STS, 9 de Junio de 2003
| Ponente | D. Francisco González Navarro |
| ECLI | ES:TS:2003:3951 |
| Número de Recurso | 482/2001 |
| Procedimiento | RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO |
| Fecha de Resolución | 9 de Junio de 2003 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
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JOSE MANUEL SIEIRA MIGUEZD. ENRIQUE LECUMBERRI MARTID. AGUSTIN PUENTE PRIETOD. SANTIAGO MARTINEZ-VARES GARCIAD. FRANCISCO GONZALEZ NAVARRO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Junio de dos mil tres.
Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el presente recurso contencioso administrativo que con el número 482 de 2001, ante la misma pende de resolución. Interpuesto por la representación procesal del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE GESTORES ADMINISTRATIVOS. Siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO Y EL CONSEJO GENERAL DE LA ABOGACÍA ESPAÑOLA.
Por la representación procesal del CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE GESTORES ADMINISTRATIVOS, se interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido se le entregó a la representación del recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró oportunos suplicó a la Sala dicte sentencia estimatoria del presente recurso, declarando la nulidad de los artículos 6; 9.2; y 22.2.b) del Real Decreto 658/2001, de 22 de junio, por el que se aprueba el Estatuto General de la Abogacía Española.
El Abogado del Estado se opuso a la demanda mediante escrito en el que después de alegar lo que convino a su derecho suplicó a la Sala dicte sentencia que desestime íntegramente la demanda, con costas. También presentó escrito el otro recurrido, Consejo General de la Abogacía Española, quien después de expresar los motivos por los que se oponía a la demanda, suplicó a la Sala que dictase sentencia desestimando íntegramente la demanda, con expresa condena en costas a la parte demandante.
Requerida ésta para que fijara, en el término de diez días, la cuantía del recurso, requerimiento que no fue atendido, se dictó Auto con fecha 22 de abril de 2002 por el que la Sala acordó fijar la cuantía del recurso como indeterminada.
Acordándose sustanciar este pleito por el trámite de conclusiones sucintas, se concedió a la partes intervinientes el término de diez días para que el Consejo General de Colegios Oficiales de Gestores Administrativos, el Consejo General de la Abogacía Española y el Abogado del Estado.
Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso el día VEINTIOCHO DE MAYO DE DOS MIL TRES, en cuyo acto tuvo lugar.
A. En este recurso contencioso-administrativo, que se ha formalizado ante esta Sala 3ª del Tribunal Supremo de España con el número 482/2001, el Consejo General de Colegios Oficiales de Gestores administrativos impugna el Real decreto 658/2001, de 22 de junio, por el que se aprueba el Estatuto General de la Abogacía Española.
La Corporación profesional recurrente, después de alegar la infracción del artículo 24.1, letra c) de la Ley 50/1995, del Gobierno [de España], por no habérsele oído, lo que -según el parecer de la recurrente- acarrea necesariamente la nulidad radical de la norma impugnada, considera que, en cualquier caso, debe declararse la nulidad de los artículos 6; 9.2; y 22.2, b) del citado Real Decreto.
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Han comparecido adoptando la posición procesal de parte demandada, la Administración del Estado, y el Consejo General de la Abogacía Española que, en el momento procesal oportuno, formularon sus respectivos escritos de contestación a la demanda y de conclusiones.
En sentencia de 3 de marzo del 2003, dictada en el proceso contencioso- administrativo nº 496/2001 (cuya parte dispositiva ha sido publicada en el B.O.E. nº 117, correspondiente al Viernes 16 de mayo del 2003, pág. 18.869), nuestra Sala ha tenido ya ocasión de pronunciarse sobre el problema de si el Estatuto impugnado adolece de vicio de nulidad por no haberse dado audiencia a determinadas Corporaciones profesionales, entre ellas el Consejo General de Colegios oficiales de Gestores administrativos que figura aquí como demandante.
