STS, 9 de Diciembre de 2002

La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Federación de Sindicatos Aeronáuticos Independientes, contra la Orden dictada con fecha 6 de octubre de 1.998 por el Ministerio de Fomento, sobre servicios mínimos esenciales para la comunidad, sin apreciar vulneración de derecho fundamental alguno, por lo que debe ser confirmada, con las costas preceptivas al actor."

Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por la representación procesal de la Federación de Sindicatos Aeronáuticos Independientes (FSAI) y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, la Procuradora Doña María del Carmen Hijosa Martínez, en nombre de la Federación de Sindicatos Aeronáuticos Independientes (FSAI), presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia por la que casando la sentencia recurrida, se dicte otra más ajustada a derecho en la que se estime en su integridad la demanda deducida por la Federación de Sindicatos Aeronáuticos Independientes contra la Orden de Ministerio de Fomento de 6 de octubre de 1.998.

Admitido el recurso, se dió traslado del mismo al Abogado del Estado, en la representación que ostenta, para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso.

Habiéndose dado traslado del recurso al Ministerio Fiscal, presentó escrito formulando las alegaciones que estimó pertinentes, y entendiendo que procede declarar que no ha lugar al recurso de casación.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 3 de diciembre de 2.002, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

La Federación de Sindicatos Aeronáuticos Independientes (FSAI) interpuso recurso contencioso-administrativo, por el procedimiento especial de la Ley 62/1.978, de Protección Jurisdiccional de los Derechos Fundamentales de la Persona, contra la Orden del Ministerio de Fomento de 6 de octubre de 1.998, por la que se determinan los servicios mínimos públicos esenciales para la comunidad en el Ente Público Aeropuertos Españoles y Navegación Aérea (AENA), con motivo de la huelga convocada para los días 9, 10, 11, 12, 30, 31 de octubre y 1 y 2 de noviembre de 1.998. La huelga afectaba a la totalidad de trabajadores pertenecientes al colectivo de Técnicos de Mantenimiento de la Navegación Aérea que prestan servicios en AENA, dentro del ámbito geográfico y jurídico del Estado Español. La Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia el 16 de abril de 1.999 por la que desestimó el recurso, al no apreciar vulneración de derecho fundamental alguno. Frente a dicha sentencia FSAI ha promovido el presente recurso de casación, al que se opone el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, entendiendo el Ministerio Fiscal que el recurso debe desestimarse.

El primer motivo de casación, amparado en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción 29/1.998 (L.J.), alega quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, por incongruencia omisiva, en relación con el artículo 67.1 del texto legal citado, artículos 24.1 y 120.3 de la Constitución y la jurisprudencia que se menciona. La queja que a través de este motivo de casación se hace valer es que la sentencia de instancia no resuelve la alegación de la FSAI de que la Orden de 6 de octubre de 1.998 se basa fundamentalmente en el Real Decreto 776/1.985, de 25 de mayo, sobre garantía de prestación de servicios esenciales en materia de Aviación Civil, y que ello equivale a conculcar la configuración constitucional del derecho de fundamental de huelga, dado que el establecimiento de los servicios esenciales está reservado por el artículo 28.2 de la Constitución a la ley.

No apreciamos que la sentencia impugnada incurra en la referida incongruencia omisiva.

El Tribunal Constitucional ha declarado que el vicio de incongruencia omisiva se produce cuando el órgano jurisdiccional deja sin respuesta alguna de las pretensiones de las partes, salvo que el silencio de la resolución pueda ser razonablemente interpretado como desestimación tácita, tras ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso (sentencias 175/90, 198/90, 163/92 y 226/92).

En el supuesto enjuiciado la Sala de instancia comenzó por destacar el ámbito de aplicación del procedimiento especial de la Ley 62/1.978, que deja fuera el examen de todas aquellas cuestiones que sean de legalidad ordinaria, por lo que delimitó su función circunscribiéndola a examinar, "exclusivamente", si la Orden de 6 de octubre de 1.998, al establecer los servicios mínimos obligatorios con motivo de la huelga convocada por el Sindicato recurrente, lesionó algún derecho fundamental y, concretamente, el derecho de huelga.

