STS, 27 de Octubre de 2005

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Cuarta, dictó Sentencia, el once de febrero de dos mil dos, en el Recurso número 1296 de 1997, en cuya parte dispositiva se establecía: "Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso contencioso administrativo, sin imposición de las costas del proceso".

En escrito de veinticinco de marzo de dos mil dos, la Procuradora Doña María Jesús González Diez, en nombre y representación de las entidades mercantiles el Herrojo Club, S.A., Club de Inversiones y Finanzas, S.A., y Altos del Rodeo, S. A., interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha once de febrero de dos mil dos.

La Sala de Instancia, por Providencia de once de abril de dos mil dos, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de veintiuno de mayo de dos mil dos, la Procuradora Doña María Jesús González Diez, en nombre y representación de las entidades mercantiles el Herrojo Club, S.A., Club de Inversiones y Finanzas, S.A., y Altos del Rodeo, S. A., procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de uno de julio de dos mil dos.

En escritos de veintidós y veintinueve de octubre de dos mil tres, el Sr. Abogado del Estado y la Procuradora Doña Margarita López Jiménez, en nombre y representación de la sociedad Autopista del Sol, Concesionaria Española, S.A., manifiestan su oposición al Recurso de Casación y solicitan se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día trece de octubre de dos mil cinco, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García,

Constituye el objeto del recurso extraordinario de casación que la Sala resuelve la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de once de febrero de dos mil dos, que desestimó el recurso contencioso administrativo núm. 1296/1997, interpuesto por la representación procesal de El Herrojo Club Sociedad Anónima, Club de Inversiones y Finanzas Sociedad Anónima y Altos del Rodeo Sociedad Anónima, contra la desestimación por resolución de 21 de julio de 1997 del recurso ordinario planteado contra la aprobación definitiva a nivel de Proyecto de trazado por el Subdirector General de Tecnología y Proyectos por delegación del Director General de Carreteras de la Autopista de la Costa del Sol, Tramo Málaga-Estepona de 27 de noviembre de 1.996, que lleva implícito el acuerdo de necesidad de ocupación de todos los bienes y derechos afectados con motivo de las obras del citado proyecto.

El recurso contiene hasta ocho motivos el primero de los cuales se acoge al amparo del art. 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción e invoca "el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte".

El segundo de los motivos que se refiere a la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia sobre carga y valoración de prueba con cita de los artículos 1214, 1216 y 1218 del Código Civil actualmente 217, 317 y 319 de la Ley 1/2000 y mantiene que la Sala incurre en error en la apreciación de la prueba al declarar que no existió estudio informativo.

El tercero de los motivos invoca la infracción de la Disposición Adicional Tercera de la Ley de Contratos del Estado de 1965 vigente hasta 1995 y el art. 39.1 del Reglamento de carreteras de 1977.

En el cuarto motivo se alega infracción de los artículos 7.1.c) y 10.4 de la Ley 25/1988 y los artículos 27 y 35.1 del Reglamento de carreteras de 1977 y art. 7 del Real Decreto 1131/1988 de 30 de septiembre sobre evaluación de impacto ambiental. Cita como infringidas también dos Sentencias 27 de enero y 29 de marzo de 1996 donde se dice que la falta de información pública de un estudio informativo da lugar a la nulidad de lo actuado.

El Quinto motivo se formula por infracción del art. 10.1 de la Ley 25/1988 por falta de sometimiento del estudio informativo a la opinión de las Corporaciones Locales "información oficial".

En el sexto motivo se alega la infracción del art. 10.1 de la Ley 25/1988 de carreteras relativo a la intervención del Consejo de Ministros.

El séptimo motivo invoca la vulneración del Ordenamiento Jurídico y en concreto del art. 52 de la Ley de Expropiación Forzosa, al no existir acuerdo del Consejo de Ministros que declare urgente la ocupación de los bienes afectados por la construcción de la autopista.

Y el octavo y último motivo alega infracción del Ordenamiento Jurídico por vulneración del principio de no indefensión contenido en el art. 24 de la Constitución.

La Sentencia recurrida que desestimó el recurso interpuesto, hizo en el primero de sus fundamentos de Derecho un breve resumen de lo acontecido en el que extrajo de la resolución que puso fin a la vía administrativa, los siguientes antecedentes: "a) Dando cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 6.1 de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de Construcción, Conservación y Explotación de Autopistas en régimen de concesión, el Secretario General para las Infraestructuras del Transporte Terrestre, por delegación de la Secretaría de Estado de Política Territorial y Obras Públicas, aprobó el día 19 de octubre de 1994 el expediente de información pública y definitivamente el anteproyecto y estudio complementario 10-E 1506 de Autopista de Peaje de nuevo trazado de la Costa del Sol, tramo Málaga-Estepona. b) Por Real Decreto 436/1996, de 1 de marzo (BOE del 15), se adjudicó la concesión administrativa para la construcción, conservación y explotación de las mencionadas Autopista y tramo. c) En 27 de noviembre de 1996 el Subdirector General de Tecnología y Proyectos, por delegación del Director General de Carreteras, aprobó el Proyecto de trazado de los mencionados Autopista y tramo. d) Contra el acuerdo de necesidad de ocupación implícito en la aprobación del citado proyecto de trazado, interpusieron las hoy demandantes recurso ordinario en el que solicitaban la nulidad del acuerdo de necesidad de ocupación por nulidad del procedimiento de que trae causa y además que se entendiera suspendido el procedimiento por el recurso ordinario y que se le diera vista del estudio informativo. e) Sobre ello recayó la resolución final de la vía administrativa".