Pues bien, abundando en lo que en esa sentencia dijimos para rechazar la imputación de vicio por no haber sido oido -entre otros- el Colegio de gestores administrativos, debemos decir que mientras el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, regula el procedimiento de elaboración de reglamentos estatales, aquí estamos ante el Estatuto General de una determinada profesión -la Abogacía española- que se elabora por el respectivo Consejo General y ha de ser aprobado por el Gobierno, el cual lo publica por Real decreto. El Estatuto que nos ocupa se elabora conforme a una regulación especial establecida en una norma distinta, el artículo 6.2 de la Ley de Colegios profesionales que, en lo que ahora importa, dice esto: «Los Consejos Generales elaborarán, para todos los Colegios de una misma profesión, y oídos éstos, unos Estatutos Generales, que serán sometidos a la aprobación del Gobierno, a través del Ministerio competente». Nótese ya que no es el Gobierno sino el Consejo General de la profesión de que se trate quien elabora el Estatuto de la misma, por más que luego ese texto aprobado por el Consejo General deba ser aprobado también por el Gobierno de la Nación.
No cabe duda que este procedimiento y la norma resultante de su aplicación, tienen una naturaleza distinta del procedimiento de elaboración de reglamentos estatales previsto en el artículo 24 de la Ley del Gobierno de España, y de los reglamentos que se elaboran conforme a esa Ley del Gobierno.
El procedimiento para elaborar el Estatuto General de un Colegio profesional tiene dos fases claramente diferenciadas: una corporativa y otra estatal: a) En la primera fase, que emerge y se desarrolla en el seno de la organización corporativa, se elabora el texto, se oye a los Colegios de la profesión de que se trate,y se solicitan, en su caso, los informes y dictámenes que sean necesarios; termina con la aprobación del proyecto por el Consejo General [esto es, con la declaración de voluntad emitida por ese Colegio de Colegios ( para el caso, de Colegios de Abogados) de asumir el texto definitivo], cuyo texto así aprobado ha de remitirse al Gobierno de España, a través del Ministerio correspondiente (que lo es en este caso el Ministerio de Justicia), para su aprobación. B) Se entra así en una segunda fase, que es, en realidad, un segundo procedimiento -que no tiene regulación específica, y que no es, en modo alguno, el previsto para la elaboración de los reglamentos estatales, donde el correspondiente proyecto nace de la propia organización estatal, mientras que aquí el proyecto se elabora por el Consejo General de que se trate- y que tiene por finalidad que el Gobierno depure, si a ello hubiere lugar, el texto elaborado y aprobado en la fase corporativa.
Esto quiere decir, y dice, que estamos ante un procedimiento bifásico o, si se prefiere, complejo, o sea ante un procedimiento de procedimientos, y que el acto jurídico -de contenido normativo- que a través de él emerge, es un acto complejo, integrado por dos voluntades, cuya concurrencia es necesaria para que el Estatuto General se perfeccione (la publicación posterior en el BOE es un requisito de eficacia): la elaboración y aprobación por el Consejo General de que se trate y la posterior aprobación por el Gobierno. Pero -repetimos- el texto se elabora y se aprueba en la primera fase, la fase corporativa, a reserva de las eventuales observaciones que pueda formular el Gobierno, a fin de depurar el texto de posibles ilegalidades (y así lo tiene dicho este Tribunal Supremo, según se verá inmediatamente). Por eso, el Gobierno no puede elaborar un nuevo texto o modificar el sometido a su aprobación; lo que puede hacer es negar su aprobación,expresando las razones de esa negativa, y devolver al Consejo el texto definitivo que éste le remitió para su reconsideración. Y porque esto es así, los trámites del artículo 24 de la Ley del Gobierno, entre ellos el de audiencia a particulares interesados, a que alude ese artículo, no es aquí de aplicación. El único trámite de audiencia preceptivo es el previsto en el artículo 6.2 de la Ley de Colegios profesionales. Y sobre las exigencias que han de respetarse para poder tener por cumplido este trámite de oir a los Colegios de la profesión nos hemos pronunciado también en esta sentencia nuestra de 3 de marzo del 2003 que hemos citado más arriba.
Todo esto que decimos encuentra respaldo en la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, en la que puede leerse que corresponde al Ministerio depurar las eventuales ilegalidades del texto elevando la correspondiente propuesta al Consejo de ministros (STS de 5 de diciembre de 1992 (Ar. 10.682), y que «la aprobación de los Estatutos por el Gobierno no es sólo un elemento de forma [...], sino que es una condición legal de la misma existencia de los estatutos en cuanto norma jurídica» [STS de 16 de marzo de 1996 (Ar. 2778). En el mismo sentido STS de 6 de mayo de 1996 (Ar. 3955), y STS de 17 de mayo de 1996 (Ar. 4628)].
