ello porque del acuerdo que declara la urgencia no resulta justificado la motivación excepcional sobre la que este tipo de declaraciones debe sustentarse, según tiene declarado nuestra Sala en jurisprudencia reiterada. La sustitución de unos chalés por unos apareamientos -dice también- puede legitimar la expropiación pero no el carácter urgente de la misma. En definitiva -sigue diciendo- la Sala de instancia confunde la causa expropiandi con la urgente expropiación.
Particular hincapié hacen también los recurrentes en que la sentencia recurrida -transcribimos ahora literalmente -« en lugar de circunscribirse al análisis y examen del acto impugnado, rastrea el expediente para encontrar motivaciones coadyuvantes con la única y exclusiva que justifica el acto recurrido, lo que entendemos es contrario al principio o carácter revisor de ésta Jurisdicción que, tan sólo juzga la conformidad o disconformidad a derecho de los actos recurridos y, que no pueden ser completadas sus carencias u omisiones argumentales, mediante el voluntarismo de adicionarle motivos que el propio órgano decisor no tuvo en cuenta».
En consecuencia -añaden los recurrentes- es improcedente el contenido del fundamento de derecho 3º de la sentencia recurrida que se remite al proyecto aprobado "el 11 de mayo de 1993 y del Plan de Ordenación e Infraestructura del Puerto de Santa Pola y sus etapas de ejecución". Diciendo también la sentencia que "de todo ello se desprende una motivación suficiente para acordar el trámite de urgencia, puesto que el proyecto de obras de urbanización portuarias, dentro de un Plan de Etapas, en conexión con el Plan de Puertos de la Administración Autonómica, exige una continuidad, celeridad y coordinación que permita su desarrollo y ejecución, lo que viabiliza el procedimiento de urgencia, permitiendo con ello la creación de infraestructuras de aparcamiento tan necesarias para los servicios portuarios como para su debido enlace con el Planeamiento y necesidades viarias de Santa Pola».
Hasta aquí, de manera resumida, lo que podríamos tener como contenido esencial de lo razonado por los recurrentes en este motivo primero.
Cierto es que nuestra Sala viene subrayando el deber de la Administración de explicitar las circunstancias que justifican la necesidad de hacer uso de esa vía excepcional que es el procedimiento de urgencia.
Valga por todas, la cita de la sentencia de 3 de diciembre de 1998 (recurso de casación 5821/1994) en la que, entre otras cosas tenemos dicho lo siguiente: «Pues bien, importa recordar que la urgencia es unidad jurídica que presenta diversas manifestaciones en derecho público español. Ejemplos de manual son el decreto-ley, el franqueo urgente de la correspondencia, la contratación pública por vía de urgencia incluso, a veces, de imperiosa urgencia), y la expropiación forzosa. Lo que tienen de común supuestos a primera vista tan heterogéneos es la incompatibilidad de los fines que se pueden y se quieren alcanzar, en un momento determinado, con el empleo del procedimiento normal, general u ordinario. Ello obliga a diseñar vías de actuación que permitan lograr en tiempo adecuado los fines pretendidos, para lo cual, y según los casos, se reducen los plazos, se suprimen trámites o se altera el orden en que han de cumplirse [...]. Esto es verdad, y no puede negarse porque es un hecho público y notorio que en la aplicación del ordenamiento jurídico español relativo a la expropiación forzosa se ha producido una subversión de la institución prevista en el artículo 52 de la ley de 16 de diciembre de 1954, por virtud de la cual, una unidad jurídica que estaba pensada como una técnica excepcional ha devenido regla general. Pero que esto haya ocurrido, efectivamente no implica que deba ser así y, mucho menos, que deba continuar siéndolo. Y ocurre, además que de un tiempo a esta parte, se ha ido abriendo paso una corriente jurisprudencial vigorosa que va afrontando con rigor el control de la urgencia en la expropiación forzosa cfr., entre las más recientes: STS de 17 de febrero de 1997 (Aranzadi 984); STS de 24 de abril de 1997 (Aranzadi 2758); STS de 21 de junio de 1997 (Aranzadi 6273); STS de 30 de junio de 1997 (Aranzadi 4751); STS de 19 de julio de 1997 (Aranzadi 6732); STS de 23 de septiembre de 1997 (Aranzadi 6479);STS de 10 de diciembre de 1997 (Aranzadi 8897); STS de 22 de diciembre de 1997 (Aranzadi 8790); y STS de 21 de abril de 1998 (Aranzadi 3833).[...] Es cierto que, como regla general, la motivación exigible a los actos administrativos, aunque sucinta, puede considerarse bastante con tal que permita conocer las razones que llevan a la Administración a actuar de una determinada manera, y de esta forma el interesado pueda, en su caso, combatirlas. Y es cierto también que -como dice el letrado de la Junta- no cabe confundir brevedad de los términos de un acuerdo administrativo con la falta de motivación ( folio 11 del recurso de casación) Pero en materia de expropiación forzosa la jurisprudencia exige ya que la Administración ponga un mayor énfasis al cumplir con el deber de dar cuenta de las razones que ha tenido para obrar como lo ha hecho. De manera que, para devolver a la urgencia su sentido genuino, que es el que la ley de 1954 le atribuye, es necesario mayor elocuencia por parte de la Administración a la hora de argumentar la correspondiente motivación, tomando el vocablo elocuencia -entiéndase bien- no en el sentido de retórica hueca, ni en el de literatura florida, sino en el de razonamiento preciso, detallado y objetivamente convincente en cada caso y para cada caso.
Cierto es que si nos atenemos exclusivamente al acuerdo de declaración de urgencia que hemos transcrito en el fundamento primero, letra b) de esta nuestra sentencia tendríamos que concluir que el deber de que hablamos no ha sido cumplido por la Administración.
Pero es el caso, que ese acuerdo forma parte de un procedimiento administrativo al que se hace expresa mención en el mismo y de cuyo contenido, documentalmente reflejado en el correspondiente expediente, no se puede prescindir a la hora de resolver si efectivamente hay razones suficientes para autorizar -como lo ha hecho el Gobierno valenciano- el empleo de este procedimiento excepcional.
La urgencia es un concepto legal indeterminado -como lo es, por poner otros ejemplos, el justo precio, o el estado de necesidad-, y es sabido que no puede confundirse la libertad estimativa de que dispone la Administración cuando ejercita una potestad discrecional que cuando esa libertad estimativa se aplica a la concreción ad hoc de un concepto legal indeterminado, pues en este caso sólo tiene una opción: la que corresponda a la correcta interpretación del concepto en el caso concreto: o hay urgencia o no la hay. Situación bien distinta a la que se da en el momento de decidir si es este bien el que ha de expropiarse u otro distinto.
Dicho esto hay que decir también que un acuerdo de declaración de urgencia no surge de la nada, sino que es el acto terminal de un procedimiento administrativo. Y porque esto es así nuestra Sala no puede compartir el parecer de los recurrentes cuando critican el comportamiento de la Sala de instancia porque -dicen- «en lugar de circunscribirse al análisis y examen del acto impugnado, rastrea en el expediente...etc». Lo que ha hecho la Sala de instancia es extraer las debidas consecuencias de la naturaleza del procedimiento administrativo, lo que es tanto como decir la sustancia del mismo, su ser, aquello sin lo que el procedimiento dejaría de ser lo que es: un sistema lineal finito o sea: un conjunto de elementos interdependientes al que pone fin el acto administrativo que contiene el pronunciamiento sobre el fondo. Este acto terminal, en el caso que nos ocupa, encuentra su fundamentación en los datos contenidos en el procedimiento de que ese acto es la culminación. Y por eso la Sala de instancia ha hecho lo que tenía que hacer: estudiar el expediente donde aparecen explicitadas las razones que de manera comprimida y ciertamente confusas y hasta incompleta resultan documentadas en ese expediente.
Este es el parecer de nuestra Sala, y en consecuencia debemos rechazar este primer motivo, como así lo hacemos.
