STS, 12 de Noviembre de 2004

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, dictó, con fecha 10 de diciembre de 2001, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 3892 de 1996, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO: 1.- Desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Alfonso, contra los acuerdos del Ayuntamiento de Baza, de fecha 18 de abril de 1994, que aprobó definitivamente los Estatutos y Bases de actuación de la Junta de Compensación del plan parcial U-7 ; y, de fecha 7 de agosto de 1996, por el que, tras denegar la exclusión del recurrente del referido Plan Parcial, se declaró su incumplimiento del deber de incorporarse a la Junta de Compensación , así como la procedencia legal de la expropiación-sanción de su finca y el inicio de los trámites del expediente ordinario de justiprecio; y, en consecuencia, se confirman los actos impugnados por ser ajustados a derecho. 2.- No hace especial pronunciamiento sobre las costas causadas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: «Para resolver los motivos de impugnación aducidos respecto al primer acuerdo reseñado debemos tener en cuenta los siguientes antecedentes fácticos, extraídos del expediente administrativo: El día 29 de julio de 1993 se produjo la aprobación definitiva del Plan Parcial, presentando el recurrente, en fecha 23 de noviembre del mismo año, escrito dirigido a la Junta de Compensación, anteriormente constituida, en el que, tras manifestar que conocía y aceptaba sus estatutos y bases de actuación, se adhería a ella. El día 3 de diciembre se procedió a la aprobación inicial de dichos estatutos, siendo notificada personalmente al recurrente el día 10 de marzo de 1994, sin que por éste, en el plazo concedido al efecto, efectuara alegación alguna en contra, aprobándose definitivamente los mismos el día 18 de abril del citado año, lo que no se pudo notificar al recurrente hasta el día 1 de julio de 1996, tras varios intentos de notificación por correo que fueron devueltos. Con tales antecedentes y a la vista de que todo el alegato impugnatorio se reconduce a la invocación de unos supuestos defectos procedimentales que, de ser ciertos y al margen de su entidad a los efectos anulatorios pretendidos, ya existirían en el momento en que el recurrente decidió libremente adherirse a la Junta de Compensación, anteriormente constituida, parece, pues, evidente que, como sostienen las partes demandadas, la actuación del recurrente ha de ser calificada como contraria al principio general de derecho que impide ir en contra de los propios actos, puesto que, no habiendo cuestionado entonces la validez de todo lo actuado, no es lícito pretender alzarse ahora, años después, frente a la aprobación definitiva de los Estatutos, so pretexto de existir defectos que no influyeron en la decisión del recurrente de unirse a la Junta y que, en todo caso, debieron ser puestos de manifiesto cuando se le notificó la aprobación provisional. La consecuencia que de ello hemos de extraer no puede ser otra que el rechazo de plano de todos los motivos impugnatorios relativos a actuaciones anteriores al acto de aprobación definitiva de los Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación, quedando reducido nuestro juicio revisor al único motivo aducido directamente en relación con dicho acto, cual es el referido a la falta de íntegra publicación del contenido de los citados Estatutos en el Boletín Oficial correspondiente. En este orden de ideas debemos recordar que si bien es cierto que el art. 161.3 del Reglamento de Gestión Urbanística exige la publicación, en el Boletín Oficial de la Provincia, del texto de los Estatutos y de las Bases de Actuación, junto al acuerdo de aprobación inicial de los mismos; no es menos cierto que tal exigencia no se impone por el art. 162.4 de dicho Reglamento, cuando se trate de la publicación del acuerdo de aprobación definitiva, pues en tal caso sólo obliga a publicar el texto de las modificaciones introducidas en ellos, como consecuencia de haberse aceptado éstas por el órgano competente al resolver las reclamaciones que se hubieran presentado al efecto, con motivo de la publicación de la aprobación inicial. Por tal razón - pese a reconocerse por el Ayuntamiento de Baza, al evacuar por vía de informe la prueba de confesión, que tal publicación no se llevó a cabo, sin duda por el convencimiento erróneo de no ser exigible ni siquiera al publicarse la aprobación inicial - no constando la formulación de reclamaciones contra dicho acuerdo, que hubieran motivado la introducción de modificación alguna en el texto primitivo de los Estatutos inicialmente aprobados, no puede prosperar el motivo impugnatorio que estamos analizando».