La lógica determina que debamos entender que el Tribunal a quo consideró que la cuestión de si la Orden de 6 de octubre de 1.998 se fundaba, en sus términos esenciales, en el Real Decreto 776/1.985, y, más aún, si dicho Real Decreto conculcaba la configuración constitucional del derecho fundamental de huelga, era una cuestión de legalidad ordinaria, o, mejor aún, ajena al problema de determinar si la fijación de los servicios mínimos efectuada por la Orden de 6 de octubre de 1.998 lesionaba algún derecho fundamental y, concretamente, el derecho de huelga establecido por el artículo 28.2 de la Constitución. La solución dada por la sentencia de instancia de calificar este problema como ajeno al debatido en el procedimiento especial de la Ley 62/1.978 podrá ser compartida o no. No nos corresponde pronunciarnos al respecto, dada la estricta vinculación a los motivos de casación que impone la configuración de este recurso extraordinario.

Como acertadamente pone de manifiesto el Ministerio Fiscal, el problema de si la jerarquía legal es cuestión que concierne al derecho de huelga, y, más aún, diremos, si en el supuesto concreto de la Orden de 6 de octubre de 1.998 la fijación de los servicios esenciales que se verificó dependía del Real Decreto 776/1.985, podrá ser discutible, pero la solución dada por la sentencia impugnada no puede ser combatida por incongruencia, sino, en su caso, por infracción del ordenamiento jurídico. La sentencia contestó a la cuestión a la que se contrae este primer motivo casacional, aunque no mencionándola expresamente, pero incluyéndola entre aquellas que consideró ajenas a las que deben ser abordadas en el procedimiento especial y sumario, de alcance limitado, de la Ley 62/1.978, que se preocupó de definir, para rechazar así de un modo tácito la especifica alegación a que se refiere el Sindicato recurrente (véase fundamento de derecho II).

No apreciamos pues incongruencia omisiva en este punto y el motivo debe ser desestimado.

Con la misma fundamentación que el motivo primero, el motivo segundo alega incongruencia omisiva en la sentencia, al no haber entrado a conocer de la propuesta del Sindicato recurrente consistente en el enjuiciamiento del concepto jurídico indeterminado "servicios esenciales", ni su diferenciación con lo que debe entenderse por "servicios mínimos" y "efectivos personales" precisos para el desempeño de éstos.

El motivo debe ser desestimado porque la sentencia impugnada en el fundamento jurídico VI, "in fine", entiende que no es necesario entrar a conocer de esta alegación, "que sería objeto en otro tipo de procedimiento", dice expresamente. Esto es, la sentencia de instancia considera que con los razonamientos que expone ha sido bastante para decidir si la Orden de 6 de octubre de 1.998 vulnera o no los derechos fundamentales y, singularmente, el derecho de huelga a que alude el artículo 28.2 de la Constitución, que es el objeto del procedimiento especial de la Ley 62/1.978. El Sindicato recurrente combate este criterio de la sentencia de instancia, pero ello no significa que se pueda entender que ha incurrido en el vicio de incongruencia omisiva respecto a una alegación que menciona y que rechaza por una razón que específica.

El tercer motivo de casación, amparado en los mismos preceptos y jurisprudencia que los anteriores, considera que la sentencia de instancia ha incurrido en "incongruencia extra petitum", apartándose de los términos del debate, cuando se refiere a que de una plantilla total de 525 trabajadores, se fijó un total de 119 trabajadores para prestar servicios mínimos, lo que significa un 22,7 por ciento; así como a que los trabajadores cuentan con la opción, no ejercitada en este caso, de realizar la huelga en días que no coincidan con fines de semana, en cuyo supuesto la plantilla programada será mucho mayor y el porcentaje de personal para servicios mínimos mucho menor, por ser inversamente proporcional.