La misma Sentencia en el último párrafo del fundamento de Derecho cuarto hace referencia a la impugnación planteada por las sociedades recurrentes en relación con determinados documentos aportados por la Abogacía del Estado con su escrito de contestación a la demanda y en el que rechazando la pretensión allí planteada en torno a los mismos manifestó que: "El Tribunal estima que de los cuatro documentos aportados, el 1º, plan general de carreteras, no era necesario ni trascendente, según se expone en el Fundamento cuarto de esta Sentencia, y los otros tres no fueron pedidos expresamente por la parte demandante. Pero aunque así no fuese, el Tribunal estima que su aportación no ya en el trámite de conclusiones o incluso en periodo probatorio sino en el de contestación a la demanda, deja abiertas todas las defensas posibles, desde las probatorias hasta las conclusivas; defensas que la demandante ha ejercitado en un importante esfuerzo probatorio y argumental. Por lo demás, la alegante no compulsa su alegación con los claros términos del artículo 69.2 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956, aplicable al caso, que, al igual que el 56.3 de la de 1998, dispone- que con la demanda y la contestación las partes acompañarán los documentos en que directamente funden su derecho; ni con el 75 de la Ley de esta Jurisdicción de 1956 que, al igual que el 61.1 de la de 1998, establece que el tribunal podrá acordar de oficio el recibimiento a prueba y disponer la práctica de cuantas estime pertinentes para las más acertada decisión del asunto, y conforme al cual se habría podido incluso recabar en vía probatoria lo que no se hubiese aportado con anterioridad".

Asimismo la decisión judicial que se recurre responde en relación con la alegación efectuada en la instancia de la inexistencia de previsión alguna en el Plan General de Carreteras 1984-1991, que se prorrogó hasta 1994, sobre la autopista de la Costa del Sol, tramo Málaga-Estepona, y la invalidez de la actuación administrativa aprobatoria de la autopista que de ese hecho deducen los recurrentes, que: "la exigencia de que una autovía esté en un plan general de carreteras no es algo de lo que dispense la ley de Autopistas (la citada 8/1972) por el solo hecho de que no mencione dicha exigencia pues esta puede venir determinada por la normativa genérica de carreteras y lo que correspondería a la Ley de autopistas sería la norma especial de exclusión de aquella exigencia que contenga la general. La cuestión consiste así en la de si tal exigencia existe en la normativa general.

Tal exigencia no figura en la vigente Ley de carreteras de 1998 ni en su Reglamento de 1994 y sí en la anterior ley de Carreteras de 1974 cuyo artículo 15 disponía que "sólo podrán construirse nuevas carreteras estatales cuando se hallen previstas en el Plan Nacional de Carreteras o en las modificaciones que en él se introduzcan por medio de Ley". A su vez, el Reglamento de esta Ley, de 1977, en su artículo 39.1 repetía que "sólo podrán construirse nuevas carreteras estatales cuando se hallen previstas en el plan nacional de carreteras o en las modificaciones que en el se introduzcan por medio de la Ley", de tal manera, añade el apartado 3 del mismo artículo, que cuando se estime preciso que por razón de interés general debe construirse una carretera estatal no comprendida en el plan nacional se iniciará la preparación de un proyecto de ley de modificación del plan.

La cuestión pasa a así a ser la de si este precepto (el reglamentario de 1977 que las demandantes invocan) es aplicable al caso de que tratamos, y a tal efecto es de tener en cuenta la sucesión normativa que tiene estos extremos: a) El artículo 15 de la Ley de 1974 que exige la inclusión en el plan. b) El artículo 39 del Reglamento de 1977 que reproduce la norma legal. c) La ley de 1988 que suprime esa exigencia legal al derogar a la Ley anterior que la contenía, si bien la disposición transitoria 1ª.1 de esa ley (de 1988) dejaba en vigor el Reglamento de 1977 en lo que no se opusiera a ella hasta tanto se promulgara el nuevo Reglamento.

d) El Reglamento de 1994 que tampoco contiene la exigencia en cuestión.

Las sociedades demandantes estiman que la exigencia subsistía en el precepto reglamentario de 1977, mientras estuvo en vigor hasta que se promulgó el de 1994, y ello en virtud de la citada disposición transitoria 1ª.1; lo cual tiene para la parte demandante la trascendencia de que dicho Reglamento de 1977 era el que estaba en vigor al tiempo de la actuación administrativa impugnada, la cual se realizó después de la Ley de 1988 pero antes del Reglamento de 1994.

