STS, 16 de Marzo de 2001
| Jurisdicción | España |
| Emisor | Tribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo) |
| Fecha | 16 Marzo 2001 |
D. PASCUAL SALA SANCHEZD. JAIME ROUANET MOSCARDOD. RAMON RODRIGUEZ ARRIBASD. JOSE MATEO DIAZD. ALFONSO GOTA LOSADA
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Marzo de dos mil uno.
La Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Segunda, ha visto el recurso contencioso-administrativo 177/2000, deducido por la Asociación Nacional Española de Fabricantes de Áridos (ANEFA), representada por el Procurador don Juan Carlos Estévez Fernández-Novoa, bajo la dirección de Letrado, contra el Real Decreto 1965/1999, de 23 de diciembre, regulador del Reglamento de los Impuestos Especiales, publicado en el BOE, de 30 de diciembre de 1999, siendo parte recurrida la Administración General del Estado.
En escrito presentado el 28 de febrero de 2000, ANEFA interpuso el recurso 177/2000, impugnando diversos extremos del Real Decreto 1965/1999, de 23 de diciembre, regulador del Reglamento de Impuestos Especiales, y una vez admitido a trámite, reclamado el expediente, recibido éste y efectuados los emplazamientos correspondientes, por diligencia de ordenación de 13 de abril de 2000, se confirió plazo de 20 días a la parte recurrente para formular la demanda, lo que llevó a cabo en escrito presentado el 20 de mayo siguiente, en el que alegó que la impugnación se refería a la nueva redacción dada por el artículo Único, apartado 21, num. 1, en el particular siguiente: "En ningún caso podrán utilizar gasóleo como carburante, con aplicación del tipo establecido en el epígrafe 1.4 de la tarifa 1ª, los motores de aquellos artefactos o aparatos que tengan la condición de vehículos distintos de los vehículos especiales con arreglo a lo establecido en las definiciones del anexo II del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos".
En la demanda se sostuvo que dicho particular supone una innovación normativa sobre la regulación anterior de esta bonificación, contenida en la Ley 50/1998, de 30 de diciembre que, en su art. 6, dio nueva redacción al art. 54, nº 2, de la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales.
A su juicio, la exigencia adicional de que, para gozar de la bonificación en el uso del gasóleo, ha de tratarse de vehículos especiales, según el Reglamento de Vehículos, la recoge la Ley expresamente en el apartado d) (maquinaria de obras públicas), y no aparece en modo alguno en el apartado c), que es el que concierne a los empresarios representados por la Asociación recurrente (maquinaria minera).
Con posterioridad se promulgó el Real Decreto 1965/1999, de 23 de diciembre, que modificó el Reglamento de los Impuestos Especiales, aprobado por el Real Decreto 1165/1995, de 7 de julio, que, como puede verse en su Preámbulo, recoge el contenido de la autorización contenida en la Disposición Final Cuarta de la Ley 50/1998, que autorizaba la modificación del Reglamento para unos fines muy concretos, que nada tienen que ver con la modificación que se impugna, carente de toda cobertura en dicha autorización.
La nueva norma reglamentaria desarrolla de una manera razonable lo recogido en el art. 6 de la Ley 50/1998, salvo el inciso impugnado, que no existe en la Ley citada, estando previsto en la misma para otro supuesto distinto (maquinaria de obras públicas).
Por todo ello interesó una sentencia estimatoria del recurso y que declare la nulidad de la norma impugnada.
En el trámite de contestación a la demanda, efectuada en escrito de 15 de junio de 2000, la Abogacía del Estado opuso que el extremo impugnado no se debe a ningún exceso reglamentario y solicitó la desestimación de la demanda.
No habiéndose solicitado el recibimiento a prueba del recurso, se confirió el trámite de conclusiones, que fue llevado a cabo por ambas partes, finalizado lo cual se señaló el día 6 de marzo de 2001 para votación y fallo, en que tuvo lugar.
No habiendo excepciones que resolver y entrando en el fondo de la cuestión, en la demanda se cuestiona la legalidad del Artículo Único del Real Decreto 1965/1999, de 23 de diciembre, regulador del Reglamento de los Impuestos Especiales, cuyo epígrafe 21 dio nueva redacción al apartado 1 del art. 118 del Real Decreto 1165/1995, de 7 de julio, modificado a su vez, por el Real Decreto 112/1998, de 30 de enero, disponiendo a que a efectos de lo dispuesto en el apartado 2 del art. 54 de la Ley -la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Impuestos Especiales-, se considerarán en términos generales motores, con derecho a bonificación, los motores de maquinaria minera no apta para circular por vías públicas, afectos de modo exclusivo a su utilización en las actividades mineras de aprovechamiento, investigación y explotación, incluido el transporte de mineral y estéril dentro del recinto de una explotación minera.
