STS, 10 de Julio de 2003

Dª. Margarita interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha el recurso contencioso-administrativo número 398/1996 contra la Resolución de la Consejería de Industria y Trabajo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha de 5 de febrero de 1996 que desestimó el recurso ordinario deducido contra la dictada por la Dirección General de Desarrollo Industrial con fecha 11 de abril de 1995. Mediante esta última se otorgó la concesión minera número NUM000 "DIRECCION000 ", sita en el término municipal de Montealegre del Castillo (Albacete), a favor de D. Juan Pablo .

En su escrito de demanda, de 23 de mayo de 1996, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que, estimando las pretensiones de esta parte, declare nulo de pleno derecho la concesión de explotación minera ' DIRECCION000 nº NUM000 '." Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

La Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha contestó a la demanda por escrito de 5 de septiembre de 1996, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "desestimando el recurso formulado". Por otrosí interesó igualmente el recibimiento a prueba.

D. Juan Pablo contestó a la demanda con fecha 28 de noviembre de 1996 y suplicó "se declare la inadmisión del recurso contencioso-administrativo o, en su caso, la desestimación del mismo, por las razones que han quedado expuestas". Por otrosí solicitó también el recibimiento a prueba.

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 10 de febrero de 1996 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó sentencia con fecha 26 de octubre de 1998, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimamos el recurso contencioso- ºadministrativo interpuesto por la representación procesal de la actora contra la resolución de la Consejería de Industria y Trabajo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha cinco de febrero de 1996, por la que se desestimó el recurso ordinario interpuesto por la parte actora contra la concesión minera número NUM000 , de nombre 'DIRECCION000 ' y mineral roca ornamental, con una superficie de siete cuadrículas mineras, en término municipal de Montealegre del Castillo (Albacete), publicada en el Boletín Oficial del Estado de fecha 23.6.95, resolución y concesión minera que anulamos por no ser conforme a Derecho, sin expreso pronunciamiento en costas procesales".

Con fecha 17 de diciembre de 1998 la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 11099/1998 contra la citada sentencia, al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Único: Por infracción del número 12 del Anexo del Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, y número 12 del Anexo del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, en relación con el artículo 3.1 del Código Civil.

D. Juan Pablo interpuso igualmente recurso de casación contra dicha sentencia con fecha 19 de diciembre de 1998. Este recurso fue declarado inadmisible por auto de 17 de enero de 2000 por su defectuosa preparación.

Dª. Margarita (sustituida tras su fallecimiento por sus herederos, Dª. Ana María , Dª. Alejandra , D. Carlos José y Dª. Almudena ) presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de costas a la parte recurrente.

Por providencia de 19 de mayo de 2003 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 2 de julio siguiente, en que ha tenido lugar.

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha con fecha 26 de octubre de 1998, estimó el recurso contencioso-administrativo que había interpuesto Dª. Margarita y anuló las resoluciones de la Consejería de Industria y Trabajo de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha (la de 5 de febrero de 1996, que confirmó la dictada por la Dirección General de Desarrollo Industrial el 11 de abril de 1995) mediante las cuales se había otorgado la concesión minera número NUM000 , "DIRECCION000 ", para minerales de piedra caliza ornamental, con una superficie de siete cuadrículas mineras, en el término municipal de Montealegre del Castillo (Albacete).

La Sala de instancia, tras rechazar la objeción de inadmisibilidad opuesta y analizar el contenido de las normas jurídicas invocadas (en concreto, el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento para ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación del Impacto Ambiental, y este último Real Decreto Legislativo), llegó a la conclusión de que se había omitido la exigencia de evaluar dicho impacto ambiental en el caso de autos, lo que determinaba la nulidad del procedimiento que culminó en el otorgamiento de la concesión minera.

En concreto, la Sala analizó detenidamente si las labores mineras objeto de dicha concesión encajaban en tres de los supuestos a los que se refiere el número 12 del Anexo 2 del citado Real Decreto 1131/1988, llegando a la conclusión de que así ocurría respecto a uno de ellos y no respecto a los otros dos.

El tribunal sentenciador sostuvo, en este sentido, que entre las obras, instalaciones o actividades comprendidas en el número 12 del citado Anexo 2 (que a su vez se remite al Anexo correspondiente del Real Decreto Legislativo 1302/1986) y sujetas, por tanto, a los procedimientos de evaluación de impacto ambiental, se incluía la de autos, pues se trataba de una de las "explotaciones visibles desde autopistas, autovías, carreteras nacionales y comarcales o núcleos urbanos superiores a 1.000 habitantes o situadas a distancias inferiores a 2 kilómetros de tales núcleos".