El Tribunal, tras reducir a esquema esa sucesión normativa, llega a la conclusión de que la exigencia de que se trata desapareció con la Ley de 1988 y que el precepto del Reglamento de 1977 que la contenía dejó de tener cobertura legal al haber sido derogada la Ley que lo sustentaba y haber ésta dispuesto la derogación de cuantas disposiciones se opusieran a ella, entre estas la del mantenimiento de una exigencia que ella habría suprimido".

En el inicio del Fundamento de Derecho sexto de la Sentencia la misma hace la siguiente aseveración: "el Tribunal comienza por advertir que ni de la actuaciones del expediente administrativo y ni siquiera de las afirmaciones de las partes demandadas, resulta la existencia del estudio informativo". Y concluye ese fundamento con el siguiente párrafo "En el presente caso no consta en el expediente, ni las partes demandadas afirman, no ya que se hayan cumplido los trámites legales y reglamentarios sino, repetimos, la existencia misma del estudio informativo. Qué consecuencias tiene la falta de información sobre el estudio abandonado o transformado o (como aparece apuntar la parte recurrente) hipotéticamente ocultado, o la inexistencia misma de tal estudio, en la validez de la actuación administrativa impugnada es algo a determinar, pasando seguidamente a su consideración en el conjunto sistemático de la regulación del procedimiento, comenzando por el trámite que, tanto en el Reglamento de 1977 como en el de 1994, sigue al estudio informativo: el anteproyecto".

Los fundamentos séptimo y octavo los dedica la Sentencia de instancia, respectivamente, a estudiar el contenido de la figura del anteproyecto a que se refieren las normas vigentes en materia de carreteras, y a las informaciones pública y oficial a que se sometió el anteproyecto, y al modo en se desarrollaron las mismas, y finaliza el noveno afirmando sobre esa cuestión lo que sigue: "El Tribunal llega así a la convicción de que hubo tal información oficial primera (hubo una segunda, que se dirá, sobre el "documento complementario") incluso la de la Comunidad Autónoma, cuyo Parlamento además se ocupó del tema, subsanando la hipotética o eventual omisión del requerimiento expreso de informe; y asimismo información pública, esta no negada en la demanda pues la negativa se refiere a su falta respecto del estudio informativo. Pero además se abrió como hemos dicho en el Fundamento anterior, trámite de información final sobre el documento complementario, sobre el que ninguna disconformidad se manifestó en el plazo expresamente otorgado".

La Sentencia en el fundamento de Derecho décimo analiza el trámite que regula el art. 10.1 de la Ley de Carreteras, y frente a la alegación de que tras las informaciones efectuadas "subsistían las oposiciones y la necesidad de elevar el expediente al Consejo de Ministros" afirma que "El Tribunal advierte que, aunque las modificaciones hubiesen tenido la poca importancia que la parte demandante afirma, meras correcciones de erratas incluso, la apertura expresa de un nuevo plazo lo fue con este inequívoco texto: "Adjunto se remite ejemplar del documento complementario del Anteproyecto de referencia a fin de que sea emitido informe sobre el mismo, significándole que, de acuerdo con lo establecido en el párrafo primero, artículo 10 de la vigente Ley de Carreteras de 29 de junio de 1988, se dispone de un plazo de dos meses para la emisión del citado informe, transcurrido el cual, se entenderá que están conformes con la propuesta formulada". Se trataba, pues, de un nuevo trámite de información, nada arbitrario y sí razonable, y no precisamente de mera corrección de erratas sino de un documento complementario que acogía parte de las objeciones realizadas y que abría un plazo de informe con la advertencia legal de posible conformidad con la propuesta. En estas condiciones, si el acto tenía las condiciones para alcanzar su fin y los requeridos no hicieron objeción alguna en ese plazo legal, no puede decirse que hubiese la "disconformidad" que el citado artículo 10.1 toma como presupuesto de la elevación al Consejo de Ministros; por lo cual ha de concluir que la no intervención de este no vicia de incompetencia y nulidad, radical ni relativa, la resolución adoptada por el órgano inferior competente".

El duodécimo de los fundamentos de la Sentencia se refiere a la cuestión de "si el trazado y la opción elegidos por la Administración, los de la mencionada alternativa cuarta, eran los más adecuados o si por el contrario lo son los que la demandante propone" y en el se responde diciendo que "pero sucede que esta (la demandante) se ha limitado a manifestar los defectos de procedimiento antes enjuiciados sin aprovechar la completa defensión que este proceso judicial le ha ofrecido para hacer una propuesta probada de otra opción más adecuada. El Tribunal, presuma o no que la opción elegida por la Administración es la más adecuada, se encuentra a solas ante ella y las razonables explicaciones de su elección y ante la falta de prueba de que sea la peor o de que haya otra mejor; y desde luego que el trazado se haya producido con "absoluta arbitrariedad y falta de lógica", según se dice en la demanda sin aportación técnica alguna que permita verificar esa crítica, así como tampoco que dicho trazado sea "sin duda el más dañino de todos los propuestos". En cuanto a que realiza en último término la finalidad de "garantizar y maximizar las ganancias económicas de la concesionaria beneficiaria", no parece una razón que por sí sola sea determinante de nulidad, si el trazado elegido, además de conforme a Derecho, no probadamente disconforme, es también económicamente rentable".

