STS, 14 de Junio de 2002

La Sentencia recurrida contiene la parte dispositiva del siguiente tenor literal: "Que estimando en parte el recurso presentado por la Procuradora Dª Mercedes Revillo Sánchez, actuando en nombre y representación de doña Magdalena , y DESESTIMANDO el recurso presentado por la Comunidad Autónoma de Madrid, contra las resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación de fecha 17 de junio de 1992, confirmada en reposición por la de 21 de abril de 1993, en cuya virtud se fijo como justiprecio de los bienes expropiados la suma de 9.706.095, debemos: - Anular y anulamos las resoluciones impugnadas. Declarar como justiprecio de los bienes expropiados la suma de 13.126.338 pts, más el 5% de afección y los intereses legales en los términos señalados en esta resolución. No hacer expresa condena en costas".

Notificada la anterior sentencia, por el representante legal de la Comunidad de Madrid, por el Sr. Abogado del Estado y por la representación procesal de Areas de Promoción Empresarial, S.A., se presentaron escritos ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 1ª) preparando recurso de casación contra la misma. Por providencia de fecha 19 de junio de 1998 la Sala de instancia tuvo por preparados en tiempo y forma los recursos de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, por el representante legal de la Comunidad de Madrid se presentó escrito de interposición de recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando "se sirva dictar Sentencia por la que, con revocación expresa de la Sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en autos del Recurso nº 3145/93, declare como único procedente y ajustado a Derecho el precio unitario de 381 ptas/m2 fijado por la Administración expropiante o, alternativamente, que se declare como justiprecio el de 569 pts/m2, conforme señala el Dictamen emitido por el Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid en la alternativa de valoración efectuada con la inclusión de los costes de urbanización de los sistemas generales fijadas en el P.A.U del Arroyo Culebro, todo ello sin perjuicio de los intereses legales que fuesen procedentes".

Por Auto de esta Sala de fecha 24 de noviembre de 1998 se declaró desierto el recurso de casación preparado por el Sr. Abogado del Estado y por Areas de Promoción Empresarial S.A., teniendo por comparecido y parte recurrida al Sr. Abogado del Estado.

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación formulado por la representación procesal de la Comunidad de Madrid, por esta Sala se emplazó al Sr. Abogado del Estado para que en plazo de treinta días formalice escrito de oposición, manifestando en su escrito de 13 de octubre de 1999 abstener de evacuar dicho trámite.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del 13 de junio de 2002, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Tiene por objeto el recurso de casación interpuesto por la Comunidad de Madrid la impugnación de la sentencia dictada por la Sala de esta Jurisdicción del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sección 1ª) de fecha 27 de marzo de 1998, al conocer el recurso contencioso administrativo número 3145/93 en el que se impugnaban por la representación de la Comunidad de Madrid y por la de Dª Magdalena los acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Madrid en los que se fijó el justiprecio de la finca expropiada a la segunda, del Proyecto de delimitación y expropiación del P.A.U. Sur (sector Arroyo Culebro), expropiada por la Consejería de Política Territorial de la Comunidad de Madrid.

Dicha sentencia estimó en parte el recurso interpuesto por la representación de la expropiada, desestimando el de la Comunidad de Madrid y fijando un justiprecio del terreno a razón de 1278 pts/m2.

El recurso de casación interpuesto por la Comunidad de Madrid se basa en cuatro motivos que son reiteración de otros ya enjuiciados por la Sala en los recursos de casación tramitados ante la misma con los números 8.898 y 9.392 de 1998 que fueron resueltos, respectivamente, por nuestras Sentencias de 23 de octubre de 2000 y 13 de octubre de 2000, en las que declaramos no haber lugar a ellos, por lo que ahora debemos reiterar las razones entonces expuestas para desestimar cada una de las infracciones invocadas de nuevo en el presente recurso de casación, acogiendo además el último pronunciamiento sobre la materia de esta Sala contenido en la Sentencia de 17 de mayo de 2001 dictada al resolver el recurso de casación para unificación de doctrina número 7.067/2000, cuyos pronunciamientos reiteramos.