El motivo debe ser desestimado, ya que la Sala a quo no entra a decidir sobre pretensión alguna que el Sindicato recurrente no haya ejercitado. El Tribunal decide la cuestión planteada con los argumentos fácticos y jurídicos que estima procedentes, ya que no está obligado a limitarse a juzgar ateniéndose exclusivamente a las alegaciones que a su favor formula la parte demandante. En este sentido, es evidente que cualquier consideración que haya realizado la sentencia de 16 de abril de 1.999 (impugnada) sobre el porcentaje de la plantilla afectada por los servicios mínimos o sobre si en la fijación de dichos servicios y en su consiguiente enjuiciamiento, se debe tomar en cuenta que la huelga se convoca en días que coincidan con fines de semana; es evidente -decimos- que cualquier consideración sobre estos dos extremos para resolver el litigio no sólo no rebasa los límites dentro de los que debe pronunciarse el Tribunal sentenciador, sino que son puntos que guardan una relación directa con el objeto del debate, cuya apreciación se encuentra dentro de las facultades del órgano jurisdiccional y que no implican, en modo alguno, abordar una pretensión que la parte recurrente no le haya sometido.

El cuarto motivo de casación amparado en el apartado d) del artículo 88.1 de la L.J., alega infracción de los artículos 28.2 de la Constitución y 10, párrafo segundo, del Real Decreto-Ley 17/1.997, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, así como de la doctrina sentada por la sentencia de esta Sala de 14 de octubre de 1.997. El eje del motivo -como expone el Sindicato recurrente- gira alrededor de la falta de motivación de la Orden de 6 de octubre de 1.998 como causa fundamental de la vulneración del derecho de huelga, falta de motivación que, según la sentencia impugnada, no se ha producido. El motivo se concreta en relación con tres puntos diferentes, que examinamos a continuación.

La primera causa de la falta de motivación de la Orden de 6 de octubre de 1.998 que se hace valer consiste en mantener que no puede admitirse que la determinación de los servicios mínimos que hace el Ministerio de Fomento queda justificada sólamente porque exista una disposición reglamentaria (el Real Decreto 776/1.985) que tipifica como esenciales para la comunidad los servicios de navegación aérea. Debemos rechazar esta causa de impugnación, ya que la motivación de la Orden de 6 de octubre de 1.998 en modo alguno se limita a la invocación del Real Decreto 776/1.985, sino que, como expresa la sentencia de instancia, ofrece argumentos y razones bastantes para que sus destinatarios puedan conocer suficientemente aquello que les afecta, a fin de que, si a su derecho conviene, puedan combatirlo con pleno conocimiento y sin posibilidad de indefensión. Basta la lectura de la Orden de 6 de octubre de 1.998 (a la que nos remitimos) para conocer la amplia motivación que ofrece de los servicios mínimos que establece.

En segundo lugar se alude por el Sindicato recurrente a que la Orden originariamente impugnada no se pronuncia sobre la diferenciación de los conceptos de "servicios esenciales", "servicios mínimos" y "efectivos personales", siendo así que la sentencia de la Sala de 14 de octubre de 1.997 entiende que tal diferenciación es fundamental. Digamos ante todo que una sola sentencia no constituye jurisprudencia a efectos del recurso de casación, como se desprende del artículo 1.6 del Código Civil, que impone la reiteración de la doctrina para que pueda calificarse como doctrina jurisprudencial. Pero es que, además de ello, los conceptos de servicios esenciales y servicios mínimos se encuentran debidamente motivados en la Orden de 6 de octubre de 1.998. La caracterización del transporte aéreo como servicio esencial de la comunidad se halla razonada en la Orden cuando dice que dicho transporte es un servicio esencial como ha reconocido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, con las demás consideraciones que se añaden en este párrafo (párrafo sexto de la Orden ministerial). Por otra parte, cita también a este propósito, transcribiendo los argumentos expuestos al efecto, la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional de 31 de marzo de 1.990 (fundamento jurídico tercero). La justificación de los servicios mínimos, que son los que permiten mantener los servicios esenciales en un nivel que permita al mayor número posible de trabajadores (los "efectivos personales" que cita el Sindicato recurrente) el ejercicio del derecho de huelga, pero sin imponer sacrificios desproporcionados a la comunidad; la justificación de los servicios mínimos - decimos- aparece formulada con amplitud y precisión a lo largo de toda la fundamentación de la Orden de 6 de octubre de 1.998, refiriéndose en particular a las necesidades de mantener el transporte aéreo con las islas y con Melilla, a que el transporte aéreo entre aquellas ciudades servidas por aeropuertos ha adquirido en nuestros días la condición de difícilmente sustituible, a la importancia del turismo en España y a las obligaciones derivadas del Convenio de Aviación Civil Internacional, razones todas, explicitadas en las consideraciones que con mayor amplitud se exponen en la Orden de 6 de octubre de 1.998, determinan que entendamos, como lo ha hecho la Sala de la Audiencia Nacional, que en este caso, ponderadas las circunstancias que concurren en la huelga convocada, los servicios mínimos fijados por la Administración están debidamente justificados.