Los fundamentos de derecho en los que se plasmó el razonamiento de la Sala fueron los siguientes:

"[...] Por concentrar en pocas palabras la tesis fundamental de la actora, que la Sala asume como nudo gordiano para la solución de esta litis, habrá que determinar si se dan alguna de las condiciones anteriormente citadas para considerar que se hacía imprescindible, por razones de estricta legalidad, acudir al expediente de previa Evaluación de Impacto Ambiental; de ser así, es indudable que la Junta demandada habría prescindido de un trámite fundamental e indispensable, y que supondría prescindir de forma absoluta del procedimiento legalmente establecido, con lo que hablaríamos de la nulidad de pleno derecho que preconiza el actor.

[...] Distinta es, sin embargo, la respuesta que la Sala proporciona a la tesis de la actora, en cuanto sostiene que la explotación era visible desde la carretera que une Montealegre del Castillo con Almansa. Aquí el precepto no dice 'extracciones', sino 'explotaciones', es decir, contempla algo más y algo diferente de la extracción efectiva, por esencia contingente.

El informe que acompaña la actora es ilustrativo al respecto, en apoyo de la tesis que ésta sustenta; pero la Sala quiso ampliar y aquilatar en lo posible, por medio de un perito judicial, la situación real de la zona demarcada y de la explotación; y el perito es concluyente: además de afirmar -cosa que ya había apuntado la actora- que la cantera se había desplazado respecto al frente de explotación 'A' sensiblemente, en al menos cincuenta metros, llega a la conclusión de que la cantera o zona de explotación concreta -la que en ese momento se hallaba viva- no es visible desde la carretera, desde ninguno de los puntos de medición; pero sí que era perfectamente visible la silueta del cerro y de la zona demarcada; que no se observaba frente de explotación alguno, pero que la zona demarcada se apreciaba perfectamente, esto es, la zona de superficie para la que se había otorgado la concesión minera de autos.

[...] En base a lo expuesto, la Sala no puede sino estimar el recurso interpuesto, porque, dada la naturaleza y fines previstos por la Evaluación de Impacto Ambiental, que siempre habrá de realizarse con carácter previo a la adjudicación de la concesión, se estarían burlando los efectos que la normativa pretende evitar. Esto es, el hecho de que en el momento de tales mediciones (o en cualquier momento anterior) el frente de explotación -o la cantera- no fueran visibles no obsta para que en cualquier momento posterior la concesionaria, haciendo uso de su legítimo título de concesión, decidiera restaurar las zonas que había explotado y continuar por otra zona, con tal de que se encontrase dentro del perímetro demarcado, perímetro que por uno de sus límites, como acabamos de afirmar, sí que es (y lo era) visible desde una carretera comarcal o autonómica. Nada le impediría, pues, abarcar hasta el mismo límite de la zona demarcada en la concesión, de forma que nos encontraríamos ante una vulneración flagrante de la normativa, que, por cierto, no es dudosa respecto a los objetivos pretendidos; el hecho de que el procedimiento que la Junta demandada debió seguir, el relativo a la Evaluación de Impacto Ambiental, fuese sin duda más complejo en su tramitación que el que escogió, no exculpa de la obligación impuesta por la normativa, tanto legal como reglamentaria, existente en nuestro país y vigente en aquellos momentos, que no fue respetada, en vulneración del procedimiento legalmente establecido, con lo que no cabe sino estimar el recurso interpuesto, con declaración de la nulidad de pleno derecho de la concesión minera tan citada".

Tras la declaración de inadmisibilidad del recurso de casación que fue interpuesto por el concesionario, subsiste tan sólo el de la Administración concedente. Su recurso, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, contiene un motivo único en el que denuncia la infracción del número 12 del Anexo del Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, y del número 12 del Anexo 2 del Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, en relación ambos con el artículo 3.1 del Código Civil.

Pocas dudas hay de que la primera de las normas que se consideran vulneradas no pudo serlo por la Sala de instancia, dados los términos en que se expresaba el precepto con fuerza de ley. En efecto, el Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, en la redacción vigente a la fecha de autos, sometía a evaluación del impacto ambiental la "extracción a cielo abierto de hulla, lignito u otros minerales" sin ulteriores especificaciones. La interpretación del artículo primero del Real Decreto-Legislativo, en relación con el apartado doce de su Anexo único, determinaría, pues, en cuanto tal precepto aislado (esto es, con independencia de lo dispuesto en su reglamento de desarrollo), la obligación de contar con aquella evaluación.

Ocurre, sin embargo, que el citado desarrollo reglamentario se hizo en términos que contribuyeron a delimitar el alcance de las obras, instalaciones y actividades sujetas a la citada obligación. Precisamente el debate procesal giró en la instancia y gira en casación sobre la interpretación de aquel desarrollo reglamentario, más que sobre la del precepto con fuerza de ley.

El Anexo 2 del Real Decreto 1131/1988 contenía, a este propósito, las siguientes "especificaciones" que consideramos oportuno transcribir de modo literal.

"12. Extracción a cielo abierto de hulla, lignito u otros minerales:

A los efectos del presente Reglamento, se entenderá por extracción a cielo abierto aquellas tareas o actividades de aprovechamiento o explotación de los yacimientos minerales y demás recursos geológicos que necesariamente requieran la aplicación de técnica minera y no se realicen mediante labores subterráneas.

Se considera necesaria la aplicación de técnica minera en los casos en que se deban utilizar explosivos, formar cortas, tajos o bancos de 3 metros o más altura, o el empleo de cualquier clase de maquinaria.

Son objeto de sujeción al presente Reglamento las explotaciones mineras a cielo abierto de yacimientos minerales y demás recursos geológicos de las Secciones A, B, C y D cuyo aprovechamiento está regulado por la Ley de Minas y normativa complementaria cuando se dé alguna de las circunstancias siguientes:

Explotaciones que tengan un movimiento total de tierras superior a 200.000 metros cúbicos-año.

Explotaciones que se realicen por debajo del nivel freático, tomando como nivel de referencia el más elevado entre las oscilaciones anuales, o que puedan suponer una disminución de la recarga de acuíferos superficiales o profundos.

Explotaciones de depósito ligados a la dinámica fluvial, fluvioglacial, litoral o eólica, y depósitos marinos.

Explotaciones visibles desde autopistas, autovías, carreteras nacionales y comarcales o núcleos urbanos superiores a 1.000 habitantes o situadas a distancias inferiores a 2 kilómetros de tales núcleos.

Explotaciones situadas en espacios naturales protegidos o en un área que pueda visualizarse desde cualquiera de sus límites establecidos, o que supongan un menoscabo a sus valores naturales.

Explotaciones de sustancias que puedan sufrir alteraciones por oxidación, hidratación, etc., y que induzcan, en límites superiores a los incluidos en las legislaciones vigentes, a acidez, toxicidad u otros parámetros en concentraciones tales que supongan riesgo para la salud humana o el medio ambiente, como las menas con sulfuros, explotaciones de combustibles sólidos, explotaciones que requieran tratamiento por lixiviación in situ y minerales radiactivos.

Extracciones que, aun no cumpliendo ninguna de las condiciones anteriores, se sitúen a menos de 5 kilómetros de los límites previstos de cualquier concesión minera de explotación a cielo abierto existente.

Asimismo están sujetas al presente Reglamento toda obra, instalación o actividad secundaria o accesoria incluida en el proyecto de explotación minera a cielo abierto."

Sostuvo la Administración recurrida al preparar su recurso de casación, y sigue sosteniendo en el escrito de interposición, que la Sala de instancia había hecho "una interpretación extensiva de los requisitos necesarios para la evaluación del impacto ambiental" exigida en el Anexo 2 del Reglamento. A su juicio, resulta incorrecta esa interpretación por cuanto que el tribunal de instancia diferencia indebidamente entre explotación y extracción minera y contempla sólo acciones indeterminadas de futuro, además de no tener en cuenta que la "cúspide de la colina (visible) no podrá ser explotada".

El motivo de casación debe ser desestimado, para lo cual hemos de partir de dos premisas obligadas:

1. Que la apreciación de los hechos que hizo la Sala de instancia tras apreciar las pruebas documental y pericial que constaban en los autos no ha sido objeto de impugnación, pues no se alega arbitrariedad o irracionalidad en las conclusiones que la Sala dedujo de aquéllas.