Como dijimos en la última de las sentencias antes citadas, dictadas al resolver el recurso de casación para unificación de doctrina, este recurso se funda, en primer término, en «ser incongruente la sentencia recurrida por haber abordado cuestiones diferentes a las planteadas por las partes, ya que ha enjuiciado la legalidad de los instrumentos de planeamiento que legitimaron la actuación expropiatoria, al declarar que los sistemas generales en él incluidos son excesivos y desproporcionados, mientras que en segundo lugar se denuncia la infracción de los artículos 84.3.c), 120.1.b), 122.1 y 146 de la Ley del Suelo de 1976 así como de los artículos 59, 63 y 219 del Reglamento de Gestión Urbanística por no incluir la sentencia recurrida en el precio unitario del metro cuadrado de suelo el coste de los sistemas generales, con lo se que incumple la obligación básica de los propietarios de suelo de sufragar los costes de la urbanización, entre los que incluye el coste de los sistemas generales, sin que ello pueda hacerse con el argumento de que no resulta justa su inclusión a pesar de que las determinaciones del Programa de Actuación Urbanística, que se ejecuta, han sido declaradas jurisdiccionalmente ajustadas a derecho, invocándose después la infracción del artículo 84.3 b) del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, en relación con el artículo 219.2.c del Reglamento de Gestión Urbanística, porque, en contra del proceder de la Sala de instancia, el diez por ciento del aprovechamiento medio debe descontarse del valor del aprovechamiento total del Polígono y no del valor unitario del suelo, pues, al así operar, no soportan los aprovechamientos lucrativos cedidos los costes de urbanización, a pesar de que la cesión del diez por ciento del aprovechamiento medio es una cesión obligatoria y gratuita de terrenos urbanizados, por lo que tales costes de urbanización deberán también ser descontados, y finalmente se aduce la infracción de la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo que se citan, según la cual en las expropiaciones por razón urbanística está prohibido acudir a criterios de valoración ajenos a los contenidos en la Ley del Suelo, quedando totalmente proscritos los criterios basados en la equidad, a pesar de lo cual la Sala de instancia entiende que no sería justo hacer recaer sobre los expropiados el coste de los sistemas generales».

El primero de los motivos de casación invocados al amparo del artículo 95.3 de la Ley de la Jurisdicción debe ser rechazado con fundamento en los pronunciamientos de la Sentencia de esta Sala de 17 de mayo de 2001. En ella ya dijimos que «La primera infracción denunciada no existe porque la sentencia recurrida no alude al instrumento de planeamiento legitimador de la expropiación sino que se ha limitado a declarar que los costes de los sistemas generales previstos en aquél, que son de interés general para los municipios afectados, no deben soportarlos los propietarios del suelo expropiado para la ejecución del programa de actuación urbanística, quienes sólo tienen el deber, según los preceptos antes examinados, de subvenir a la ejecución de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoya la actuación urbanística, o sea a la construcción de las conexiones necesarias de las redes de servicio con el exterior de la zona de actuación, pero no han de afrontar los costes de los sistemas generales de interés general para el territorio. No se plantea, pues, la Sala de instancia la conformidad o no a derecho de las determinaciones relativas a las infraestructuras previstas en el programa de actuación urbanística sino que rechaza que el coste de algunas de ellas deban sufragarlo los propietarios del suelo expropiado, por lo que, al fijar el justiprecio de los terrenos, excluye dichos costes en contra de lo que pretende la Administración expropiante, razón por la que ni se extralimita al enjuiciar las cuestiones suscitadas por las partes ni resuelve en contra de lo decidido por sentencia firme».

El segundo de los motivos de casación igualmente ha de ser rechazado puesto que, reiterando lo ya dicho en supuesto análogo en la Sentencia de 17 de mayo de 2001 «No ha conculcado tampoco el Tribunal "a quo" lo dispuesto en los artículos 84.3.c), 120.1.b), 122.1 y 146 de la Ley del Suelo de 1976 ni los artículos 59, 63 y 219 del Reglamento de Gestión Urbanística y tampoco la doctrina jurisprudencial, según la cual en las expropiaciones por razones de urbanismo no cabe acudir a criterios de equidad ajenos a los de la citada Ley del Suelo, por las razones que seguidamente expondremos, repitiendo lo expresado en nuestras mencionadas Sentencias de 13 y 23 de octubre de 2000.»