Notificada dicha sentencia a las partes, la representación procesal del demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió por providencia de 4 de febrero de 2002, en la que se ordenó emplazar a las parte para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Baza y la Junta de Compensación del Plan Parcial U-7 de las Normas Subsidiarias de Baza, representados ambos por el Procurador Don José Granados Weil, sustituido, a su fallecimiento, por el Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo, y como recurrente Don Alfonso, representado por el Procurador Don José Castillo Ruiz, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en seis motivos, los dos primeros al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción y los demás al del apartado d) del mismo precepto; el primero por haber vulnerado la Sala de instancia el artículo 24 de la Constitución al expresar en la sentencia recurrida que no se invocan determinados motivos de impugnación cuando, por el contrario, se esgrimen expresamente, cual fue la cita del artículo 163.5 del Reglamento de Gestión Urbanística en el fundamento décimo de la demanda, para hacer patente que la Corporación municipal no esperó el transcurso del nuevo plazo de un mes concedido al recurrente para reconsiderar su decisión de apartarse de la Junta de Compensación; el segundo por haber hecho la Sala sentenciadora una incorrecta aplicación del principio general de los actos propios con vulneración del artículo 24.1 de la Constitución y de los artículos 162.4 y 5 y 163.5 del Reglamento de Gestión Urbanística, dado que el recurrente decidió apartarse de la Junta cuando tuvo constancia de las irregularidades cometidas, por lo que pidió no sólo que se respetasen sus derechos sino que se cumpliese con la legalidad; el tercero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 161. 1 y 3 y 162. 2 y 4 del Reglamento de Gestión Urbanística, pues ambos exigen la publicación del texto de los Estatutos y Bases de Actuación y la notificación individual de su aprobación igualmente requiere que se acompañe el texto de los mismos, pues el recurrente careció del conocimiento del texto de los Estatutos y Bases de Actuación hasta tanto no se le dio traslado del expediente administrativo para formular la demanda; el cuarto por haber conculcado el Tribunal "a quo" los artículos 70.2 de la Ley 7/85, de 2 de abril, y 9.3 de la Constitución, así como la doctrina jurisprudencial que los interpreta, recogida en las Sentencias que se citan, ya que las ordenanzas del Plan Parcial, que se ejecutaba, no fueron públicas sino un año después de haberse acordado por el Ayuntamiento la expropiación de la finca del recurrente por no incorporarse a la Junta de Compensación, de manera que, cuando se adoptó dicho acuerdo, el referido Plan carecía de eficacia dada la aludida falta de publicación de sus Ordenanzas; el quinto por haber aplicado la Sala sentenciadora normas inconstitucionales, como son las contenidas en los artículos 19, 25, 42 y 158. 1 y 2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, que así fueron declaradas por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, debido a que la retroactividad de la Ley Andaluza 1/97 exclusivamente es posible hasta la fecha de publicación de aquélla Sentencia y más allá de tal fecha sólo cuando se trate de actos no sancionadores ni restrictivos de derechos; y el sexto por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 135.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y los artículos 17 y 21 de la Ley de Expropiación Forzosa dado que es deber del beneficiario de la expropiación la descripción del bien a expropiar, pero ni en el acuerdo de la Junta de Compensación ni en el escrito dirigido al Ayuntamiento se describe la finca y tampoco se alude a nota registral alguna, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se resuelva conforme a lo pedido en la instancia.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de los comparecidos como recurridos para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al expresado recurso, lo que llevó a cabo con fecha 4 de octubre de 2004, aduciendo que la sentencia no es incongruente por cuanto en la demanda el recurrente se limitó a citar el artículo 163.5 del Reglamento de Gestión Urbanística sin hacer argumentación alguna al respecto, mientras que el Tribunal "a quo" hizo una correcta interpretación del principio de que nadie puede ir contra sus propios actos porque el actor, cuando se le notificó la aprobación provisional de los Estatutos y Bases de actuación de la Junta de Compensación, no denunció en el plazo al efecto conferido que existiese defecto procedimental alguno, aprobándose definitivamente dichos Estatutos con posterioridad, por lo que no puede alegar defectos procedimentales que no puso de manifiesto en su momento, no siendo necesaria la publicación de los Estatutos y Bases de Actuación con el acuerdo de aprobación definitiva salvo que se hubiesen introducido modificaciones al resolver las reclamaciones habidas después de la aprobación inicial, teniendo conocimiento el recurrente de tales Estatutos y Bases, como lo demuestra al prestar su conformidad a los mismos, estando la expropiación legitimada con la aprobación del Plan Parcial y subsanado el defecto de publicación de sus ordenanzas con posterioridad, no siendo la expropiación acordada una sanción sino la consecuencia de no incorporarse a la Junta de Compensación, por lo que era aplicable retroactivamente lo dispuesto en la Ley Andaluza 1/97, cuestión que, además, no fue planteada en la instancia, apareciendo la descripción de la finca en la nota simple del Registro de la Propiedad incorporada al expediente, por lo que no hubo infracción de lo dispuesto en los artículos 17 y 21 de la Ley de Expropiación Forzosa, en relación con el artículo 135.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto y que se impongan las costas causadas al recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 27 de octubre de 2004, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