Por último el fundamento decimotercero responde a la alegación de la demandante de la nulidad de la declaración de urgencia de la expropiación y mantiene que "el artículo 16 de la Ley 8/1972, de Autopistas, dispone que el Decreto de adjudicación de la concesión implicará la declaración de utilidad pública de las obras y que la necesidad de ocupación se entenderá implícita en la aprobación por el Ministerio de Obras Públicas de los proyectos de trazado, en los cuales se definirá con precisión la zona objeto de expropiación, incluyendo los accesos y las áreas de servicio y las servidumbres y servicios afectados; y que tal necesidad de ocupación de los bienes afectados se reputará urgente a los efectos establecidos en el artículo 52 de la Ley de Expropiación Forzosa.

En el presente caso el Decreto de adjudicación fue el 436/1996, de 1 de marzo, y de él alega la recurrente que no tiene indicación alguna de la necesidad de tramitar el expediente por el procedimiento de urgencia.

El Tribunal estima que tal indicación o mención expresa son innecesarias pues ya el citado artículo 16 la hace por sí mismo: ope legis, la necesidad de ocupación de los bienes "se reputará urgente". Norma especial que desplaza a las generales".

Es ahora el momento de iniciar el examen de los motivos del recurso. Así, el primero se acoge al amparo del art. 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, e invoca "el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte".

Denuncia el motivo la aportación de documentos por el Sr. Abogado del Estado con la contestación a la demanda que no se habían incorporado al expediente administrativo, a pesar de haber sido reiteradamente solicitada. Cita los documentos 2.1 a 2.7 en los que se envía a las Corporaciones Locales interesadas y a la Junta de Andalucía el documento complementario del anteproyecto de autopista.

Se trata por tanto de un vicio cometido no en la Sentencia sino quebrantando las formas esenciales del juicio que rigen los actos y garantías procesales, siempre que se haya producido indefensión para la parte. Sobre este vicio procesal añade el número 2 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción que "sólo podrá alegarse cuando se haya pedido la subsanación de la falta o transgresión en la instancia, de existir momento procesal oportuno para ello".

El motivo no puede estimarse ya que si bien las sociedades recurrentes en repetidas ocasiones solicitaron la ampliación del expediente, y finalmente formularon la demanda con los documentos enviados por la Administración, haciendo protesta de indefensión, y en relación con los documentos aportados por el Sr. Abogado del Estado reiteraron esas protestas, en ningún momento recurrieron decisión alguna del Tribunal en relación con esos documentos que finalmente llegaron al proceso, y de los que tuvieron conocimiento y de los que se les dio traslado sin que recurrieran esa decisión procesal como debieron hacer de acuerdo con el núm. 2 del art. 88 de la Ley antes citado. Pero es que, además, para que se pudiera tomar en consideración la pretensión de estimación del motivo hubiera sido preciso que concurriera indefensión para la parte, lo que con toda evidencia no sucedió, porque alegaron cuanto tuvieron por conveniente en el proceso y solicitaron y practicaron cuanta prueba consideraron necesaria sin, que se produjera indefensión, que, en todo caso, nunca se concretó de que modo se produjo o en atención a qué circunstancias, y por que, además, en la súplica de este recurso, si se hubiera incurrido en alguno de esos vicios hubiera de haberse solicitado la retroacción de actuaciones al estado y momento en que se hubiera producido la falta, de acuerdo con lo prevenido en el art. 95.2.c) de la Ley de la Jurisdicción, lo que nunca se pretendió.

Como segundo motivo sin que se haga manifestación alguna en cuanto al apartado del número 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción que se considera infringido, se refiere a la vulneración de las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia sobre carga y valoración de prueba, con cita de los artículos 1214, 1216 y 1218 del Código Civil, actualmente 217, 317 y 319 de la Ley 1/2000.

Considera el motivo que existe un error de derecho en la apreciación de la prueba por parte de la Sentencia de instancia que vincula con el fundamento de Derecho sexto de la Sentencia cuando afirma que "ni de las actuaciones del expediente administrativo y ni siquiera de las afirmaciones de las partes demandadas, resulta la existencia del Estudio informativo".