«El principio general de reparto equitativo de los beneficios y cargas, que el planeamiento impone, ha de regir la actuación urbanística, según se argumenta extensamente en la sentencia recurrida, de suerte tal que la quiebra de este principio, haciendo recaer mayores cargas o beneficios sobre unos que sobre otros, incide en desigualdad incompatible con lo establecido en el artículo 14 de nuestra Constitución y contraviene específicamente el contenido de los artículos 3.2.b, 87.3, 117, 124.1 y concordantes de la Ley del Suelo de 1976, que, entre las competencias urbanísticas, el primero establece la función de «impedir la desigual atribución de los beneficios y cargas del planeamiento entre los propietarios afectados e imponer la justa distribución», y el tercero, al referirse a la ejecución de los Planes y Programas de Actuación Urbanística, exige en el caso de delimitación de polígonos, cual es el que nos ocupa, como requisito esencial "que hagan posible la distribución equitativa de los beneficios y cargas de la urbanización" y la "distribución justa entre los propietarios de los beneficios y cargas derivados del planeamiento", cuando la acción urbanizadora haya de llevarse a cabo mediante la delimitación de unidades de actuación. Consecuentemente con el principio inspirador de la planificación urbanística recogido en la citada Ley del Suelo de 1976, el Reglamento de Gestión señala, en su artículo 58, la obligación de los propietarios de terrenos afectados por una actuación urbanística "de sufragar los costes de urbanización... en proporción a la superficie de sus respectivos terrenos", o en caso de ejecución por el sistema de expropiación de la extensión de la superficie expropiable afectada, especificándose en el siguiente artículo 59 las obras de urbanización que han de correr a cargo de los propietarios».

«El artículo 63 del mismo Reglamento impone a los propietarios del suelo urbanizable no programado, que sea objeto de un Programa de Actuación Urbanística, una carga adicional, al expresar que, «además de abonar los costes de urbanización señalados en los artículos anteriores y cumplir las cargas suplementarias que el programa les imponga, deberán costear la ejecución total o el suplemento necesario de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación.... para que el suelo sometido al programa de actuación urbanística quede debidamente enlazado, a través de esos sistemas generales, con la estructura del municipio en que se desarrolla el programa...», enunciando una serie de infraestructuras para terminar exigiendo la de cualesquiera otros servicios necesarios para que el suelo sometido al programa de actuación urbanística quede debidamente enlazado a través de unos sistemas generales con la estructura del municipio en que se desarrolle el programa.»

Sin embargo, el propio Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 prevé en su artículo 121 una reducción de la contribuciones impuestas a los propietarios cuando éstas resulten excesivas en relación con el escaso aprovechamiento edificatorio otorgado, previendo que el Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro del Departamento correspondiente o, en su caso, de los Ayuntamientos interesados y previo dictamen del Consejo de Estado, podrá autorizar una reducción de la contribución de los propietarios a dichos costes, o una compensación económica a cargo de la Administración procurando equiparar los costes, soportables por los propietarios en razón de la actuación programada, a los de obras análogas que hayan resultado viables, precepto que se reproduce en el artículo 64 del indicado Reglamento de Gestión Urbanística.

«En toda obra urbanizadora en suelo urbanizable no programado existen los costes urbanísticos directos o internos, representados por las obras de vialidad, saneamiento, suministro de agua y energía eléctrica, alumbrado público, arbolado y jardinería, que estén previstas en los planes y proyectos como del propio polígono o sector, y que son los recogidos en el artículo 122 de la Ley del Suelo de 1976, detallados más específicamente en los artículos 59, 60, 61 y 219.2.b) del Reglamento de Gestión, y los que pueden denominarse indirectos o externos en la medida que se proyectan sobre el exterior de la zona de actuación, en el suelo urbanizable no programado que sea objeto de un Programa de Actuación Urbanística, toda vez que el artículo 123 de la Ley del Suelo impone a los propietarios de dichos terrenos la obligación de «subvenir a la ejecución o suplemento de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística, sin perjuicio del cumplimiento de las cargas a que se refiere el número 2 del artículo 85» y que son las expresadas en el artículo 63 del Reglamento de Gestión y apartado c) del artículo 219.2.c de dicho Reglamento.»