Antes de examinar los motivos de casación aducidos, debemos recordar que esta Sala dictó Sentencia, con fecha 20 de octubre de 2004, en el recurso de casación 1471/2002, en la que se revisaba la conformidad o no a derecho de la sentencia dictada por la misma Sala de instancia al conocer de la impugnación de uno de los acuerdos ahora también impugnados, concretamente el de fecha 7 de agosto de 1996, por el que el Ayuntamiento de Baza declaró el incumplimiento de la incorporación a la Junta de Compensación del Plan Parcial U-7 de las Normas Subsidiarias de Baza respecto del propietario de una finca comprendida en el ámbito del mismo.

En el pleito ya sustanciado se consideró por el Tribunal a quo, al igual que en éste, aplicable lo dispuesto por el artículo 158 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, a pesar de haberse declarado dicho precepto inconstitucional y nulo por la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, de 20 de marzo.

Contra la sentencia ahora recurrida se esgrime un quinto motivo de casación por entender que aplica normas declaradas inconstitucionales en la Sentencia del Tribunal Constitucional 61/97, concretamente el artículo 158 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, utilizado para acordar la expropiación de la finca del recurrente.

Al no existir razón alguna para modificar nuestro criterio anterior, reiteraremos lo expresado en aquella nuestra sentencia de fecha 20 de octubre de 2004.

Decíamos entonces y repetimos ahora que la inconstitucionalidad de una norma con rango de Ley, declarada por el Tribunal Constitucional, implica la nulidad radical de dicha norma, por lo que las disposiciones o actos, dictados a su amparo y oportunamente impugnados, como en este caso, en sede jurisdiccional, deben considerarse igualmente nulos como consecuencia de la inconstitucionalidad declarada de la norma de cobertura.

La retroactividad de la Ley 1/1997, de 18 de junio, promulgada por el Parlamento de Andalucía alcanza al momento de la publicación en el Boletín Oficial del Estado de la indicada Sentencia del Tribunal Constitucional 61/1997, que lo fue el 25 de abril de 1997, mientras que el acuerdo municipal impugnado fue adoptado por el Ayuntamiento Pleno el día 7 de agosto de 1996, y si bien es cierto que esta Sala en dos Sentencias de 21 de marzo de 2000 extendió la retroactividad de la meritada Ley autonómica hasta la entrada en vigor de la Ley 8/1990 y del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, no es menos cierto que en sus Sentencias de fechas 20 de junio, 17 de julio y 10 de octubre de 2001, declaró que tal solución se adoptó en aquellos dos supuestos porque los actos entonces impugnados no eran sancionadores, desfavorables ni restrictivos de derechos, pues, de lo contrario, no podría aplicarse dicha Ley autonómica con efecto retroactivo, según lo dispuesto en el artículo 9.3 de la Constitución, razón por la que la sentencia recurrida conculca también lo dispuesto en este precepto, al entender que la referida Ley autonómica tiene eficacia retroactiva para permitir la expropiación de una finca, cuyo propietario no se incorporó a la Junta de Compensación, a pesar de la naturaleza restrictiva de derechos que tal medida comporta.