Por último, el Sindicato recurrente estima que es preciso para que la fijación de los servicios mínimos esté motivada que se analicen una por una las áreas de trabajo, determinando las que tengan el carácter de prioritarias y concretando el personal que ha prestar funciones en las mismas, con cita nuevamente de la sentencia de esta Sala de 14 de octubre de 1.997. La exigencias del Sindicato recurrente harían muy difícil la justificación de los servicios mínimos que se imponen en caso de huelga para garantizar la prestación de servicios esenciales de la comunidad con la finalidad de permitir al mayor número posible de trabajadores el ejercicio de su derecho fundamental. La Sala toma en consideración que la Administración destaca que resulta imprescindible la ejecución de las actividades de mantenimiento encaminadas a conseguir un servicio "ininterrumpido" de la operatividad de los subsistemas de navegación aérea; a que es preciso evitar que la huelga lleve consigo la "interrupción" de todo un proceso, con la consiguiente perturbación multiplicada en el servicio (con cita de sentencias del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo); así como a que los sistemas, por afectar directamente a la seguridad de todo tipo de vuelos, han de permanecer "ininterrumpidamente" en servicio (párrafos sexto, octavo y decimoquinto de la Orden ministerial). Estas razones son suficientes para motivar los servicios mínimos fijados en relación con las distintas áreas de trabajo afectadas por la huelga, lo que conduce a la desestimación de este motivo de casación.

El quinto motivo de casación, acogido al apartado d) del artículo 88.1 de la L.J., alega infracción de los artículos 28.2 de la Constitución y 10, párrafo segundo, del Real Decreto Ley de 4 de marzo de 1.977, estimando que se ha vulnerado el criterio de proporcionalidad en los efectivos personales fijados por la Administración; que la carga de la prueba de la razonabilidad del porcentaje fijado pesaba sobre la Administración; y que se ha conculcado también el artículo 7.2 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, al restringir indebidamente el contenido del derecho fundamental de huelga.

El Sindicato recurrente parte del hecho, que afirma "no controvertido", de que los efectivos personales que se fijaron ascendieron al 95,96 por ciento de la plantilla programada para cubrir los turnos en situaciones de normalidad.

Como pone de relieve el Ministerio Fiscal, esta cifra, de ser incontrovertida, supondría privar a la huelga de las consecuencias perseguidas.

Sin embargo, no podemos aceptar que dicha cifra resulte incontrovertida. La sentencia de instancia, cuando aborda el problema de la proporcionalidad (fundamento de derecho VI), expresa que del simple examen del Anexo a la Orden de 6 de octubre de 1.998 y de la propuesta de servicios mínimos, obrante en el expediente administrativo, se comprueba que de una plantilla total de 525 trabajadores se fijó un total de 119 trabajadores para prestar servicios mínimos, lo que significa un 22,7 por ciento. No es necesario por tanto dirimir aquí a quien corresponde la carga de la prueba, si a la Administración o al Sindicato recurrente. Lo cierto es que la sentencia de instancia contiene la afirmación de un dato de hecho, frente a cuya afirmación solo se opone la alegación de la parte recurrente. Debemos pues partir del porcentaje de servicios mínimos que establece la sentencia impugnada y, de acuerdo con dicho porcentaje, y con las demás razones que se expresan en el mencionado fundamento de derecho sexto de la referida sentencia, entendemos que el porcentaje de servicios mínimos que resulta de la Orden de 6 de octubre de 1.998 no resulta desproporcionado o abusivo en relación con la plantilla total afectada, tomando en cuenta las circunstancias de la huelga y la motivación de la resolución administrativa.

El motivo debe ser desestimado y, con él, el recurso de casación.

Procede declarar no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas a la parte recurrente (artículo 139.2 de la L.J.).