En su último inciso, el precepto citado introdujo una excepción, que es la que ha motivado el presente recurso, al disponer lo siguiente:
"En ningún caso podrán utilizar gasóleo como carburante, con aplicación del tipo establecido en el epígrafe 1.4 de la tarifa 1ª, los motores de aquellos artefactos o aparatos que tengan la condición de vehículos distintos de los vehículos especiales con arreglo a lo establecido en las definiciones del Anexo II del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos".
En síntesis, la entidad recurrente alega que la norma reglamentaria carece de habilitación, y que al establecer nuevos requisitos para disfrutar de la exención el Consejo de Ministros ha quebrantado el principio de reserva legal.
El examen de la normativa de aplicación al presente supuesto revela lo siguiente:
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- La Ley 38/1992, de 28 de diciembre, reguladora de los Impuestos Especiales (LIE) estableció, dentro del Impuesto sobre Hidrocarburos, un tipo impositivo bonificado o reducido para el gasóleo utilizable en determinados supuestos, regulando en su art. 50 una serie de Tarifas y epígrafes.
El epígrafe 1.4 autoriza precios inferiores a los del 1.3 (previsto éste para el uso general), y únicamente se aplica a los usos previstos en el art. 54.2 LIE.
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- En su primitiva redacción este artículo se refería exclusivamente a maquinaria agrícola y motores fijos.
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- Dos años después se promulga la Ley 42/1994, de 23 de diciembre y su art. 19 modifica el art. 54.2 LIE añadiendo a los motores destinados a la agricultura y a los motores fijos un apartado c) en el que aparece la maquinaria destinada a usos mineros, exigiéndose que se trate de "maquinaria minera no apta para circular por vías públicas, que se utilice en actividades reguladas por la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas, y por la Ley 54/1980, de 5 de noviembre, de Modificación de la anterior".
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- Cuatro años más tarde se promulga la Ley 50/1998, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social, cuyo art. 6 vuelve a modificar el 54.2 LIE, respetando los epígrafes a), b) y c), y añadiendo uno nuevo, el d), relativo a maquinaria utilizada en la construcción y obras públicas, con respecto a la cual exigió el requisito de que no pudiera circular por vías públicas, por tratarse de vehículos especiales, y no de vehículos ordinarios, aptos para circular por vías públicas.
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- Tras la modificación que introdujo el apartado c), para los vehículos afectos a la minería, es decir, tras la Ley de 1994, se promulgó el Reglamento de la LIE, aprobado por Real Decreto 1165/1995, de 7 de julio, que se limitó a regular en el epígrafe correspondiente a la bonificación de que se trata, los tres supuestos a) b) y c).
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- La aparición de la Ley 50/1998, de Medidas Fiscales, Administrativas y Especiales hemos visto que respetó igualmente los tres supuestos, limitándose a establecer un requisito adicional para la maquinaria utilizada en la construcción y en obras públicas, para la que se exigió que se tratara de vehículos especiales.
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- A esta Ley sigue el Reglamento en el que se halla la norma impugnada, el Real Decreto 1965/1999, de 23 de diciembre, que traslada a los vehículos afectos a la minería el condicionante de haber de tratarse de vehículos especiales, en la misma forma en que se dispuso para la maquinaria de obras públicas.
Es en este traslado en el que se localiza el reproche de ilegalidad que formula la entidad demandante.
La adición, efectuada por Real Decreto 1965/1999, de una nueva condición para que los vehículos afectos a la minería gocen de los beneficios que les concedió la Ley 42/1994, vulnera abiertamente el principio de legalidad en materia tributaria, equivaliendo en la práctica a introducir un nuevo hecho imponible para los vehículos afectos a la minería que incumplan la condición prevista legalmente sólo para los de obras públicas.
O, si se quiere, desde otro ángulo, la norma reglamentaria suprime de hecho un beneficio fiscal para estos vehículos, vulnerando abiertamente el art. 10 LGT.
Es suficiente, por tanto, que recordemos el art. 31.1 CE y la copiosa jurisprudencia de esta Sala en torno a esta materia, de la que es un ejemplo, entre tantos, la sentencia de 5 de diciembre de 1998, dictada en el recurso contencioso-administrativo 609/1995, en el que se habían impugnado los artículos 2.4 y 29 del Real Decreto 828/1995, de 9 de mayo, del Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.