La Sentencia no incurrió en el error que se le imputa por lo que el motivo necesariamente ha de rechazarse. Y ello porque como la Sentencia afirma nunca se llevó a cabo estudio informativo alguno. Es cierto que la Dirección General de Carreteras inicialmente dispuso en la resolución de veintiséis de julio de mil novecientos noventa y nueve que por la Demarcación de Carreteras del Estado de Andalucía Oriental se redactase un estudio informativo y anteproyecto de la opción seleccionada, respecto de la autopista de peaje de nuevo trazado de la Costa del Sol. Tramo: Málaga-Estepona". Pero, es, igualmente, cierto que como resulta del examen de la resolución de la Dirección General de Carreteras de once de junio de mil novecientos noventa, y pese a que la misma se encabeza diciendo asunto: "Aprobación Técnica del Estudio Informativo y Anteproyecto de la Autopista de peaje de nuevo trazado de la Costa del Sol. Tramo: Málaga-Estepona", es lo cierto, decimos, que en su texto en el primero de sus apartados el Director General declara que el Estudio Previo y Anteproyecto 10-E-1506 por su naturaleza y alcance cumple con lo previsto en el articulo 7 de la vigente Ley de Carreteras (25/1988 de 29 de julio) para los Estudios Previos y Anteproyectos"... y en el segundo de sus apartados acuerda "aprobar técnicamente el Estudio Previo seleccionando como opción más recomendable la denominada "solución 4" en el estudio...", resolución en cuyos antecedentes, y, en concreto, en el primero de ellos párrafo tercero se leía que se había "reducido la fase inicial de estudio informativo de la orden de estudio a un estudio previo".

Así resulta también de otros documentos que aparecen en el proceso como el escrito de la Subdirección General de Planificación fechado el veintiocho de octubre de mil novecientos noventa y nueve, en el que se ratifica lo expuesto, en el sentido de que la inicial orden de efectuar un estudio informativo quedó reducida a la realización de un estudio previo y el posterior anteproyecto, y, a "sensu contrario", eso es lo que se deduce del contenido del escrito que la misma Subdirección General de Planificación dirige en veinticinco de febrero de mil novecientos noventa y siete a la Secretaría General, en el que pese a seguir hablando de estudio informativo se refiere al anteproyecto realizado que fue la alternativa por la que finalmente se decantó la Administración, es decir, estudio previo y anteproyecto.

El tercero de los motivos invoca la infracción de la Disposición Adicional Tercera de la Ley de Contratos del Estado de 1965 vigente hasta 1995 y el art. 39.1 del Reglamento de carreteras de 1977. La Disposición Adicional Tercera de la Ley de Contratos del Estado, Decreto 923/1965 de ocho de abril disponía que "la promoción de obras públicas requerirá, siempre, la existencia de planes debidamente aprobados y el desarrollo de los mismos se verificará a través de programas ejecutivos cuando así lo acuerde el Gobierno".

Sobre esta cuestión ya nos referimos a lo que sobre ella expuso la Sentencia recurrida en el fundamento de Derecho cuarto y su postura se resume en síntesis afirmando que la obligación de que la exigencia de que la construcción de una nueva carretera del Estado esté contenida en el Plan General de Carreteras desapareció con la promulgación de la Ley 25/1988 y el art. 39.1 del Reglamento de 1977 que así lo imponía dejó de tener cobertura legal al oponerse en ese extremo a la nueva Ley.

El motivo tampoco puede estimarse sin perjuicio de lo discutible de la tesis de la Sentencia de instancia en tanto que si bien no se contiene en la Ley vigente una norma como la que lucía en el artículo 15 de la Ley 51/1974 de carreteras y que disponía que "sólo podrán construirse nuevas carreteras estatales cuando se hallen previstas en el Plan Nacional de Carreteras o en las modificaciones que en él se introduzcan por medio de Ley" y al haber derogado la Ley de 1988 a su precedente en su disposición derogatoria, así como en su número 2 a "cuantas disposiciones se opongan a lo establecido en esta Ley", no lo es menos que el Reglamento de fecha 8 de febrero de 1977, Real Decreto 1073/1977, continuaba vigente por expresa disposición de la Disposición derogatoria de la Ley 25/88 y el mismo en su artículo 39.1 establecia que sólo podrán construirse nuevas carreteras estatales cuando se hallen previstas en el plan nacional de carreteras, o en las modificaciones que en el se introduzcan por medio de la Ley".

Con independencia de lo anterior, tampoco podría prosperar el motivo porque la construcción de la autopista a la que se refiere el recurso estaba prevista, sino en el Plan General de Carreteras que se prorrogó hasta 1994, sí en el instrumento planificador que lo sustituyó, y que fue el Plan Director de Infraestructuras aprobado por el Consejo de Ministros por Acuerdo de tres de marzo de mil novecientos noventa y cuatro tal y como hacía constar la resolución expresa recurrida en el folio sexto.

Ciertamente, así fue, y así resulta del documento citado que al describir sus actuaciones y referirse al régimen de explotación de las carreteras propuso que algunos tramos lo fueran en régimen de peaje, atendiendo tanto a la configuración existente de la red como a la idoneidad de los tráficos para este tipo de explotación y entre ellos incluía la Autopista de la Costa del Sol Málaga- Estepona-Guadiaro. En ese documento al referirse a "los tramos de cierre de la red de autopistas y autovías y otros con elevada intensidad de tráfico y en concreto a la N-340 Málaga-Algeciras se decía que "durante el período de vigencia del Plan Director de Infraestructuras se considera aumentar la capacidad del itinerario en los tramos Fuengirola-Marbella y Marbella-Estepona- Guadiaro. Se propone la explotación en régimen de peaje entre el final de la Ronda de Málaga y el río Guadiaro, integrándose en este itinerario las variantes ya existentes".