«La determinación del alcance cualitativo y cuantitativo de la expresión "habrán de subvenir a la ejecución o suplemento de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística...", del mencionado artículo 123 de la Ley del Suelo y del deber de "costear la ejecución total o el suplemento necesario de las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística..." a que alude el artículo 63 del Reglamento, habrá de derivarse de la interpretación que de estos textos resulte adecuada y armoniosa con su finalidad perseguida. Así, el propio artículo 63 del Reglamento de Gestión, al especificar y concretar las obras exteriores de infraestructura sobre las que se apoye la actuación urbanística, nos permite fijar el alcance cualitativo de tales obras y su coste, al señalar como tales «las redes viarias de enlace con los núcleos de población» y la instalación o ampliación de las canalizaciones de los servicios de agua, alcantarillado, saneamiento, estaciones depuradoras, suministro de energía eléctrica, y cualesquiera otros servicios necesarios para que el suelo sometido al programa de actuación urbanística quede debidamente enlazado a través de sus sistemas generales con la estructura del municipio en que se desarrolla el programa. En igual sentido el artículo 146.3.c de la Ley, al tratar de las obligaciones que deben de asumir los adjudicatarios de la formulación y ejecución de dichos programas, exige la «construcción de las necesarias conexiones en el exterior de la zona de actuación con las redes señaladas en el apartado anterior» y el artículo 219.2.c), ya citado, del Reglamento de Gestión claramente impone como una obligación de dichos adjudicatarios la construcción de las necesarias conexiones , en el exterior de la zona de actuación, entre las redes viarias y de abastecimiento de la zona propia y las generales del territorio.»

«De tales disposiciones se deduce que el alcance del coste de los sistemas generales a soportar por los propietarios de los terrenos afectados por el programa de actuación urbanística han de ser los propios de la actuación que se ejecuta, esto es los interiores a que se refiere el artículo 122.a) de la Ley del Suelo y especifican los arts. 59, 60 y 61 del Reglamento de Gestión y los exteriores de infraestructura necesarios para enlazar aquéllos con los sistemas generales del municipio o municipios en los que se desarrolle el programa. Tal es el significado que ha de darse a la expresión «costear la urbanización» recogida, como deber de los propietarios de suelo urbanizable programado, en el artículo 84.3.c) de la Ley del Suelo de 1976.»

Los costes de la urbanización no incluidos en el informe pericial a cargo de los propietarios expropiados, que la Sala de instancia explica ampliamente las razones de no tenerse que soportar por éstos, son los que exceden del deber impuesto por los aludidos preceptos del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y del Reglamento de Gestión Urbanística, al ser externos a la zona de actuación y no tratarse de las conexiones de ésta con el exterior sino que son de interés general para el territorio de los municipios afectados y que el aludido principio de equidistribución impide que sean sufragados por los propietarios de los predios delimitados por el programa de actuación urbanística, y, por consiguiente, si bien la Sala de instancia justifica la exclusión de tales costes de urbanización basándose en el principio de equidad en la distribución de los beneficios y cargas derivados del planeamiento urbanístico, son los referidos artículos 3.2.b, 87.3, 117, 124.1 y concordantes del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 los que, conforme a lo dispuesto por el artículo 3.2 del Código civil, permiten al Tribunal hacer descansar, de manera exclusiva, su resolución sobre tal principio rector del urbanismo

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Tampoco existe la infracción denunciada al amparo de lo dispuesto en el artículo 95.1.4 de la Ley de la Jurisdicción en el motivo tercero del recurso de casación puesto que, según hemos dicho también en la Sentencia de 17 de mayo de 2001 «Los invocados artículos 84.3.b) de la Ley del Suelo de 1976 y 219.2.e) del Reglamento de Gestión Urbanística, que se consideran infringidos por la Sala de instancia en la sentencia recurrida, imponen a los propietarios de suelo urbanizable programado la cesión gratuita el diez por ciento restante del aprovechamiento medio del sector en que se encuentre la finca. Este deber se refiere lógicamente al aprovechamiento efectivo y real que la actuación urbanística otorga a los propietarios de los terrenos, o lo que es lo mismo, al aprovechamiento que resulta después de deducir las cesiones obligatorias de los terrenos y los costes de urbanización que antes hemos analizado. A esta conclusión se llega con la interpretación literal del artículo 84.3.b) de la Ley del Suelo de 1.976, que claramente establece que esa cesión consistirá en el diez por ciento restante del aprovechamiento medio del sector en que se encuentre la finca, cesión que puede materializarse sustitutivamente en una indemnización económica, según se prevé en el artículo 125 de la misma, pues, conforme al artículo 84.3.a), están obligados los propietarios de suelo urbanizable programado a ceder gratuitamente los terrenos que se destinen con carácter permanente a viales, parques, jardines públicos, zonas deportivas públicas, de recreo y expansión, centros culturales y docentes y demás servicios públicos, de manera que la cesión del diez por ciento restante del aprovechamiento medio del sector sólo puede referirse al diez por ciento del aprovechamiento que resulte después de deducir los terrenos destinados a esos fines dotacionales, como se infiere también del artículo 46.3.c del Reglamento de Gestión Urbanística, por lo que la infracción atribuida a la sentencia recurrida es inexistente».

En el último de los motivos del recurso de casación, también al amparo del número 4 del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, se denuncia por la recurrente infracción de la jurisprudencia que cita relativa a la prohibición de acudir a elementos extraños a la Ley del Suelo y su Reglamento de Gestión, y concretamente a los criterios basados en la equidad cual entiende que se realiza en la sentencia impugnada, cuando se trata de determinar el justo precio de un terreno expropiado por razón de urbanismo. La obligación de costear la urbanización establecida en el artículo 84.3.c) de la Ley del Suelo de 1976 referida a los sistemas generales del P.A.U en el área exterior del mismo superan con exceso, según hemos declarado en las Sentencias ya citadas, las obras de conexión o enlace a que se refieren los artículos 123 de la Ley del Suelo y 63, 146.3.c) y 219.2.c) del Reglamento de Gestión que concretan el alcance cuantitativo y cualitativo de la obligación de costear la urbanización reflejada en el artículo 84.3.c) de la Ley del Suelo, por cuya razón no deben soportarla los propietarios de los terrenos afectados por el P.A.U., en la medida en que tales costes de dichos sistemas generales -y no porque sean injustos, por desproporcionados y elevados, como se dice en el informe pericial y por la sentencia combatida- superan las previsiones legales y reglamentarias sobre la materia al desbordar los límites cualitativos de los sistemas generales externos al P.A.U. que deben soportar los propietarios de los terrenos en él incluidos. Pero el hecho de considerar injusto, como hace la sentencia, que fueran soportados por los propietarios no puede entenderse con trascendencia y efectos casacionales, como hemos declarado en nuestra Sentencia de 13 de octubre de 2000, toda vez que, como se ha razonado, en la medida que la corrección no afecta por las razones expuestas a la determinación del justiprecio cuestionado y en definitiva al fallo de la sentencia impugnada solo puede producir el efecto de corregir la fundamentación que impropiamente así se realiza y no la casación de la sentencia combatida.

El último de los motivos que se invocan como de casación ordinaria y al amparo del 102.a de la Ley de la Jurisdicción, referido a la unificación de doctrina no resulta de examen en este recurso de casación, careciendo en todo caso de valor -frente a la jurisprudencia de esta Sala- las sentencias invocadas por el recurrente a efectos de contradicción y el recurso de unificación de doctrina no puede plantearse como un motivo más del presente recurso de casación y por lo tanto debe ser rechazado.

En virtud de lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción procede la imposición de las costas del presente recurso a la recurrente.