Criticando la equiparación de las condiciones suspensivas relativas al otorgamiento de licencias a las resolutorias, introducida por el texto reglamentario, así como la equiparación entre adjudicaciones en pago genéricas y las adjudicaciones efectuadas para asunción de deudas, la sentencia estimó ilícitas las normas impugnadas, afirmando que "tal silencio" de la Ley del Impuesto, Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1993, de 24 de septiembre-, sobradamente significativo, convierte en «ultra vires» la disposición reglamentaria impugnada y determina su forzosa ilegalidad, al contravenir la misma el principio de reserva de ley que imponen numerosos preceptos de nuestro ordenamiento, singularmente los artículos 31.3 de la Constitución, 1, 2, 9.1, a) de la Ley General Tributaria y específicamente el artículo 28 de esta última, según el cual «el hecho imponible es el presupuesto de naturaleza jurídica o económica fijado por la ley para configurar cada tributo y cuya realización origina el nacimiento de la obligación tributaria».
La sentencia recuerda la doctrina del Tribunal Constitucional, contenida en numerosas sentencias, entre ellas las 19/1987 y 185/1995, que configura el principio de legalidad en materia tributaria, de singular relevancia histórica, como una garantía de autoimposición de la comunidad sobre sí misma y, en última instancia, como una garantía de la libertad patrimonial y personal del ciudadano. En el Estado social y democrático de Derecho, la reserva cumple sin duda otras funciones, pero la finalidad última, con todos los matices que hoy exige el origen democrático del Poder Ejecutivo, continúa siendo la de asegurar que cuando un ente público impone coactivamente una prestación patrimonial a los ciudadanos, cuenta para ello con la voluntaria aceptación de sus representantes.
Ciertamente, el principio de colaboración reglamentario corre parejo con el respeto al principio de legalidad, y así lo ha afirmado también esta Sala con reiteración, pero esa colaboración, como dijo la sentencia de 9 de julio de 1999, donde encuentra su campo y es más intensa es cuando la en la definición de alguno o algunos de los elementos esenciales del tributo intervienen factores técnicos de compleja determinación.
Mas no es éste el presente supuesto, en el que la norma reglamentaria lo que hace es extender a los vehículos afectos a la minería el condicionante introducido por la Ley 50/1998 para la maquinaria de obras públicas.
Tratando de justificar a la norma impugnada, la representación de la Administración ha defendido que la Administración tenía habilitación normativa suficiente, tanto desde un punto de vista general como especial.
La habilitación general la remonta al art. 97 CE, que atribuye al Consejo de Ministros la potestad reglamentaria, al igual que posteriormente reitera el art. 23.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.
Cita en el mismo sentido el art. 6 LGT e insiste en que el principio de reserva de Ley ha de ser interpretado de forma flexible, invocando al efecto la STC 6/1983, de 4 de febrero.
Esta doctrina, afirmada en términos generales, es irreprochable y precisamente, con base en ella, se ha afirmado el principio de colaboración reglamentaria con la mayor amplitud posible, pero naturalmente siempre que no se transgredan las lindes reservadas a la Ley strictu sensu, tales como la definición de los elementos esenciales de los tributos y la creación, supresión o modificación de beneficios fiscales, tal y como hemos indicado anteriormente.
En cuanto a la habilitación específica, el Abogado del Estado cita la Disposición Final Quinta de la Ley 32/1994, de 30 de diciembre que, como sabemos, fue la que introdujo la bonificación para la maquinaria minera no apta para circular, en su art. Dicha Disposición, en efecto, habilitó al Gobierno para dictar "cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de la presente Ley".
Los propios términos de esta habilitación conducen al rechazo del argumento, puesto que fue conferida para el desarrollo de la Ley 42/1994, en tanto que la nueva condición apareció en la Ley 50/1998, de 30 de Diciembre, y además no para los vehículos afectos a la minería.
Resulta por ello imposible sostener la tesis de que el precepto cuestionado no supone la supresión de un beneficio fiscal por vía reglamentaria.
Por todo ello procede la estimación de la demanda, sin hacer pronunciamiento de condena en las costas del recurso, a los efectos del art. 139.1 de la Ley de la Jurisdicción.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y por la potestad que nos confiere el pueblo español.
Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Asociación Nacional Española de Fabricantes de Áridos (ANEFA), contra una de las disposiciones del Real Decreto 1965/1999, de 23 de diciembre, Regulador del Reglamento de los Impuestos Especiales, publicado en el Boletín Oficial del Estado de 30 de diciembre de 1999, habiendo sido parte recurrida la Administración General del Estado y, en consecuencia, declaramos no ser conforme a Derecho y anulamos el apartado b) del epígrafe "21" del artículo Único del citado Real Decreto 1965/1999, de 23 de diciembre, en cuanto dispone: "En ningún caso podrán utilizar gasóleo como carburante, con aplicación del tipo establecido en el epígrafe 1.4 de la tarifa 1ª, los motores de aquellos artefactos o aparatos que tengan la condición de vehículos distintos de los vehículos especiales con arreglo a lo establecido en las definiciones del Anexo II del Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos".
Sin pronunciamiento de condena en costas.
Publíquese este fallo en el Boletín Oficial del Estado a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. José Mateo Díaz, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera (Sección Segunda) del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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