En el cuarto motivo se alega infracción de los artículos 7.1.c) y 10.4 de la Ley 25/1988 y los artículos 27 y 35.1 del Reglamento de carreteras de 1977 y art. 7 del Real Decreto 1131/1988 de 30 de septiembre sobre evaluación de impacto ambiental. Cita como infringidas también dos Sentencias 27 de enero y 29 de marzo de 1996 donde se dice que la falta de información pública de un estudio informativo da lugar a la nulidad de lo actuado.

Los artículos que se consideran infringidos por la Sentencia, ambos de la Ley de Carreteras 25/1988, se refieren el siete, a los distintos tipos de estudio de carreteras que en cada caso requiera la ejecución de una obra, y, en concreto, el apartado c) al estudio informativo que consiste en la definición, en líneas generales, del trazado de la carretera, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública que se incoe en su caso, y su cita en el motivo se relaciona con el apartado cuatro del artículo diez de la propia Ley, en la redacción inicial que era la vigente en el momento de la interposición del recurso, y que disponía que "con independencia de la información oficial a que se refieren los apartados anteriores, se llevará a cabo, en la forma prevista en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958, un trámite de información pública durante un período de treinta días hábiles. Las observaciones en este trámite deberán versar sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado".

Además, el motivo considera infringidos los artículos 27 y 35.1 del Reglamento de ocho de febrero de mil novecientos setenta y siete, el primero de los cuales pormenoriza el contenido del estudio informativo y el segundo se refiere a la información pública a que ha de someterse el mismo cuando de la construcción de una nueva carretera del Estado se trata. Junto a lo anterior el motivo considera también vulnerado el art. 7 del Real Decreto 1131/1988 de treinta de septiembre sobre evaluación de impacto ambiental.

Ya la Sentencia, como dijimos, en su fundamento de Derecho octavo expuso cómo ante la inexistencia del estudio informativo, que no consideró esencial, la cuestión se desplazaba a si se había cumplido el designio de la Ley en relación con la información pública a la que se sometió el anteproyecto, y si de ese modo se dio oportunidad a los interesados para hacer cuantas observaciones consideraron oportunas en torno a los distintas alternativas existentes de trazado y sobre la opción que la Administración consideró más idónea de entre las propuestas.

Como resulta de la documentación acompañada, y, en concreto, del Anteproyecto de la Autopista de Peaje de la Costa del Sol, Tramo: Málaga-Estepona, y de la memoria, planos y presupuesto que se sometieron a información pública, en ese documento se recogían los antecedentes de la obra que se estudiaba, y en el se describían en la memoria las cuatro soluciones posibles, que, en cierto modo, eran cinco, toda vez que la segunda de las ofrecidas tenía también una alternativa denominada 2 A, y que era coincidente con la 2, de la que se separaba en un determinado lugar y era algo más larga que la anterior y se distinguía de ella, también, por que los porcentajes de obra de estructura y túnel eran asimismo diferentes.

Una vez que las posibles soluciones se describían en cuanto al trazado y conformación del mismo en ese punto la memoria concluía afirmando que "los costes de construcción y el tráfico usuario de las soluciones 1 y 3, decantaron la profundización del estudio hacia las otras tres soluciones".

A continuación la memoria se refería a los rasgos diferenciales de las soluciones 2, 2 A y 4, y manifestaba tras ello que "la diferencia de rentabilidad entre ellas es reducida y, por tanto, no se justifica la elección de una de ellas por esta exclusiva razón".

Refiriéndose a la ordenación del territorio afirmaba que "las soluciones 2 y 2 A abren mejores perspectivas que la solución 4. Siendo, esta última, la que exige menores nuevas inversiones" y añadía que "la solución 2 A es la que supone mayores inversiones en infraestructura, y puede considerarse como la única que duplica la accesibilidad al tramo Málaga-Marbella".

Seguidamente el documento que se sometió a información pública, es decir, el Anteproyecto, comenzaba su descripción asegurando que "atendiendo a la conveniencia de atraer con una menor inversión privada, la solución escogida para ser desarrollada en este Anteproyecto, fue la solución nº 4 de las antes descritas". A continuación describía la solución elegida tanto en lo relativo a la cartografía, como sus características geológicas, sísmicas, la climatología e hidrología, su tráfico y rentabilidad y el resto de aspectos del trazado geométrico, firmes y pavimentos, drenaje, estructuras, consideraciones ambientales, obras complementarias, coordinación con otros organismos y servicios, expropiaciones, indemnizaciones y reposiciones, plan de etapas y plazos de ejecución, precios y presupuestos. Lo expuesto se desarrollaba en la planimetría complementaria y en el correlativo presupuesto.