Y porque esto es así, debemos insistir en ese dato, antes destacado, de que la perfección del Estatuto General no se produce hasta que tiene lugar esa concurrencia de voluntades: la de los Colegios de la profesión de que se trate, expresada a través del acuerdo del Consejo General asumiendo el texto por él elaborado, y la del Gobierno asumiendo también, en su caso previo el necesario reenvío del texto a aquél con las observaciones que considere oportunas. No estamos, pues, ante una aprobación en sentido técnico (que es un mero requisito de eficacia), sino ante un requisito necesario para la perfección del Estatuto, una condición legal de su existencia, por decirlo con las palabras que emplea la citada STS de 5 de diciembre de 1992 [Y quizá no esté de más añadir que esta técnica normativa bifásica, ofrece otras manifestaciones -similares, aunque no necesariamente idénticas- en nuestro ordenamiento jurídico, en las que no siempre esa aprobación posterior por el Consejo de ministros es un requisito de perfección sino meramente de eficacia, y entonces nos encontraríamos ante una aprobación en sentido verdadero y propio. Es, por ejemplo, el caso del que conoció la sentencia del Tribunal Supremo de 29 de septiembre de 1990, Sala 3ª, sección 5ª, relativa a un Reglamento sobre determinada denominación de origen elaborado por el Gobierno de Castilla-La Mancha, y que, conforme al Real Decreto 3475/1983, de traspaso de competencias en esa materia necesitaba de «ratificación» (sic) por el Estado].
Diáfano resulta, después de este largo discurso, que sin perjuicio de los informes o asesoramientos que el Gobierno considere conveniente pedir en esa segunda fase del procedimiento, sólo los Colegios de Abogados tenían que ser oídos necesariamente, esto es por mandato expreso de la ley, pues únicamente a ellos se refiere el artículo 6 de la Ley de Colegios profesionales, sin que el artículo 20 de la Ley de Gobierno [de España] sea aplicable al caso y no el Consejo General de Colegios Oficiales de Gestores administrativos. Y en cuanto a la forma en que esa audiencia de los Colegios de abogados pueden tener lugar para entender cumplido ese requisitos, -aun a riesgo de resultar reiterativos- nos remitimos nuevamente a lo que tenemos dicho en nuestra sentencia de 3 de marzo del 2003, recurso contencioso- administrativo 496/2001, fundamento 3º, sentencia en la que ya tuvimos ocasión de ocuparnos de otro recurso contra el Real decreto aquí impugnado.
Rechazada ya la pretensión de declaración de nulidad del Estatuto impugnado por no haber oido al Consejo General de Colegios oficiales de Gestores administrativos, debemos pasar a analizar los otros vicios de ilegalidad que la Corporación profesional recurrente cree ver en el Real decreto 658/2001.
El artículo 6 del Estatuto General aquí impugnado dice esto: «Corresponde en exclusiva la denominación y función de abogado al Licenciado en Derecho que ejerza profesionalmente la dirección y defensa de las partes en toda clase de procesos, o el asesoramiento y consejo jurídico».
La Corporación profesional recurrente pretende que lo anulemos porque -dice- reproduce literalmente el artículo 436 de la Ley Orgánica del Poder judicial (que es la misma que emplea, por ejemplo, el Reglamento de la Ley del Patrimonio del Estado).
Poco esfuerzo discursivo hay que hacer para rechazar esta alegación. Que pueda discutirse la oportunidad de la inclusión de un texto legal en una norma reglamentaria entra dentro de lo opinable. Es un problema de técnica normativa. Pero lo que no cabe duda es que no hay base jurídica alguna para sostener la ilegalidad del empleo de esa técnica. Y como es la ilegalidad (o, si se prefiere, la del Estatuto impugnado lo que aquí estamos controlando), es líquido que tenemos que rechazar la pretensión del Consejo recurrente en cuanto a este precepto.
El artículo 9.2 del Estatuto dice esto: «2. Corresponde en exclusiva la denominación y función de abogado a quienes lo sean de acuerdo con la precedente definición y en los términos previstos por el artículo 436 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
[El número 1 de ese artículo 9.1 al que remite dice, a su vez, esto otro: «Son abogados quienes, incorporados a un Colegio español de Abogados en calidad de ejercientes y cumplidos los requisitos necesarios para ello, se dedican de forma profesional al asesoramiento, concordia y defensa de los intereses jurídicos ajenos, públicos o privados].»
El Consejo recurrente sostiene que nos encontramos ante una definición de ámbito profesional precisamente exclusivo. Y es este rasgo de la exclusividad lo que quiere que sea eliminado. Para el Consejo General de Gestores administrativos, en efecto : «... sin exclusividad [el precepto] sería aceptable».
No hay base para la anulación pretendida. Lo que se está queriendo subrayar es la necesidad de la colegiación para el ejercicio de la profesión de abogado. Leyendo el precepto en su totalidad se entiende todo él, pues claramente se advierte que los números 1 y 2 tratan de los abogados ejercientes y el 3 y 4, respectivamente, de los abogados no colegiados -que, por lo mismo, no pueden ejercer- y de quienes, siendo colegiados se inscriben como no ejercientes.
Por último, el Consejo General de Colegios Oficiales de Gestores administrativos impugna el artículo 22,2 letra b), del Estatuto porque, a su entender, quebranta el principio de reserva de ley.
Este artículo dice esto:«El ejercicio de la profesión de procurador, graduado social, agente de negocios, gestor administrativo y cualquiera otra cuya propia normativa reguladora así lo especifique.»
Este artículo fue ya impugnado -y con análogos argumentos- en el recurso 496/2001, al que más arriba nos hemos referido, y que terminó con la sentencia de 3 de marzo del 2003. Y la pretensión de los recurrentes de que fuera anulado fue desestimada por nuestra Sala.
Debemos reproducir, por ello, lo que dijimos en el fundamento cuarto de dicha sentencia y que es esto: «Piden a continuación los recurrentes la nulidad radical del apartado 2-b) del artículo 22 del Estatuto, por infracción del principio de reserva de ley que recoge el artículo 36 de la Constitución, al disponer que la Ley regulará las peculiaridades propias de los Colegios Profesionales y el ejercicio de las profesiones tituladas, por lo que al establecer el Estatuto prohibiciones e incompatibilidades que actúan como requisitos para ejercer la profesión e inciden en profesiones y ámbitos regulados por otras normas, se estaría vulnerando aquella reserva. Este sería el caso del citado artículo 22-2-b), al declarar absolutamente incompatible el ejercicio de la Abogacía con el de la profesión de Procurador, Graduado Social, Agente de Negocios, Gestor Administrativo y cualquier otra cuya propia normativa reguladora así lo especifique, lo cual no tendría suficiente cobertura en el artículo 6º de la Ley de Colegios Profesionales, que el enunciar el contenido propio de los Estatutos colegiales, no comprendería la posibilidad de que se establezcan por vía reglamentaria supuestos de prohibición e incompatibilidades que puedan suponer límites al acceso a la profesión de Abogado. Esta posición de los demandantes no aparece avalada por la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, que con un criterio claramente opuesto al por ellos patrocinado, ha indicado que el artículo 9 de la Ley de Colegios Profesionales da a los Consejos Generales las atribuciones que el artículo 5º otorga a los Colegios, en cuanto tengan ámbito o repercusión nacional, y entre ellas se encuentran las de ordenar "la actividad profesional de los colegiados, velando por la ética y dignidad profesional y por el respeto debido a los derechos de los particulares", de donde se ha derivado que a través de estas normas de rango formal de Ley ha quedado autorizada por ésta la potestad reglamentaria para establecer incompatibilidades en cuanto al ejercicio simultáneo de más de una profesión, atendiendo precisamente a los fines de vigilancia de la ética y dignidad profesional y de respeto a los derechos de los particulares que se expresan en la norma legal atributiva de la competencia (sentencias de 26 de diciembre de 1984, de 26 de abril de 1989 y de 26 de mayo de 1999)»
Debemos, finalmente, pronunciarnos sobre las costas de este proceso contencioso- administrativo. Y a tal efecto, a la vista de lo que establece el artículo 139.2 de la Ley 13/1998, de 29 de julio, y habida cuenta que nuestra Sala no aprecia la concurrencia de razones que justifiquen lo contrario, debemos imponer las costas de este recurso contencioso administrativo.
Por lo expuesto,
Debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo formalizado por el Consejo General de Colegios Oficiales de Gestores administrativos contra el Real decreto 658/2001, de 22 de junio, por el que se aprueba el Estatuto General de la Abogacía Española.
......../........
Imponemos las costas de este recurso contencioso-administrativo al Consejo General de Colegios oficiales de Gestores administrativos.
Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. FRANCISCO GONZÁLEZ NAVARRO, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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