2. Que, en rigor, tampoco se ha impugnado adecuadamente en casación mediante el motivo único la interpretación que la Sala de instancia hizo respecto del contenido propio del acto concesional, esto es, acerca de las superficies que incluía o excluía como potenciales fuentes de extracción de caliza ornamental, acerca de la situación de los frentes de explotación autorizados (no necesariamente coincidentes con los que se encontraban en curso de ejecución) y acerca de la altura o cotas máximas admitidas respecto de la colina.

De aquellas pruebas dedujo dicha Sala, como dato de hecho inatacable, que dentro del perímetro de explotación autorizada figuran la colina y otras zonas visibles desde la carretera en los términos ya consignados del tan repetido Anexo 2, apartado 12, del Reglamento. La circunstancia de que la superficie actual del frente de explotación (con un máximo de cuatro hectáreas simultáneamente) fuera inferior a la superficie objeto de la concesión (210 hectáreas) estaba admitida, según acertadamente destaca la parte recurrida por referencia a los informes administrativos, precisamente en previsión de que a lo largo del periodo concesional pudieran variar las características del yacimiento.

A partir de estos hechos y de la interpretación que hizo sobre las cláusulas concesionales, bien pudo deducir la Sala que, cualquiera que fuese la ubicación actual, en un momento dado, de uno o unos determinados frentes de extracción, la explotación minera en cuanto tal (esto es, la que había sido objeto de la concesión) permitía intervenir sobre las zonas visibles desde la carretera en los términos del Reglamento. Al distinguir la Sala entre labores de extracción, por un lado, y explotación minera, por otro, lo que en realidad estaba haciendo es diferenciar la situación actual de uno o dos frentes (el terreno del que físicamente se extraía el mineral en los primeros momentos de la vida de la concesión), por un lado, y la superficie objeto de explotación, según el título concesional, por otro.

Si lo que se impugnaba era precisamente el acuerdo de otorgamiento de la concesión minera de explotación, por un periodo de treinta años, prorrogables hasta un máximo de noventa, bajo la cobertura de dicho acuerdo se encontraba la apertura de frentes de extracción situados en terrenos visibles desde la carretera, según la apreciación de la realidad física y del título concesional que hizo la Sala de instancia con la ayuda del perito.

No puede objetarse que, interpretando así la norma, se esté extendiendo desmesuradamente el alcance de la obligación de someter a evaluación de impacto ambiental las obras, instalaciones o actividades mineras. Lleva razón la parte recurrida al afirmar que la referencia para exigir dicha evaluación ha de ser no tanto (o más bien, no sólo) los actuales frentes o áreas de explotación sino todas aquellas labores -y por tanto frentes- que estén autorizados o incluidos en la propia concesión, sin fragmentar artificiosamente el contenido de ésta.

Cuando el propio acto concesional da pie o permite que se produzcan cambios en la ubicación de los frentes o áreas de extracción (y la Sala constata en el fundamento jurídico décimo de la sentencia recurrida que así era y que de hecho se había producido ya una alteración de aquéllos, conforme apreció el perito judicial) no cabe afirmar que la modificación de los tan citados frentes sea un mero "futurible" irrelevante, sino una consecuencia inherente a aquel acto. El criterio para determinar si resulta exigible la previa evaluación del impacto ambiental de las labores de extracción de minerales a cielo abierto es, precisamente, el potencial daño que puedan causar las obras comprendidas en la respectiva concesión, y no tanto las que en un momento dado -por ejemplo, el inicial- se han limitado a una determinada zona de las cuadrículas mineras concedidas.

En otras palabras, si el tribunal de instancia llega a la conclusión -como en este caso ocurre- de que el título concesional habilita de suyo al concesionario para realizar las labores extractivas a cielo abierto en áreas o frentes de extracción que son visibles desde las carreteras, no aplica indebida sino correctamente la previsión reglamentaria objeto de litigio.

Procede, pues, la desestimación del recurso. Resulta innecesario, por ello, el pronunciamiento sobre la invocada nulidad del Anexo 12 del Reglamento, auspiciado por la parte recurrida con apoyo en diversas sentencias de otros Tribunales Superiores de Justicia que han considerado aquel precepto nulo por contrario al correlativo apartado del Anexo del Real Decreto-Legislativo 1302/1986, de 28 de junio.

Procede, asimismo, la preceptiva condena en costas a la parte que ha sostenido el recurso, conforme prescribe el artículo 102.3 de la precedente Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español