Por consiguiente, el quinto motivo de casación debe ser estimado, pero, como seguidamente expondremos, la solución no será la misma que en el precedente recurso de casación, en el que el único motivo aducido era ese, de manera que, al haber recuperado plena vigencia lo dispuesto por el artículo 127.1 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, el acuerdo municipal combatido tenía cobertura en este precepto, según declaramos en nuestra aludida sentencia dictada en el recurso de casación 1471 de 2002.

En el nuevo recurso de casación, cuya decisión encaramos, se combate también la sentencia recurrida, en cuanto declaró ajustado a derecho el acuerdo municipal aprobatorio de los Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación del Plan Parcial U-7, mediante los motivos que seguidamente analizaremos.

En el primer motivo de casación, alegado al amparo del apartado c del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción, se asegura que la Sala de instancia declara que el demandante no planteó la cuestión relativa al plazo concedido para reconsiderar su separación de la Junta de Compensación, cuando lo cierto es que se suscitó oportunamente en el fundamento jurídico undécimo del escrito de demanda, por lo que, al afirmarse lo contrario en la sentencia recurrida, ésta vulnera lo dispuesto en los artículos 24.1 de la Constitución, 162.4, 5 y 163.5 del Reglamento de Gestión Urbanística. Leído detenidamente el indicado fundamento jurídico, en él no se alude a que la Corporación Municipal no esperase el transcurso del nuevo plazo de un mes, concedido al recurrente, para reconsiderar su decisión de apartarse de la Junta de la Compensación sino que se plantea la falta de otorgamiento de la escritura pública de constitución de la Junta de Compensación, el incumplimiento del procedimiento previo y su falta de publicación o notificación, razón por la que este motivo de casación carece manifiestamente de fundamento.

El segundo, tercero y cuarto motivos de casación debemos examinarlos conjuntamente por la íntima relación que guardan entre sí, por más que el segundo se esgrima, incorrectamente, al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la vigente Ley Jurisdiccional.

En éste se asegura que la Sala sentenciadora ha infringido lo dispuesto en el artículo 24.1 de la Constitución por hacer una interpretación inadecuada del principio de vinculación con los actos propios, al entender que la expresa adhesión a la Junta de Compensación por el recurrente le impide denunciar los defectos formales de falta de publicación de los Estatutos y Bases de Actuación al ser aprobados inicial y definitivamente.

En el tercero se denuncia la conculcación por el Tribunal a quo de lo dispuesto en los artículos 161.1, 3 y 162. 2,4 del Reglamento de Gestión Urbanística, dado que ha considerado intrascendente la falta de publicación del texto de los Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación al ser aprobados inicial y definitivamente, a pesar de lo establecido en los indicados preceptos.

Finalmente, en el cuarto motivo se discrepa del parecer de la Sala de instancia al entender ésta que la publicación de las ordenanzas del Plan Parcial el 4 de julio de 1997 supuso la subsanación o convalidación de todas las actuaciones llevadas a cabo para la ejecución de dicho Plan Parcial con anterioridad a que éste adquiriese eficacia mediante dicha publicación, pues ello infringe lo dispuesto en los artículos 70.2 de la Ley 7/85, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local y 9.3 de la Constitución, así como la doctrina jurisprudencial que los interpreta, recogida en las Sentencias de esta Sala que se citan.

En la propia sentencia recurrida se declara probado que los Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación no se publicaron al recaer su aprobación inicial ni tampoco la definitiva y que las ordenanzas reguladoras del Plan Parcial, a pesar de haber sido aprobado definitivamente el 24 de agosto de 1993, no se publicaron hasta el día 4 de julio de 1997, es decir once meses después de adoptado al último de los acuerdos impugnados y transcurridos diez meses de la incoación del proceso sustanciado en la instancia, cuyos hechos los deduce de la confesión en juicio que, por vía de informe, hizo el Ayuntamiento demandado, el cual sin foliar aparece unido a los autos de instancia.