Como decimos, el anteproyecto fue sometido a información pública, y como consecuencia de ello, por el Ingeniero Jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Oriental se emitió con fecha catorce de noviembre de mil novecientos noventa un informe en el que se ponía de relieve que el estudio se había sometido al preceptivo informe de las Corporaciones Locales, Confederación Hidrográfica y Comunidad Autónoma afectada y la opción elegida como más recomendable se había sometido a información pública con el Anteproyecto tanto a los efectos de lo dispuesto en la Ley de Carreteras como a los efectos del Real Decreto 1302/1986 y su Reglamento sobre Evaluación de Impacto Ambiental. Ese documento afirmaba que "durante la información pública se habían presentado una serie de alegaciones por particulares, así como ha sido emitido informe por los Ayuntamientos de Mijas, Benahavís y Estepona, que son analizados por el Director del Estudio. Fuera del plazo de información pública ha sido emitido informe por el Ayuntamiento de Marbella, así como diversas alegaciones de particulares. No ha sido emitido informe alguno por la Junta de Andalucía ni por la Diputación Provincial de Málaga, por lo que se entiende se muestran conformes con el trazado propuesto".

El informe analiza los presentados por las Corporaciones Locales, así como las manifestadas por los particulares en número de treinta y cinco y de las que dice que no se estima que tengan suficiente peso, pues se trata de hacer prevalecer de alguna manera el interés particular sobre el general, cuando la mayoría de ellas no son ni siquiera afecciones reales sino que simplemente se trata de hipotéticas afecciones de pérdida de valor futuro, impacto medioambientales de ruidos, contaminación, etc... que en todo caso pueden y deben tenerse en cuenta".

Pese a ello, se describen muchas de ellas a título particular en número de veintiséis, s.e.u.o. y se refiere a otras presentadas fuera de plazo de las que destaca la de Sevillana de Electricidad y la Asociación Andalus y cita otras que califica de muy puntuales que se refieren en número de diez a la Urbanización Sitio de Calahonda. En ningún caso hay referencia alguna a que las sociedades recurrentes presentaran alegaciones.

En cuanto a las dos Sentencias alegadas de esta Sala y Sección de 27 de enero y 29 de marzo de 1996, poco tienen en común con la cuestión debatida en el recurso puesto que en la primera de ellas se omitió efectivamente el trámite de información pública de un proyecto de ejecución de obras y en la posterior tampoco hubo trámite de información pública en relación con la urgente ocupación de bienes y derechos afectados por la construcción de una carretera. Y decimos que poco tienen en común, por cuanto en este caso si que hubo información pública y oficial, no sólo del Anteproyecto sino también del estudio complementario del mismo, de modo que no hubo la infracción que determinó la nulidad declarada por las Sentencia citadas.

Por ello el motivo debe rechazarse. Si bien es cierto que el procedimiento pudo ser en cierto modo irregular, puesto que no se sometió a información pública un estudio informativo sino un anteproyecto, no es menos cierto que el mismo contenía las distintas soluciones posibles o previstas como tales, y la elegida por la Administración, y todas ellas con suficiente detalle como para efectuar alegaciones, y buena prueba de ello fueron el número de las presentadas y estudiadas por la Administración. En consecuencia el procedimiento no era nulo ni tan siquiera anulable y garantizaba el conocimiento por los afectados de las características de la realización que se iba a llevar a cabo, a la vez que aseguró la posible intervención de los interesados que en modo alguno quedaron indefensos, y, de modo particular, las sociedades recurrentes que no consta que hicieran alegación alguna.

El quinto de los motivos se basa en la infracción del art. 10.1 de la Ley 25/1988 por falta de sometimiento del estudio informativo a la opinión de las Corporaciones Locales a través de la denominada "información oficial". Lo estudiaremos de modo conjunto con el siguiente motivo Sexto en el que se alega la infracción del art. 10.1 de la Ley 25/1988 de Carreteras relativo a la intervención del Consejo de Ministros.

Vuelven los motivos a esgrimir la inexistencia del estudio informativo que conectan con lo expuesto por el art. 10.1 de la Ley 25/1988 que dispone que "cuando se trate de construir carreteras o variantes no incluidas en el planeamiento urbanístico vigente de los núcleos de población a los que afecten, el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo deberá remitir el estudio informativo correspondiente a las Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales afectadas, al objeto de que durante el plazo de un mes examinen si el trazado propuesto es el más adecuado para el interés general y para los intereses de las localidades, provincias y Comunidades Autónomas a que afecte la nueva carretera o variante. Transcurrido dicho plazo y un mes más sin que dichas administraciones públicas informen al respecto, se entenderá que están conformes con la propuesta formulada.

En caso de disconformidad, que necesariamente habrá de ser motivada, el expediente será elevado al Consejo de Ministros, que decidirá si procede ejecutar el proyecto, y en este caso ordenará la modificación o revisión del planeamiento urbanístico afectado, que deberá acomodarse a las determinaciones del proyecto en el plazo de un año desde su aprobación".