B.- El motivo segundo debe rechazarse por idénticas razones a las que hemos expuesto al rechazar el motivo precedente. Y ello porque en este segundo motivo la parte recurrente no hace sino abundar en lo que ha dicho en aquél, ya que lo que nos dice es que el acuerdo carece de motivación suficiente: «Difícilmente podrá admitirse que una resolución tan parca como ésta, cubre la exigencia legal de motivación suficiente, etc».
Cierto es que el acuerdo impugnado pudo y debió incorporar a su texto en términos más precisos y con mayor extensión esas razones que en el expediente constan, pero éstas existen y están documentadas en el mismo, y habiéndolas puesto de relieve la Sala de instancia, la nuestra no puede desconocerlas y dejar de integrarlas en el acto terminal, acto que, por lo demás, aquella Sala, actuando con prudencia, acordó suspender según queda dicho.
El motivo, por tanto, debe rechazarse y nuestra Sala lo rechaza.
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En el motivo tercero, la parte recurrente considera infringido el artículo 66 de la Ley de Puertos 27/1992, de 24 de noviembre.
Un proyecto efectuado en el ámbito del Puerto no puede tener otra finalidad que la de atender los servicios portuarios. La relación de cuáles deben entenderse como tales está expresa y nominalmente recogida en el artículo 66 de la mencionada Ley. Allí se cita el "practicaje", "remolque portuario", la "puesta a disposición de medios mecánicos, terrestres o flotantes para la manipulación de mercancías en el Puerto", etc. En ningún caso se hace la más leve alusión a los servicios de aparcamiento como un servicio propio del Puerto
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Es claro que este motivo no puede correr mejor suerte que los procedentes. Porque aparte de que la enumeración que contiene ese artículo 66 es puramente ejemplificativa no parece serio negar que, con más frecuencia de lo que fuera deseable, la falta de aparcamientos o la insuficiencia de los mismos crea problemas para la adecuada prestación de los servicios portuarios stricto sensu. Pero es que, además si nuestra Sala entrara ahora en este aspecto o lo hubiera hecho la de instancia, estaría penetrando en lo que ya corresponde a la libertad estimativa de la Administración a la hora de decidir el cuándo, el qué y el para qué de la expropiación.
Y debemos decir también -y con ello concluimos- que el hecho de que con posterioridad haya habido que hacer un aparcamiento en otro lugar del puerto según ha puesto de manifiesto ante nuestra Sala la parte recurrente no hace sino confirmar, no ya sólo la necesidad de los mismos sino hasta la urgencia de su creación. En el bien entendido que es sólo este punto -existencia o no de urgencia- lo que, aquí y ahora, se está debatiendo.
Por todo lo cual este motivo tercero y último debe ser rechazado y nuestra Sala lo rechaza. Y con ello también el recurso de casación de los recurrentes tenemos que rechazarlo y así lo hacemos.
Rechazados, como aquí lo han sido, la totalidad de los motivos invocados por la parte recurrente, debemos pasar a resolver ahora el problema del pago de las costas del presente recurso de casación.
Al respecto debemos empezar por decir que la disposición transitoria 9ª de la nueva Ley de 13 de julio de 1998, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, dice que: «El régimen de costas procesales establecido en esta Ley será aplicable a los procesos y a los recursos que se inicien con posterioridad a su entrada en vigor».
Como quiera que este recurso de casación se formalizó mediante escrito registrado de entrada en este Tribunal Supremo es claro que tenemos que aplicar en materia de costas la LJ de 1956 (reformada en 1992), cuyo artículo 102.3 establecía que «si no se estimase procedente ningún motivo, la sentencia declarará no haber lugar al recurso con imposición de costas al recurrente».
Aplicando, en consecuencia, este precepto, tenemos que imponer las costas a la parte recurrente y así lo declaramos.
Por todo lo expuesto,
No hay lugar al recurso de casación formalizado por la representación procesal de doña Gloria y otros contra la sentencia del Tribunal Superior de justicia en la Comunidad valenciana, Sala de lo contencioso-administrativo, sección 1ª, de veintiuno de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, dictada en el proceso número 1982/1993.
Imponemos las costas a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente Don Francisco González Navarro, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día de la fecha de lo que como Secretario certifico.
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