Nos encontramos, por tanto, con que los Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación del Plan Parcial U-7 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de Baza no sólo no se publicaron, como ordena el artículo 161.3 del Reglamento de Gestión Urbanística, al ser aprobados inicialmente sino que tampoco se publicaron después al recaer su aprobación definitiva, pero además, cuando este acuerdo recayó y se acordó después la expropiación de la finca del recurrente por haberse separado de la mentada Junta de Compensación, no se habían publicado aun las ordenanzas del Plan Parcial legitimador de todas esas actuaciones, con lo que, al carecer de eficacia dicho Plan Parcial, dichos actos carecían de la necesaria cobertura, sin que tal expresa adhesión a la Junta de Compensación del recurrente le impida hacer valer los defectos formales del procedimiento tramitado para constituir dicha Junta y la falta de información pública, como requisito ineludible para la eficacia del planeamiento urbanístico.

No cabe duda que el defecto de publicación primero de las ordenanzas del Plan Parcial y la falta de publicidad después de los Estatutos y Bases de Actuación, de la Junta de Compensación privan a los actos impugnados de requisitos indispensables para alcanzar su fin y, por tanto, son anulables, aunque posteriormente se hayan publicado las primeras, pues la omisión de la publicación de tales Estatutos y Bases de Actuación, tanto al ser aprobados inicial como definitivamente, sumió al recurrente en una incertidumbre justificadora de su errática conducta, adhiriéndose primero y separándose después de la Junta de Compensación, que no puede, ante tan absoluta y total falta de publicidad, calificarse de contraria al principio de vinculación con los actos propios para impedirle denunciar aquélla como vicio invalidante de ambos acuerdos municipales impugnados, razón por la que los motivos de casación segundo, tercero y cuarto deben ser estimados, al igual que el quinto, pero, a diferencia de éste, conducen también, como vamos a explicar brevemente a continuación, a la estimación del recurso contencioso-administrativo.

La estimación de los motivos de casación segundo a cuarto inclusive hace completamente innecesario examinar el sexto, tendente a combatir la legalidad del acuerdo expropiatorio, ya que la anulación de la aprobación definitiva de los Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación priva de validez a la decisión de expropiar la finca de un propietario que no se ha incorporado a dicha Junta .

La falta de publicación de las ordenanzas del Plan Parcial, unida al defecto de publicidad de los Estatutos y Bases de Actuación de la Junta de Compensación, por más que la primera se haya subsanado después, hace incurrir a ambos acuerdos impugnados, el de aprobación definitiva de tales Estatutos y Bases y el de expropiación de la finca por no haberse incorporado su propietario a la Junta de Compensación, en las causas de anulabilidad previstas en el artículo 63.1 y 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y así lo debemos declarar, como establecen los artículos 70.2 y 71.1 a) de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, siguiendo así la tesis que ya mantuviese esta misma Sala en su Sentencia de 16 de junio de 1998 (recurso de apelación 6641/92).

El recurrente, al formular su demanda, pidió expresamente, además de la anulación de ambos acuerdos municipales impugnados, que se declaren los efectos que tal anulación comporte respecto de «las inscripciones registrales y títulos públicos otorgados así como la indemnización de daños y perjuicios que resulten en ejecución de sentencia» (sic).

Tales pretensiones de plena jurisdicción, ejercitadas al amparo de lo establecido por el artículo 42 de la entonces vigente Ley Jurisdiccional de 1956, carecen de apoyo fáctico y jurídico por cuanto ni en los hechos ni en los fundamentos jurídicos de dicha demanda se alude a inscripciones registrales o títulos públicos ni a daños o perjuicios concretos derivados de los acuerdos impugnados, ya que ni siquiera se menciona si la finca, incluida en el ámbito de la unidad de actuación a ejecutar por compensación, llegó a ser ocupada, una vez tramitado el correspondiente expediente expropiatorio y abonado el justiprecio, debido a que el procedimiento que se mandaba iniciar lo era por el trámite ordinario, razón por la que aquéllas deben ser desestimadas.

La declaración de haber lugar al recurso de casación comporta que cada parte deba soportar sus propias costas causadas en el mismo, según dispone el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, sin que existan méritos para imponer a cualquiera de ellas las causadas en la instancia, como establecía el artículo 131.1 de la anterior Ley de esta Jurisdicción, aplicable ratione temporis según la Disposición Transitoria novena de la vigente, al no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, y las Disposiciones Transitorias segunda y tercera de ésta.