Pues bien, aún siendo cierto que el precepto anuda el trámite de información de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales afectadas a la existencia del estudio informativo, ello no obsta a que el procedimiento pueda cumplirse como se hizo en este supuesto sometiendo a su conocimiento y estudio un anteproyecto sobre el que alegaron e hicieron las observaciones que tuvieron por oportunas, de las que algunas fueron atendidas, llevando a cabo las correcciones pertinentes, sometiendo a las mismas, como consta en las actuaciones, el estudio complementario elaborado y fechado en mayo de mil novecientos noventa y uno, y que les fue remitido para emisión de nuevo informe sobre el mismo, advirtiendo que esa nueva remisión se hacía de conformidad con lo prevenido en el art. 10.1 de la Ley de Carreteras, a la vez que se les hacía saber que transcurrido el plazo de dos meses de que disponían para la emisión del informe y transcurrido el mismo se entendería que estaban conformes con la propuesta formulada.

No consta que en relación con el estudio complementario se hiciese alegación u observación alguna por ninguna de las Administraciones afectadas de modo que ese hecho hacía innecesaria la remisión de lo actuado al Consejo de Ministros a tenor de lo expuesto por el segundo párrafo del número 1 del art. 10 de la Ley 25/1988.

Por lo expuesto ambos motivos han de desestimarse.

El séptimo motivo se acoge a la vulneración del Ordenamiento Jurídico y, en concreto, del art. 52 de la Ley de Expropiación Forzosa al no existir acuerdo del Consejo de Ministros que declare urgente la ocupación de los bienes afectados por la construcción de la autopista.

Sostiene el motivo que existen opiniones autorizadas de la doctrina que afirman que la declaración de urgencia por Ley especial no es bastante y que debe haber declaración de la misma por acuerdo del Consejo de Ministros.

La Sentencia recurrida resolvió la cuestión invocando el art. 16 de la Ley 8/1972, de Autopistas que declara en su apartado cuarto que "la ocupación de los bienes afectados se reputará urgente a los efectos establecidos en el art. 52 de la Ley de Expropiación Forzosa", refiriéndose también el mismo precepto a que el Decreto de adjudicación de la concesión implicará la declaración de utilidad pública de las obras y que la necesidad de ocupación se entenderá implícita en la aprobación por el Ministerio de Obras Públicas de los proyectos de trazado. En consecuencia ese mandato de la Ley especial desplaza al recogido en la Ley de Expropiación Forzosa, y contiene ope legis la declaración de urgencia en cuanto a la ocupación de los bienes afectados.

Esa es también la actual redacción del art. 8 de la Ley 25/1988, de Carreteras, en la redacción dada al mismo por el art. 77.1. de la Ley 14/2001, que dispone que "la aprobación de los proyectos de carreteras estatales implicará la declaración de utilidad pública y la necesidad de urgente ocupación de los bienes y adquisición de derechos correspondientes, a los fines de expropiación".

En consecuencia el motivo debe desestimarse.

En cuanto al octavo y último motivo, se alega en él infracción del Ordenamiento Jurídico por vulneración del principio de no indefensión contenido en el art. 24 de la Constitución. Sostiene el motivo que es la Administración la que debió haber publicado todos los elementos en el estudio informativo sometiéndolos a la información oficial y pública, de modo que las Corporaciones y los administrados, sin costo alguno, pudieran alegar cuál era la solución más conveniente e idónea. Si sólo se somete la opción elegida por la Administración no puede después exigir al administrado que le demuestre cuál es la alternativa mejor.

Es por ello por lo que en estos casos hay que realizar el estudio informativo y su sometimiento a información oficial y pública, evaluando el impacto ambiental de todas las alternativas.

El Sr. Abogado del Estado habla de la discrecionalidad técnica de la Administración y de la imparcialidad de los técnicos al servicio de la Administración y que en el proceso se pudo probar lo contrario.

La beneficiaria niega lo expuesto en el motivo porque dice que el anteproyecto era sustancialmente igual que lo que hubiera aportado el estudio informativo y porque contenía un estudio de las cinco alternativas.

Este motivo final ha de seguir la misma suerte que los precedentes de modo que debe desestimarse.

Ya se razonó anteriormente en relación con la inexistencia del estudio informativo, y se expuso que la falta de aquél no invalidaba el procedimiento a seguir, que se reputaba suficiente a los efectos del sometimiento del anteproyecto de trazado a la información oficial y pública a través de la sujeción a dicho trámite del anteproyecto y a posteriori del estudio complementario por medio de los cuales los particulares interesados y las Administraciones afectadas conocieron las diferentes alternativas del trazado y los criterios por los que se acogió una de ellas y se desecharon las demás, de modo que no hubo indefensión en ningún caso, y menos en el supuesto de las sociedades recurrentes que no consta que opusieran objeción alguna cuando se procedió a la información pública por lo que no pueden ahora sostener que en relación con ellos se les causó indefensión.

Al desestimarse el recurso procede hacer expresa imposición de costas a las sociedades recurrentes de acuerdo con lo establecido en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el apartado 3 del precepto mencionado señala como cifra máxima que en concepto de honorarios de abogados podrá fijarse en la tasación de costas la de mil quinientos euros para cada una de las partes recurridas Administración del Estado y la Sociedad Autopista del Sol, Concesionaria Española, S.A.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN